Учиться в России!
Регистрация »» // Логин:  пароль:

Федеральный правовой портал (v.3.2)
ПОИСК
+ подробный поиск
Подняться выше » Главная/Все документы/

Источник: Электронный каталог отраслевого отдела по направлению «Юриспруденция»
(библиотеки юридического факультета) Научной библиотеки им. М. Горького СПбГУ


Развитие самоуправления в Германии в XIX в. /


О. А. Омельченко.

Омельченко, О. А.
1995

Аннотация: Извлечение из книги : Институты самоуправления : Историко-правовое исследование / В. Г. Графский, Н. Н. Ефремова, В. И. Карпец и др. - М. : Наука, 1995. - С. 223 - 247.
Полный текст документа:

5. РЕФОРМЫ 1870-х ГОДОВ : УСТАНОВЛЕНИЕ СИСТЕМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Решение многих проблем организации земского управления - как свя­занных с новейшими политическими требованиями, так и касающихся только более детального правового регулирования - осуществилось толь­ко после образования в 1870 г. Германской империи, принятия Консти­туции 1871 г. и завершения тем самым государственно-правового строи­тельства нового единства германских государств.

Вопросы о необходимости нового местного устройства в чисто адми­нистративном плане встали в 1868 г. после организации новых провинций в итоге аншлюса (результат победной войны с Австрийской империей). Консервативный проект 1869 г., посланный в ландтаг и разработанный в правительстве, фиксировал в основном старую местную организацию и был потому отброшен главой прусского правительства О. Бисмарком. Новое решение было разработано в духе важнейших административно-правовых идей Х.Р. Гнайста и его понимания самоуправления как управ­ления прежде всего государственного, а также отрицания необходимости выборности для должностных лиц (здесь у Гнайста и его сторонников проявилась абсолютизация значения принципов английского самоуправ­ления[36]). Несомненное влияние оказал опыт земских учреждений в России, созданных по реформе 1864 г.; особое внимание ему уделял лично канцлер Бисмарк.

Основным актом реформы стало Положениие об окружных (уездных) земских учреждениях 18 декабря 1872 г., бывшего законом Пруссии, но

240

распространившегося на большую часть Германии[37]. Положение фор­мально регулировало окружное управление, но затронуло и большинство низовых органов, общинных властей и в целом правоопределяло главные институты всего земского управления. При всей социально-правовой ограниченности своих начал. Положение существенно видоизменяло (что стало даже причиной частого правительственного кризиса) старый прус­ский порядок в местной администрации, в том числе и принципы со­циально-политических позиций полуфеодального земледельческого дво­рянства.

Центральной единицей в системе местной администрации и само­управления теперь становится округ (Kreis), в каждом из которых образо­вывалось "земство с правами юридического лица для заведования делами, относящимися к местным пользам и нуждам округа" (§ 2). Города с населением свыше 25 тыс. могли образовывать отдельный округ (§ 4). В округе учреждалось окружное земское собрание численностью от 25 до нескольких десятков депутатов (пропорционально населению) (§ 84). Де­путаты избирались на 6 лет (§ 107) населением округа по трем куриям:

а)         крупных земледельцев с определенным имущественным цензором,

б)         общин и прочих землевладельцев, не вошедших в первую курию;

в)         городских сообществ (§ 88).

Основным новшеством в системе выборов и избирательном праве была сориентированность не на сословные, а на чисто территориаль­ные и имущественные принципы участия. Преимущественное представи­тельство имели две первые курии. С учетом куриальных ограничений избирательное право стало всеобщим для мужчин - как и в высшие представительные органы империи: в выборах участвовали все подданные империи, старше 21 года, самостоятельные и не опороченные по суду (§ 96). Окружное земское собрание получало право представлять все земство (§ 115), издавать собственные постановления, составлять раскладки налогов и хозяйственные сметы, определять правила по использованию общественной собственности и т.п. (§ 116). Решения в собрании принимались публично, большинством голосов присутствующих (§ 124).

Новым учреждением стала окружная земская управа - основной ис­полнительный орган земства, в которую наряду с прежним земским со-ветником-ландратом включались еще 6 членов, избиравшихся земским собранием сроком на 6 лет с условием обновления состава в два года на 1/3 (№ 131, 133). Управа уполномочивалась исполнять решения собра-

241

ния, назначить должностных лиц земства, вести общее заведование делами собрания и земства округа (§ 134).

