Учиться в России!
Регистрация »» // Логин:  пароль:

Федеральный правовой портал (v.3.2)
ПОИСК
+ подробный поиск
Подняться выше » Главная/Все документы/

Источник: Электронный каталог отраслевого отдела по направлению «Юриспруденция»
(библиотеки юридического факультета) Научной библиотеки им. М. Горького СПбГУ


Региональное законодательство о статусе главы муниципального образования :

По материалам Иркутской области.

Личичан, О. П.
1999

Аннотация: Опубликовано : Сибирский Юридический Вестник. - 1999. - № 2.
Полный текст документа:

Реформа местного самоуправления, начатая с принятием в 1993 году Конституции РФ, на одно из центральных мест своего развития определяет главную фигуру “муници-пального пространства” - главу или иное должностное лицо местного самоуправления. В этой связи на региональном уровне актуализируется проблема определения правового статуса главного должностного лица муниципального сообщества, юридическое оформление его основных прав, обязанностей и полномочий, а также организационные, социальные и правовые гарантии его деятельности. Такой подход предопределен рядом причин объективного и субъективного характера.

Известно, что главы муниципальной власти в современных условиях выполняют достаточно широкий спектр политических, экономических и социальных задач и функций на подведомственных территориях. В силу своего организационно-правового статуса руководители местных сообществ находятся  “лицом к лицу” с огромным числом проблем населения муниципального образования. От того, насколько эффективна и дееспособна местная власть и ее высшее должностное лицо, настолько население судит об авторитете и о состоянии  власти в целом.

В этой связи, весьма своевременно было принятие органами государственной власти Иркутской области специального Закона, определяющего организационные, социальные и правовые возможности для нормального  функционирования глав муниципальных образова-ний [1].

Кроме того, деятельность руководителей местного самоуправления всегда сопряжена с определенной “системой рисков”. В зоне “рисков” находятся жизнь, здоровье, честь, достоинство и деловая репутация глав муниципальных образований, их личная неприкосновенность, трудовые и иные социальные права. Находясь в замкнутом, с точки зрения человеческого общения, муниципальном пространстве, высшие должностные лица местного самоуправления постоянно рискуют, в случае своей служебной неудачи, потерять право на “муниципальное гражданство”, быть отвергнутыми в социальном и в правовом отношении от муниципального образования.

В этой связи, региональное законодательство должно четко задать юридический формат поведения муниципальных органов и их должностных лиц в случае возникновения подобных правовых ситуаций, выстроить систему гарантий, направленных на правовую защиту данной категории муниципальных служащих.

Отсутствие надежного организационно-правового механизма функционирования института глав муниципальных образований может привести в появлению у властных рычагов местного самоуправления людей двух полярных позиций: безынициативных, безвольных и равнодушных к местным проблемам либо авантюрных, воинствующих дилетантов с потугами на псевдореформаторство.

Другими словами муниципальная власть может оказаться в руках случайных людей.

В этой связи Закон Иркутской области о статусе глав местного самоуправления создает важнейшие правовые предпосылки для “избира-тельного селекционирования” кадров будущих руководителей муниципальных образований. По своей конструктивной и содержательной нагрузке указанный Закон имеет ряд правовых новелл. Анализ Закона позволяет выделить важные правовые блоки, регламентирующие вопросы организации и деятельности глав муниципальных образований.

Прежде всего, конструкция Закона достаточно компактна и охватывает практически все стороны правового статуса глав местного самоуправления. Закон состоит из общих положений, в которых закреплены основные понятия и значения, принципы деятельности выборных должностных лиц, институт сроков полномочий глав муниципальных образований и другое. Отдельной главой Закона конституировано правовое положение выборного должностного лица местного самоуправления, включающее в себя процедуру и порядок замещения своей должности, его основные права и обязанности, а также институт правоограничений. В качестве специальной главы Законом установлена система гарантий глав местного самоуправления, обеспечение его финансовыми, материальными, информационными и иными возможностями. Законом области специально регламентировано прекращение и приостановление полномочий выборных должностных лиц местного самоуправления в случае наступления фактических либо юридических обстоятельств, а также институты отставки и отзыва глав муниципальных образований.

