Учиться в России!
Регистрация »» // Логин:  пароль:

Федеральный правовой портал (v.3.2)
ПОИСК
+ подробный поиск
Подняться выше » Главная/Все книги/

Источник: Электронный каталог отраслевого отдела по направлению «Юриспруденция»
(библиотеки юридического факультета) Научной библиотеки им. М. Горького СПбГУ

Государственные пенсии в СССР :

АР
А971 Ачаркан, В. А.
Государственные пенсии в СССР :Автореферат диссертации
на соискание ученой степени доктора юридических наук.
Специальность 713 - Трудовое право /В. А. Ачаркан ;
Всесоюзный научно-исследовательский институт советского
законодательства. -М.,1969. -32 с.-Библиогр. : с. 31 - 32.
Материал(ы):
  • Государственные пенсии в СССР.
    Ачаркан, В. А.

    Ачаркан, В. А.
    Государственные пенсии в СССР : Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук.

    Право на пенсионное обеспечение в СССР стоит в одном ряду с правом на труд и отдых, бесплатное образование и медицинское обслуживание. Все эти важнейшие социальные права, реализация которых гарантирована всем строем социалистического общества, идущего к коммунизму, в совокупности являют собой неотъемлемую черту советского образа жизни[1]. Большое внимание проблемам обеспечения советских граждан в старости и при нетрудоспособности за счет общественных фондов потребления уделено в Программе КПСС, решениях XXIII съезда КПСС и последующих важнейших решениях Коммунистической партии и Советского правительства.

    Значение проблем пенсионного обеспечения в нашей стране характеризуется прежде всего тем, что численность пенсионеров в 1969 г. составляет 39 млн. человек — 16% населения Советского Союза. С пенсионным обеспечением связаны насущные жизненные интересы десятков миллионов трудящихся: и тех, кто получает пенсию, и тех, кто выйдет на пенсию в ближайшие годы, и членов их семей. Решение проблем пенсионного обеспечения не только определяет жизненный уровень каждого шестого гражданина нашей страны, но и затрагивает интересы всех слоев населения, практически каждого члена советского общества.

    При правовом регулировании пенсионного обеспечения осуществляются два важных начала. Во-первых, пенсионное обеспечение трудящихся в СССР имеет характер государственного обеспечения, независимо от того, к какому контингенту принадлежало лицо, участвовавшее в общественном производстве, и на основании какого закона или подзаконного нормативного акта назначается и выплачивается пенсия.

    3

    Во-вторых, право на пенсионное обеспечение возникает при осуществлении, как правило, трудовых правоотношений или в связи с другой общественно полезной деятельностью.

    Осуществление программных задач неуклонного подъема уровня жизни населения, в том числе престарелых и нетрудоспособных граждан, и потребности хозяйственного и культурного строительства обусловливают непрерывное развитие пенсионного законодательства. В этих условиях возникает имеющая важное научное и практическое значение задача исследования основных проблем и важнейших факторов совершенствования пенсионного обеспечения. На этой базе можно попытаться научно обосновать пути дальнейшего совершенствования пенсионного законодательства.

    В диссертации предпринята попытка рассмотреть в систематизированном виде ряд вопросов государственного регулирования пенсионного обеспечения, причем мы подходили к их отбору с соблюдением следующих двух критериев. С одной стороны, мы останавливаемся на тех проблемах, которые, с нашей точки зрения, имеют наиболее важное значение для характеристики процесса развития пенсионного законодательства и выявления тех факторов, действие которых может определить пути его совершенствования. С другой стороны, мы, естественно, сосредоточиваем внимание на недостаточно разработанных или вовсе не разрабатывавшихся проблемах пенсионного обеспечения и некоторых общих проблемах социального обеспечения, без освещения которых было бы невозможно подходить к рассмотрению специальных вопросов темы. Все рассматриваемые в работе вопросы объединены в три комплекса проблем. Первый из них — возникновение и развитие марксистско-ленинских принципов обеспечения нетрудоспособных, формы обеспечения их в советском обществе и конституционное закрепление основ социального обеспечения в СССР. Вслед за рассмотрением этих проблем общего характера выявляется сущность пенсионного обеспечения и дается характеристика его правовой организации. В третий комплекс входят проблемы дальнейшего совершенствования пенсионного законодательства.

    Диссертация состоит из 12 глав, объединенных в 3 части. Во введении к работе освещается значение проблем пенсионного обеспечения и характеризуется состояние научной разработки вопросов пенсионного законодательства. Основные результаты проведенного исследования подытожены в выводах, представляющих собой заключительную часть работы.