Председателем управы и главным администратором округа оставался земский советник-ландрат. Назначался он, как и прежде, королем, но уже из лиц, представлявшихся собранием с учетом их "пригодности"[38] прош­лой службы и ряда цензов (возраст, образование, оседлость) (§ 74). Ландрат рассматривался как правительственное лицо, "охранитель государст­венного интереса в земстве" и заведующий делами общего управления (§ 76).

Округ разделялся  на  волости (Amtbezirk)  и городские  участки (Stadtbezirk). Волость не имела представительного устройства и была ] чисто условной административно-полицейской единицей. В волости учреждалась волостная управа, составлявшаяся решением окружного земс­кого собрания, и должность волостного старшины, который назначался правительственной администрацией по рекомендации окружного собра­ния. Основной функцией волостных властей было заведование местной полицией (§ 59). Поэтому в главном их деятельность определялась подчинением Министерству внутренних дел.

В волость объединялись от одного до нескольких общинных или вотчинных округов (§ 21). Общинный округ (Landgemeinde) сохранял прежнюю организацию: староста (Schulze. Richter) и два заместителя, избираемых общиной сроком на 6 лет (§ 22-24). Старосты устверждались ландратом, которыми мог отказать в утверждении теперь только при согласии управы земского окружного собрания (§ 26). Вотчинники устра­нялись полностью от влияния на администрацию на самих вотчинных округов. Староста осуществлял низовую полицейскую власть с правом дознания, предварительного ареста и т.п. (§ 30); никаких собственно управленческих функций на него уже не возлагалось.

Наиболее существенными были перемены в правах вотчинников - глав вотчинных округов. Собственно, этот момент и стал главным предметом правительственной борьбы вокруг Положения. Правами вотчинного старосты теперь мог обладать владелец вотчинного участка (который уже ранее утратил свой чисто привилегированно-сословный характер). Таким новым "вотчинником" могло быть теперь и юридическое лицо, и иностранный поданный и др. Правда, в таких случаях они должны были назначать себе заместителей по управлению. Должность вотчинного старосты (прежний Gutsherr) теперь подлежала утверждению земским советником (§ 33). Полностью лишался вотчинник и полицейской власти (§ 46).

Принципиальным институтом новой окружной земской организации в целом была ее подконтрольность правительству как органу высшего надзора: окружное земское собрание могло быть распущено королем (§ 179) без всяких предварительных условий и обоснований, король же утверждал постановления и вводимые от собрания правила; иные

242

решения собрания подлежали утверждению правительственной адми­нистрацией (§ 176).

Спустя три года аналогичное устройство было "распространено и на высший территориально-административный уровень Пруссии и других германских областей - на провинцию, согласно Положению о провин­циальных земских учреждениях 29 июня 1875 г.[39]

Провинциальное земство также обретало права юридического лица (§ 1) и политической корпорации. В провинции создавалось общее провинциальное земское собрание (Provinziallandtag), которое состав­ляли выборные от округов представители земства и городов; де­путаты избирались сроком на 6 лет (§ 19). Депутатами провинциального собрания могли быть только земельные собственники с учетом возраст­ного ценза и оседлости (§ 17). В полномочия собрания включались общее представительство земства провинции, заключения по зако­нопроектам (§ 34), хозяйственно-финансовые дела, аналогично окруж­ным (§ 36-39), а также право на политические обращения к правительству (§ 44).

Провинциальное собрание избирало провинциальную управу из 7-13 членов, возглавляемую также избираемым земским директором. Их положение и полномочия были в основном аналогичны окружным учреждениям. Однако земский директор не был администратором провин­ции - правительственным лицом здесь оставался обер-президент, абсо­лютно не связанный с самоуправленческими органами и не зависевший от них. Он и осуществлял надзор за провинциальными земскими властями от имени правительства, а также общее руководство их деятельностью, руководил выборами в провинциальное собрание, направлял реализацию собранием основных своих полномочий. Созывалось провинциальное собрание королем и могло быть им распущено, но уже только по представлению Комитета министров земли (§ 122).