Следует отметить, что указанные в Законе правовые позиции позволяют местному самоуправлению  и его выборным должностным лицам более глубоко и эффективно решать вопросы местного значения, развивать муниципальную демократию, осуществлять свои полномочия в соответствии с основными принципами местного самоуправления.

Особый интерес, с точки зрения теории и практики местного самоуправления, представляют следующие положения рассматриваемого закона.          

1. В Законе достаточно полно и объемно сформулирована цель указанного правового документа. Настоящий нормативный акт определяет правовой  статус главы муниципального образования, иного выборного должностного лица местного самоуправления, их права, обязанности, систему трудовых, социальных, правовых и иных гарантий деятельности, правоограничения глав муниципальных образований при прохождении муниципальной службы, а также прекращение и приостановление их полномочий.

Это весьма важно, поскольку настоящий Закон четко очерчивает предмет правового регулирования, обособляет  правовой статус субъекта указанного правового акта от иных должностных лиц и участников местного самоуправления, задает определенные правовые идеологемы в конституировании выборного должностного лица. Кроме того, Законом выработан надежный механизм правовой, организационной и социальной защиты глав муниципальных образований, иных выборных должностных лиц местного самоуправления.

2. Используя традицию федерального законодательства, региональный Закон четко устанавливает основные понятия и значения, используемые при правовой регламентации статуса глав местных сообществ. Закон вводит в правовой оборот три основных понятия: выборное должностное лицо местного самоуправления, глава муниципального образования и иное выборное должностное лицо местного самоуправления. Следует отметить, что организационная и правовая нагрузка каждого из указанных субъектов местного самоуправления различна.

Выборное должностное лицо - это гражданин Российской Федерации, избранный непосредственно населением муниципального образования либо представительным органом местного самоуправления из своего состава, занимающий выборную муниципальную должность и выполняющий организационно-распорядитель-ные функции по вопросам местного значения и наделенный полномочиями по принятию общеобязательных решений. К числу наиболее существенных правовых признаков, которым должно отвечать  выборное должностное лицо следует отнести:

а. Наличие российского гражданства, как особой политико-правовой связи  субъекта с государством

б. Факт избрания непосредственно населением муниципального образования либо представительным органом местного самоуправления из своего состава

в. Замещение выборной муниципальной должности, предусмотренной уставом муниципального образования

г. Выполнение организационно-распо-рядительных функций по решению вопросов местного значения.

д. Принятие и издание общеобязательных решений.

Указанные признаки позволяют провести различие между выборными должностными лицами и другими субъектами исследуемого Закона, к которым относятся глава муниципального образования и иное выборное должностное лицо местного самоуправления.

Под главой муниципального образования настоящий Закон понимает выборное должностное лицо местного самоуправления, обладающее собственной компетенцией для решения вопросов местного значения, осуществляющее общее руководство и координацию деятельности органов местного самоуправления и представляющее муниципальное образование во взаимоотношениях с иными органами, должностными лицами и гражданами.

Характерными правовыми признаками, которыми обладает глава муниципального образования, настоящий Закон выделяет:

а. Выборность населением муниципального образования

б. Занятие должности в органе местного самоуправления, т.е. служебного места, предусмотренного уставом муниципального образования

в. Наличие объема собственной компетенции по решению круга вопросов местного значения

г. Осуществление общего руководства и координации  деятельности органов местного самоуправления по решению вопросов жизнедеятельности муниципального образования.

д. Представительство муниципального образования во взаимоотношениях с внешним миром.

Рассматриваемый Закон вводит понятие особого субъекта местного самоуправления - иное выборное должностное лицо местного самоуправления. Таковым является выборное должностное лицо местного самоуправления, наделенное уставом муниципального образования собственной компетенцией по решению вопросов местного значения, по не являющееся главой муниципального образования.