    4

    Часть I.

    ПРИНЦИПЫ И ФОРМЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ В СТАРОСТИ И ПРИ НЕТРУДОСПОСОБНОСТИ

    Главы: I. Истоки социалистических принципов обеспечения нетрудоспособных; II. Вопросы обеспечения нетрудоспособных в трудах К. Маркса и Ф. Энгельса; III. Ленинские идеи социального обеспечения; IV. Формы обеспечения нетрудоспособных в советском обществе; V. Конституционные основы социального обеспечения.

    1. Учение о социальном обеспечении в основе своей было создано К. Марксом, Ф. Энгельсом, В. И. Лениным, их учениками и соратниками. Вопросы обеспечения в старости и при нетрудоспособности занимали определенное место в системе взглядов предшественников научного коммунизма, в первую очередь социалистов-утопистов. Наряду с бичующей критикой пороков эксплуататорского строя утописты высказали немало ярких мыслей о тех принципах, на которых следовало бы построить обеспечение престарелых и нетрудоспособных в новом обществе. Провозглашая идею о том, что в новом обществе все обязаны трудиться и содержать себя своим трудом, утописты вместе с тем указывали, что эта обязанность не может быть распространена на нетрудоспособных, которых должно содержать общество. Принцип обеспечения нетрудоспособных неразрывно связывался ими с принципам всеобщности труда и определялся его действием.

    2. К. Маркс и Ф. Энгельс на основе конкретного анализа громадного исторического опыта в отличие от мечтаний утопистов впервые нашли научное решение как текущих, так и перспективных вопросов обеспечения нетрудоспособных. Они исходили из того, что обеспечение нетрудоспособных — один из элементов, характеризующих положение всех трудящихся. Основоположники научного коммунизма не только раз об-

    5

    личили сущность буржуазной благотворительности, но и обосновали требования рабочего класса в области обеспечения нетрудоспособных. В написанных К. Марксом и Ф. Энгельсом в 1848 г. требованиях Коммунистической партии в Германии значилось: «Государство... берет на себя попечение о неспособных к труду»[2]. Формулировка этих требований имела огромное значение для борьбы рабочего класса за обеспечение нетрудоспособных. В идеологии пролетариата окончательно утверждается принцип, согласно которому обеспечение нетрудоспособных должно представлять собой одну из важнейших обязанностей государства.

    Работы основоположников научного коммунизма — богатейший источник для изучения форм обеспечения в старости и при нетрудоспособности в условиях различных социально-экономических формаций. Принципы социального обеспечения в социалистическом обществе зиждутся на учении Маркса о закономерностях распределения общественного продукта с выделением в его составе особых фондов, предназначенных для обеспечения нетрудоспособных. Обеспечение нетрудоспособных — обязанность социалистического государства.

    К. Марже и Ф. Энгельс высоко оценивали исторический опыт Парижской Коммуны, которая в числе других социально-экономических мероприятий, направленных на улучшение условий жизни трудящихся, решала вопросы обеспечения нетрудоспособных. Основа политики Коммуны в этой области состояла в том, что она решительно порвала с принципом предоставления помощи как милостыни.

    3. В борьбе рабочего класса России против царского самодержавия с начала XX в., в особенности после принятия II съездом РСДРП первой Программы партии, заметное место занимают требования государственного обеспечения в старости и при утрате трудоспособности. В проекте Программы, решающая роль в разработке которого принадлежала В. И. Ленину, было выдвинуто принципиальное положение о выдаче государственных пенсий престарелым рабочим, лишившимся способности к труду[3]. Право рабочих на государственную пенсию В. И. Ленин обосновывал не формально-юридическими признаками состояния на государственной службе, а тем существенным соображением, что рабочие содержат своим трудом «все богатые классы и все государство»[4].

    Опираясь на учение К. Маркса и Ф. Энгельса, учитывая опыт международного рабочего движения и практику революционной борьбы рабочего класса России, В. И. Ленин в ходе руководства деятельностью большевистской фракции IV Го-

    6

    сударственной думы сформулировал стройную систему требований рабочего класса России в области обеспечения в старости и при нетрудоспособности. В полном объеме она нашла свое выражение в резолюции VI Всероссийской конференции РСДРП 1912 г. «Об отношении к думскому законопроекту о государственном страховании рабочих»[5]. Непосредственно перед Великой Октябрьской социалистической революцией В. И. Ленин вновь возвращается к этим вопросам. В работе «Материалы по пересмотру партийной программы» уточняются некоторые положения резолюции VI Всероссийской конференции РСДРП[6]. Исходя из разработанной Марксом схемы распределения совокупного общественного продукта, В. И. Ленин в работе «Государство и революция» останавливается на проблемах обеспечения членов социалистического общества в старости и при нетрудоспособности[7].