Мероприятия в области местного самоуправления 1870-х годов в Пруссии оказали прямое воздействие на законодательство 1880-х годов в других германских государствах и областях. Реформы 1870-х годов завершили развернувшийся с начала XIX в. общий процесс формирования в Германии целостной системы местного управления и структуры нового самоуправления. Ими была создана соподчиненная система земских учреждений с представительными органами на всех уровнях: община -округ - провинция. Все представительства достаточно высокого уровня обладали правами политической корпорации. Главные лица местной администрации стали определяться или полностью на выборных началах, или с учетом решений представительных органов. Земские органы обрели выборные исполнительные управы. Представительство основывалось уже не на сословном, а только на цензовом критерии. Это было несомненным движением вперед не только в отношении формального

243

развития самоуправленческих прав населения, но и в отношении общей линии право-административной политики государства[40].

Социально-правовой характер проведенной реформы был значительно менее прогрессивным. Тенденция к переустройству местного управления на началах "правогосударственных", могущих соответствовать социаль­ным позициям не только полуфеодальных землевладельцев, выражена была в реформах очень скупо. Доминирование государственного интереса в организации местного самоуправления (но уже в новой правовой и политической форме) сохраняло господствующее влияние на местные органы и местные дела старого юнкерства и близких к нему социальных сил. Положение 1872 г., отмечал Ф. Энгельс, "отнимает у отдельного юнкера принадлежащую ему в силу феодальной привилегии власть, чтобы под видом самоуправления округов вернуть эту власть классу юнкеров"[41].

Реформа 1870-х годов вместе с тем отразила и утвердила в общей системе все прежние особенности германского управления и ограничен­ность принципов его строительства. Реформа завершила создание системы самоуправления в сильно выраженном огосударствленном содержании этого самоуправления, причем с подчинением во многом принципам чисто бюрократической организации - "прусская бюрократия в главном определила сильнее прочего характер реформы"[42]. Все земские должности были не столько представительно-контролируемыми, сколько подлинно бюрократическими (nicht Mandate, sondern wirkliche Aemter). Вертикальное соподчинение земских властей было только бюрокра­тическим: староста - волостной старшина - земский советник - обер-президент. Соподчинения к взаимозависимости самих представителей собраний разных уровней не было. Главное же заключалось в том, что полномочия представительных собраний, не говоря уже об преиму­щественно совещательном выражении, были крайне узкими в конкретно правовом определении и не охватывали даже всей сферы местных дел. Местная администрация по отдельным ведомствам, местная полиция оставалась вне их ведения. Не решена была одна из главным проблем-элементов "правового" самоуправления (по Гнайсту): право собраний на введение коммунальных налогов и тем самым на обеспечение определен­ной финансовой самостоятельности для действий самоуправленческих властей[43]. Освободившись от сословных перегородок, избирательное право в земствах (и активное, и пассивное) было излишне стеснено имущественным характером (что в общем-то закономерно в известных пределах в решении местных дел неполитического содержания). В

244

сущности, главная роль земств разных уровней была в представительстве населения общины, округа или провинции, если король или прави­тельство "пожелают" представить на их совещательное обсуждение какой-либо вопрос.

Основы системы местного самоуправления, установившейся в резуль­тате реформ в Пруссии 1870-х годов в последовавшего за ними законо­дательства в других германских государствах 1880-х годов сохранились практически неизменными до конца века, а с учетом обновления положе­ний об общинах в 1890-е годы - и до крушения монархии в Германии[44].

Некоторые новые тенденции в развитии самоуправления. XIX столе­тие принесло перемены в административное положение протестантской церкви к Германии. Накануне революции 1848-1849 гг. в ряде германских государств были приняты законы, разрешавшие образование новых религиозных обществ. Одним из итогов политического и правового обновления послереволюционных лет стало повсеместное признание самостоятельных прав и самоопределение общины, хотя только в герцогстве Ольденбург тогда церковь была отделена от государства[45]. В 1861 г. в Бадене была признана в правовом смысле свобода церковных общин. Прусское законодательство, последовавшее за так называемым движением Культуркампфа, в 1873-1875 гг. установило и признало собственную самоуправленческую (хотя только в церковных вопросах) организацию церкви также по трем уровням: община - окружной совет - синод. В рамках этих объединений церковные общины организовали решение своих дел на представительных началах, с участием не только собственно духовных лиц, но и верующих мирян, членов общин.

Еще в 1850-1860-е годы начали создаваться общественные союзы-самоорганизации, которые вновь возвращались к принципу не местного, но профессионального и отраслевого самоуправления. Эти союзы наде­лялись правительством особыми полномочиями по специальной узкой социальной сфере: общественному призрению и социальной помощи (Armenverbände, Arbeitsvereine), медицинскому делу, школьному делу (медицинские и учительские съезды). Эти новообразующиеся органы не были только общественными объединениями, поскольку рекомендации и решения, принимаемые ими, были обязательными рекомендациями для всех профессиональных работников.