Характерными особенностями данного субъекта муниципального сообщества являются:

а. Выборность непосредственно населением либо представительным органом местного самоуправления

б. Занятие определенной уставом муниципального образования должности в органе местного самоуправления

в. Обладание определенным кругом полномочий по решению вопросов местного значения.

Существенным условием правового статуса иного выборного должностного лица местного самоуправления является то, что данный субъект по своей должности не является главой муниципального образования. По своей правовой природе под признаки иного выборного должностного лица подпадают председатели, координаторы, руководители представительных органов местного самоуправления.

3. Важным моментом исследуемого Закона является институт сроков полномочий глав муниципальных образований. Следует отметить, что срок полномочий выборного должностного лица местного самоуправления определяется уставом муниципального образования в соответствии с федеральным и региональным законодательством. В соответствии с Законом срок полномочий выборного должностного лица местного самоуправления не может быть изменен в течение текущего срока. Эта норма носит императивный характер и не подлежит расширительному толкованию в течение текущего срока исполнения главами муниципальных образований своих полномочий. Изменение установленного срока возможно лишь за пределами срока полномочий выборных должностных лиц местного самоуправления.

Вместе с тем исследуемый Закон четко устанавливает нижний и верхний пределы в сроках полномочий как выборных должностных лиц, так и глав муниципальных образований. В частности, срок полномочий выборного должностного лица не может быть менее двух и более четырех лет. Срок же полномочий главы муниципального образования, избранного из состава представительного органа местного самоуправления, не может превышать срока полномочий самого представительного органа. Это важное правовое положение гарантирует выборным должностным лицам местного самоуправления самостоятельное и под свою ответственность осуществление своих полномочий в интересах населения муниципального образования.

Кроме того, Законом устанавливается начальный и окончательные моменты течения сроков полномочий выборных должностных лиц местного самоуправления. Полномочия главы муниципального образования начинаются со дня официального вступления в должность. Порядок официального вступления в должность главы муниципального образования определяется соответствующим уставом. Как правило, данная процедура предполагает вступление в должность в торжественной обстановке, в присутствии официальных лиц и представителей общественности, принесение присяги и вручение документа, подтверждающего полномочия руководителя муниципального образования. Именно после выполнения указанных выше официальных мероприятий выборное должностное лицо приступает к исполнению своих служебных обязанностей.

Прекращение полномочий должностных лиц  местного самоуправления может произойти при наличии фактических либо юридических обстоятельств. Фактическим основанием прекращения полномочий является истечение срока нахождения на выборной должности. В связи с этим обстоятельством полномочия выборного должностного лица прекращаются со дня вступления в должность вновь избранного руководителя местного самоуправления. Вместе с тем, Закон предусматривает и формально-юриди-ческие основания, к числу которых следует отнести досрочное прекращение полномочий в случаях юридической отставки, прекращения гражданства, отзыва избирателей, выезда за пределы муниципального образования, смерти и другое.

4. Правовой статус глав муниципальных образований включает в себя следующие важные составляющие: способы и порядок замещения должностей; права , обязанности, ограничения и запреты по должности; меры стимулирования.

Закон о статусе главы муниципального образования устанавливает два основных способа и основания замещения должности выборного лица местного самоуправления: избрание на должность в результате муниципальных выборов и избрание его на должность представительным органом местного самоуправления из своего состава. Законом установлено, что выборное должностное лицо местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования может осуществлять свои полномочия как на постоянной, так и непостоянной основе. Постоянная основа предполагает профессиональную деятельность глав муниципальных образований в качестве основной работы в течение определенного времени в органах местного самоуправления за определенное денежное вознаграждение (заработную плату).

Особый интерес в исследуемом Законе представляет система правоограничений и прямых запретов для выборных должностных лиц местного самоуправления. Условно все правоограничения в деятельности глав муниципальных образований можно подразделить на 3 группы:

1. Ограничения и запреты на занятие определенных профессий и должностей.

2. Ограничения, связанные  с получением определенных материальных, финансовых и иных благ  и вознаграждений.

3. Ограничения, связанные с политической, партийной и иной общественной деятельностью.