    В первые годы Советской власти В. И. Ленин как глава рабоче-крестьянского государства решал вопросы обеспечения трудящихся в старости и при нетрудоспособности в новых условиях и в более широком плане — не только для рабочих, но и для красноармейцев и крестьян. Впервые в истории человечества для основной массы трудящихся — рабочих и крестьян — были установлены пенсии за счет государства без вычетов из личных доходов. В. И. Ленин сыграл выдающуюся роль в становлении и развитии советской системы социального обеспечения. Он стоял у истоков этой системы и сам направлял ее первоначальное развитие. Только в период 1917—1919 гг. В. И. Ленин подписал более 30 декретов по вопросам обеспечения нетрудоспособных. Законодательство о социальном обеспечении в те годы бурно развивалось, менялись его организационные формы, но именно тогда, в первых ленинских декретах, были заложены основные принципы социального обеспечения всех нетрудоспособных, которые наряду с разработанной В. И. Лениным до Октябрьской революции рабочей страховой программой имеют важнейшее теоретическое и практическое значение. По нашему мнению, правомерно предпринять попытку сформулировать принципы социального обеспечения на основе анализа первых декретов Советской власти. Эти принципы, естественно, выходят за рамки рабочей страховой программы, но было бы абсолютно неверным противопоставлять принципы этой программы принципам социального обеспечения трудящихся, лежавшим в основе первых декретов Советской власти. Законодательство первых лет Советской власти строилось на основе следующих принципов: универсальность охвата обеспечиваемых;

    7

    обеспечение за счет государства без привлечения личных средств трудящихся; обеспечение при утрате средств к существованию во всех случаях нетрудоспособности; государственная гарантия нетрудоспособным определенного уровня материальной обеспеченности; единство организационных форм и фондов.

    В обстановке военного коммунизма не было возможности полностью осуществить эти принципы, не все они выдержали испытание временем, но не это важно для нас сегодня. В настоящее время, когда разрабатываются мероприятия, направленные на создание условий для перехода к единой системе обеспечения всех нетрудоспособных, ленинские идеи, заложенные в законодательстве первых лет Советской власти, служат для нас верным компасом на пути к созданию этой системы.

    Основополагающие ленинские идеи по вопросам обеспечения нетрудоспособных, в особенности ленинские принципы, получившие непосредственное выражение в декретах первых лет .Советской власти, и в дальнейшем продолжали оказывать определяющее воздействие на развитие правового регулирования пенсионного обеспечения. На различных этапах истории нашей страны, по мере изменения политической и экономической обстановки и условий хозяйственного и культурного строительства, возникали новые задачи в области пенсионного обеспечения, менялись формы и методы их решения. Все это требовало не механического, а творческого воплощения ленинских идей в законодательстве о пенсионном обеспечении и в практической деятельности по его осуществлению.

    4. Организация общественного труда и его производительность — решающие факторы, определяющие уровень жизни советского народа, в том числе престарелых и нетрудоспособных; в этом смысле труд является основой социального обеспечения. Поскольку процесс распределения в социалистическом обществе включает в себя выделение фондов для нетрудоспособных, социальное обеспечение как органическая часть процесса распределения оказывает обратное влияние на производство.

    Государственное регулирование обеспечения нетрудоспособных непосредственно связано с распределением кадров, с условиями труда и заработной платы. Решая проблемы распределения, перераспределения и подготовки кадров, социалистическое государство учитывает переход на пенсию утративших трудоспособность работников и возможности использования труда пенсионеров. В основе исчисления пенсий лежат размеры заработной платы. Порядок определения среднего заработка, структура заработной платы оказывают существенное влияние на размеры пенсий. Условия обеспе-

    8

    чения пенсиями в ряде случаев являются составным элементом условий труда в широком смысле этого понятия.