В конце XIX в. проявилась тенденция к общенациональному объеди­нению самоуправляющихся единиц с чертами политической общности. Одним из первых таких объединений стал городской съезд (Städtetag), в котором на началах представительства принимали участие органы и учреждения городского самоуправления. В 1911 г. организация таких целевых объединений была признана законом: союзы "со специальными целями" получали права юридического лица и права представлять в политическом отношении своих членов. В начале XX в. эти объединения стали важным фактором политической жизни Германии[46].

245

*  *   *

На протяжении XIX в. (как и в предыдущий, несравнимо более длитель­ный период своего становления и развития) самоуправления в Германии сохраняло специфические стороны своей организации, которые выра­жали особенности ее общей социально-политической и правовой истории, Но в то же время в них выявлялась та именно самостоятельность и особенность истории конкретной страны или правовой общности, которая не нуждается в дополнительных разъяснениях ее происхождения. Эта специфичность выразилась как в своеобразии общего пути становления самоуправления исторически, так и в особых чертах общей организации самоуправления, складывавшейся в итоге этого развития, в административно-правовом отношении.

К числу особенностей исторического развития самоуправления в Германии, во-первых, следует отнести раздельное (и с сохранением индивидуального своеобразия институтов) зарождение и развитие го­родского и земского самоуправления. Причем если в период феодализма (XI-XVTII вв.) органы и институты самоуправления вообще прежде представлены были в Германии городским самоуправлением, но в XIX в. доминирующим стало земское самоуправление, вплоть до поглощения городского как частного подвида. Второй особенностью можно отметить то, что основной, опорной единицей формирующейся, затухающей и вновь возрастающей самоуправленческой организации в Германии была самоорганизующаяся община, имеющая исторические основы главным образом в совместном проживании и совместном производстве; ис­торические судьбы этой общины самым прямым образом сказывались и на судьбах институтов самоуправления. В-третьих, самоуправление в Германии, в особенности с периода абсолютной монархии, харак­теризовалось значительной финансовой слабостью самоуправленческих органов - и это наследие феодальной эпохи сохранило свое воздействие на формирование полномочий самоуправления в условиях буржуазной монархии.

Наконец, в силу своеобразия государственной политики по отношению к самоуправлению, очевидного давления на него со стороны монархи­ческих правительств разных германских государств, в силу подчинения его институтов государственным интересам, законодательно закреплялась и получала правовое оформление прежде всего чисто внешняя органи­зация самоуправления, но не институты полномочий и прав самоуправ­ленческих органов и представляемых ими общественных единиц. Даже в XIX в., когда в повестку исторического дня стал вопрос о создании общественного самоуправления в новом смысле, государственная поли­тика решала его преимущественно в свете общеадминистративной проб­лемы децентрализации управления, хотя административная децентра­лизация и общественное самоуправление далеко не равнозначные характеристики политической системы.

Особенности право-административного облика германского самоуправ­ления в целом, в разной мере и по-разному, но настойчиво проявлявшиеся на всех этапах его развития и характеризовавшие в целом достигнутый к

246

исходу XIX в. уровень самоуправления в государстве и обществе, многоплановы.

Исходной "гражданской единицей" любого из органов самоуправления любого уровня был не просто гражданин, но "имущественное лицо". Это придавало социально ограниченный смысл всей системе и институтам самоуправления и тормозило то главное социально-политическое движе­ние, то начало демократии, которое и несет в себе формирующееся самоуправление. Германское самоуправление так и не знало главного элемента любого развитого самоуправления отсутствия вмешательства посторонней власти; оно носило ярко выраженный огосударствленный характер. Это, в свою очередь, обусловило то, что полномочия отдельных органов и всей системы самоуправления носили транзитивный, переданный государственной властью характер; обособление и правовое отмежевание собственных "общинных дел" практически только наме­чалось.

В организационном плане система самоуправления основывалась на переплетении выборно-представительского начала и бюрократически-иерархических принципов, причем последние определяли формирование и деятельность наиболее общественно значимых учреждений самоуправ­ления. В системе самоуправления самодовлеющий вследствие этого характер носили исполнительные органы сравнительно с учреждениями общественного представительства и депутатскими собраниями. Исполни­тельные органы практически не были подконтрольны представительным собраниям и могли осуществлять свою деятельность даже при их неодобрении. Одной из самых специфических особенностей самоуправ­ленческой организации в Германии было то, что участие в представи­тельных и исполнительных органах основывалось не на общественной добровольности граждан, но на своего рода праве-обязанности, на "принудительной" демократии: отказ от участия в деятельности органов самоуправления вел к общественным последствиям, включая ущемление в правах и усиление налогообложения.