Идеология указанных правоограничений направлена на обеспечение нормального функционирования института глав муниципальных образований, их независимости, компетентности, объективности и беспристрастности.

5. Специальным предметом правового регулирования настоящего Закона стала система гарантий деятельности глав муниципальных образований. Гарантии направлены на обеспечение условий для беспрепятственного и эффективного осуществления выборными должностными лицами своих полномочий, защиты прав, чести, достоинства и деловой репутации. Всю совокупность гарантий рассматриваемый Закон подразделяет на несколько основных групп:

1. Организационные гарантии

2. Юридические гарантии

3. Информационные гарантии

4. Социальные гарантии.

Под организационными гарантиями Закон понимает такую совокупность правовых возможностей, при реализации которых выборным должностным лицам местного самоуправления обеспечиваются нормальные условия для исполнения своих служебных полномочий. К их числу следует отнести обеспечение глав местного самоуправления служебным транспортом, телефонной и иными видами связи, служебными помещениями и другими необходимыми правовыми возможностями для нормального осуществления своих полномочий.

Юридические гарантии деятельности выборного должностного лица включают в себя установленные настоящим Законом специальные правовые институты защиты жизни, здоровья, прав, личной свободы, чести и достоинства этих субъектов местного самоуправления. К числу таковых Закон относит нормы, связанные с неприкосновенностью выборных должностных лиц, их правом на безотлагательный прием и другое.

Сущность информационных гарантий состоит в том, чтобы деятельность глав муниципальных образований была обеспечена необходимыми коммуникативными возможностями. Закон предусматривает две основные разновидности информационных гарантий: свободный доступ к информации и бесплатное беспрепятственное получение информации.

Социальные гарантии - это комплекс материальных, финансовых, трудовых и пенсионных возможностей  выборных должностных лиц местного самоуправления, обеспечивающие их деятельность.

К числу важнейших гарантий         социального характера относятся нормы, регламентирующие размер денежного вознаграждения глав муниципальных образований, вопросы ежегодного оплачиваемого отпуска и страхового обеспечения, предоставления служебного жилья и другое.

6. Важным предметом правовой регламентации рассматриваемого регионального закона является блок правовых норм о прекращении и приостановлении полномочий выборных должностных лиц местного самоуправления. Действующим Законом устанавливаются основания для прекращения их полномочий, порядок досрочного прекращения деятельности, отставка и отзыв, а также иные юридические и фактические обстоятельства, препятствующие выборным лицам осуществлять свои служебные функции.

Наряду с уже достаточно распространенными и  отработанными в теории и практике местного самоуправления процедурами досрочного прекращения должностными лицами своих полномочий, исследуемый Закон содержит ряд новых правовых институтов, представляющих несомненный интерес. В частности, Законом предусмотрена специальная правовая процедура досрочного прекращения полномочий глав муниципальных образований в случаях нарушения федерального или регионального законодательства, а также при наличии обстоятельств, свидетельствующих о фактическом прекращении выборными должностными лицами своей профессиональной деятельности.

Юридический анализ института досрочного прекращения полномочий выборного должностного лица в случае нарушения ими федерального или регионального законодательства позволяет выделить несколько стадий данной процедуры.

Первая стадия включает в себя факт совершения выборным должностным лицом нарушений действующей Конституции РФ, Устава Иркутской области, федеральных законов, законов области, устава муниципального образования.

На второй стадии Законодательное собрание области, при наличии фактических обстоятельств такого нарушения, обращается в областной суд за заключением о признании несоответствия действий выборных должностных лиц действующему федеральному или региональному законодательству.

Третья стадия характеризуется тем, что в случае дачи судом положительного заключения о наличии нарушений действующего законодательства в действиях должностных лиц местного самоуправления, губернатор области по согласованию с представительным органом муниципального образования приостанавливает их служебную деятельность.

На четвертой стадии  данной процедуры Законодательное Собрание области в течение двух месяцев после принятия судебного решения рассматривает вопрос о досрочном прекращении полномочий главы  муниципального образования  и данное решение оформляется законом области.

Пятая стадия характеризуется тем, что при выполнении всех вышеперечисленных правовых процедур назначаются муниципальные выборы главы местного самоуправления.

Представляет научный и практический интерес и институт досрочного прекращения полномочий выборного должностного лица в связи с наступлением обстоятельств, свидетельствующих о фактическом прекращении его деятельности. Данная процедура является наиболее ярким проявлением муниципальной демократии, позволяет использовать правовые механизмы для нормального и стабильного функционирования муниципального организма. Закон выделяет несколько основополагающих составляющих этой процедуры:

1) Наличие фактических обстоятельств, свидетельствующих о прекращении главой муниципального образования своей служебной деятельности. Под этим Закон понимает реальное бездействие , выражающееся в пассивном поведении должностного лица. Неисполнение должностным лицом своих полномочий выражается в неосуществлении в течение 6 месяцев деятельности по: рассмотрению служебных вопросов;  принятию актов управления; проведению заседаний; выдаче поручений подчиненным лицам  и другое. Важно, чтобы указанные обстоятельства   носили системный характер.

2) Наличие вышеуказанных действий создает правовые предпосылки для принятия представительным органом местного самоуправления специального решения о назначении депутатского расследования и образования депутатской комиссии для проверки всех обстоятельств подобного поведения выборного должностного лица и даче соответствующего заключения. Комиссия по результатам депутатского расследования дает одно их двух следующих заключений:

- о наличии обстоятельств, свидетельствующих о фактическом прекращении выборным должностным лицом своих полномочий;

- об отсутствии вышеуказанных обстоятельств в поведении должностного лица.

3) С момента назначения депутатского расследования и работы комиссии представительный орган местного самоуправления приостанавливает полномочия выборного должностного лица. На этот период обязанности главы муниципального образования исполняет уполномоченное должностное лицо в соответствии с уставом муниципального образования.

4) В случае положительного заключения комиссии о наличии обстоятельств, свидетельствующих о фактическом прекращении главой муниципального образования своей деятельности, представительный орган местного самоуправления принимает решение о досрочном прекращении служебных полномочий этого должностного лица. Такое решение принимается представительным органом большинством в две трети голосов от установленного числа депутатов не позднее  чем через месяц после начала депутатского расследования. Закон гарантирует, что до истечения указанного  срока у выборного должностного лица имеется право на юридическую отставку.

Описанная  в региональном законе процедура досрочного прекращения полномочий по указанным выше основаниям является действенным правовым  механизмом оперативного реагирования на нестандартные, а порой конфликтные юридические ситуации. Ранее отсутствие в региональном законодательстве подобных правовых инструментариев порождало управленческий хаос, а порой и ситуацию безвластия в отдельных муниципальных образованиях. Полагаем, что настоящим Законом ликвидируется существенный правовой пробел в практике местного самоуправления.

Подводя общий итог анализу Закона о статусе глав муниципальных образований, иных выборных должностных лиц местного самоуправления следует сделать вывод о том, что данный нормативный акт создает существенные правовые предпосылки для гармоничного развития и нормального функционирования института глав муниципальных образований. Задача текущей правоприменительной практики состоит в том, чтобы отработать правовые механизмы, наполнить их конкретным содержанием, обеспечить их нормальную реализацию и применение.

[1] См.: Закон Иркутской области “О статусе главы муниципального образования, иного выборного должностного лица местного самоуправления в Иркутской области”


Источник информации:
Юридический институт ИГУ. Сибирский Юридический Вестник. ( http://www.lawinstitut.ru/ru/science/vestnik/19992/leechichan.html )

Информация обновлена:01.01.2008


Если Вы не видите полного текста или ссылки на полный текст документа, значит в каталоге есть только библиографическое описание.

Copyright 2002-2006 © Дирекция портала "Юридическая Россия" наверх

Рейтинг@Mail.ru Rambler's Top100
Rambler's Top100 Яндекс цитирования

Редакция портала: info@law.edu.ru
Участие в портале и более общие вопросы: reception@law.edu.ru
Сообщения о неполадках и ошибках: system@law.edu.ru