Преследуя утилитарно-финансовые цели, такой подход превращал самоуправление в род государственной или общественной повинности. Вместе с тем несомненно и то, что следствием длительно применявшейся "принудительной демократии" стал несравненно более высокий уровень личной гражданской ответственности в Германии (сравнительно, напри­мер, с Францией или Россией). Наконец, германское самоуправление не сформировало в своем развитии тех полномочий и прав, которые состав­ляют собственно существо самоуправления в "правовом" смысле: право на самостоятельное и (в случае необходимости) принудительное осуществ­ление своих - местных или иных - прав и функций.

Важное воздействие на формирование организации и институтов самоуправления в Германии оказывала на протяжении XIX в. германская государственно-правовая и административная наука. Многие ее идеи и концепции - в том числе получавшие общеевропейские влияние и извест­ность - были самым тесным образом связаны с особенностями истори­ческого самоуправления в Германии, абсолютизировал его черты, заменяя теорию политики политической прагматикой.

247
 

[36] См.: Гронский П.П. Теории самоуправления... Т. 19. С. 30.

[37] См.: Положение об уездных земских учреждениях Восточной и Западной Пруссии, Бран-денбурга, Померании, Силезии и Саксонии 13 декабря 1872 г., в редакции 1 марта 1881 г. с изменениями на 1 января 1886 г. // Положения о прусских земских учреждениях. СПб., 1886. С. 3 - 86. В переводе в этом издании округ обозначался уездом по аналогии с русским административным делением. В 1884 г. это Положение с частными изменениями введено и Ганновере, в 1885 - в Гессен-Нассау. Правовой и исторический анализ положения см.: Hefter H. Op. cit. S. 531-653; Gneist ИЛ. Die Kreisordnung von 13. December 1872. В., 1873. Komment.; Schröder H. Wesen und Funktion der Kreisordnung von 13. Dec. 1872... // Entstehung der städtischen und regionalen Verwaltung. Budapest, 1979. Bd. 2. S. 261-279; Безобразов В.П. Земские учреждения и самоуправление // Государство и общество: Управление, самоуправление и судебная власть. СПб., 1882. С. 495-562.

[38] Собрание должно было включать в список кандидатов на должность строго всех граждан общины, отвечавших формальным требованиям. Условная демократичность этого требования была до известной степени гарантией против административного произвола.

[39] Положение об областных земских учреждениях 29 июня 1875 г. в редакции, об­народованной 22 марта 1881 г. // Положение о прусских земских учреждениях. С.87-122.

В этом переводе "провинция" подлинника обозначена как "область".

[40] В этом смысле общая оценка, данная Ф. Энгельсом в статье "Кризис в Пруссии" законодательству реформы: "Это положение об округах - один из самых жалких законов, когда-либо издававшихся" (Маркс К., Энгельс Ф. Соч. 2-е изд. Т. 18. С. 290), - связана с его оценкой всей политики правительства Бисмарка, но не с конкретным анализом данного закона и его значением для становления, пусть и в очень стесненных и ограниченных формах.

[41] Маркс К., Энгельс Ф. Соч. 2-е изд. Т. 18. С. 291.

[42] HefterH. Op.cit. S. 643.

[43] Ibid. S.651.

[44] Dieckmann К. Verwaltungsrecht. S. 613-626.

[45] Hefter H. Op. cit. S. 375-377; Gierke О. Das deutsche Genossenschaftsrecht. Bd. 1. S. 860-861.

[46] Hue de Grais P, Handbuch der Verfassung. S. 155-156.


Источник информации:
Материал предоставлен автором ( )

Информация обновлена:17.11.2005


Сопутствующие материалы:
  | Персоны | Книги, статьи, документы 
 

Если Вы не видите полного текста или ссылки на полный текст документа, значит в каталоге есть только библиографическое описание.

Copyright 2002-2006 © Дирекция портала "Юридическая Россия" наверх
Редакция портала: info@law.edu.ru
Участие в портале и более общие вопросы: reception@law.edu.ru
Сообщения о неполадках и ошибках: system@law.edu.ru