    Социальное обеспечение — объединяющее понятие для обозначения совокупности различных регулируемых законом форм распределения и перераспределения части национального дохода в целях обеспечения граждан в старости и при нетрудоспособности, а также оказания им услуг, призванных в той или иной мере компенсировать нарушение функций организма. При определении понятия советского социального обеспечения существенно важно то, что оно представляет собой систему обеспечения граждан обществом и за счет общества, без вычетов из личных доходов трудящихся. При характеристике правовой природы социального обеспечения наиболее важно то, что оно призвано гарантировать субъективное право гражданина на обеспечение в старости и при нетрудоспособности; оно представляет собой функцию государственных и общественных органов, осуществляющих это обеспечение. Основная экономическая цель социального обеспечения — содержание за счет общественных фондов потребления граждан в старости и при нетрудоспособности, поскольку они не могут удовлетворять свои потребности на основе оплаты по труду.

    Анализ нормативных актов позволяет утверждать, что социальное обеспечение осуществляется в трех основных формах: в денежной, натуральной и в форме оказания услуг. Мы имеем в виду то обеспечение в натуре и те услуги, которые оказываются нетрудоспособным бесплатно. Эффективность каждой формы обеспечения в отдельности и их сочетание определяются тем, насколько они соответствуют основной цели социального обеспечения — возможно более полному удовлетворению потребностей престарелых и нетрудоспособных. При этом выявляется социальная эффективность соответствующих правовых норм, поскольку обеспечение в любой форме основано на правовых нормах.

    Говоря о социальном обслуживании престарелых и нетрудоспособных, было бы неправильно ограничиться только сферой органов системы социального обеспечения, поскольку в деятельности предприятий имеется немало элементов, связанных с социальным обслуживанием пенсионеров. В диссертации рассматриваются новейшие тенденции в этой области, преимущественно связанные с хозяйственной реформой и находящие отражение в коллективных договорах.

    Изучение структуры расходов на социальное обеспечение показывает, что в общем объеме этих расходов все время снижается удельный вес средств, ассигнуемых на натуральные формы обеспечения и услуги. Основные средства направляются на денежные выплаты — пенсии и пособия, причем на пенсии за последние годы приходится около 3/4 всех

    9

    расходов на социальное обеспечение. Такое направление расходов обусловливается объективными закономерностями распределения общественных фондов потребления в целях более полного удовлетворения потребностей нетрудоспособных и вытекает из того, что натуральные формы обеспечения и услуги не могут иметь универсального характера. Обеспечение в натуральной форме способно удовлетворять потребности лишь крайне незначительной части престарелых и нетрудоспособных, а услуги по самой своей природе призваны удовлетворять только часть их потребностей. В этих условиях денежные выплаты и собственно пенсии выдвигаются в качестве основной формы социального обеспечения.

    Хотя денежная форма обеспечения потребностей престарелых и нетрудоспособных является основной, она, разумеется, не может рассматриваться как единственно возможная и целесообразная во всех случаях. Очевидна необходимость существования наряду с денежной формой и натуральных форм обеспечения нетрудоспособных и оказания им услуг. В правовых актах, определяющих различные формы обеспечения нетрудоспособных и соотношение между этими формами, можно видеть проявление следующих начал. Бесплатные услуги и некоторые натуральные виды обеспечения (протезирование, предоставление транспортных средств и др.) призваны удовлетворять специфические потребности престарелых и нетрудоспособных, которые не охватываются их обычным потребительским бюджетам, основанным на пенсии. Такие услуги и натуральные формы социального обеспечения (кроме содержания в домах для престарелых и инвалидов) имеют характер дополнительных форм обеспечения. По отношению к пенсии содержание в доме для престарелых и инвалидов представляет собой заменяющую форму обеспечения. Применение в каждом отдельном случае заменяющей формы обеспечения преследует цель лучшего удовлетворения индивидуальных потребностей нетрудоспособного и может иметь место лишь по его желанию.

    5. За период, истекший со времени принятия Конституции СССР 1936 года, в области социального обеспечения, как и во всех других областях хозяйственного и культурного строительства, произошли грандиозные изменения, право нетрудоспособных на обеспечение наполнилось новым содержанием, значительно расширились и укрепились гарантии его реализации. Тем не менее продолжает сохраняться первоначальная редакция текста ст. 120 Конституции, хотя в ряд других статей Конституции, в том числе и в статьи, посвященные правам и обязанностям граждан, за это время по мере развития хозяйственно-политической жизни нашей страны неоднократ-

    10

    но вносились изменения[8]. Назрела необходимость внести изменения в конституционные формулировки, посвященные праву граждан на обеспечение в старости и при нетрудоспособности: следовало бы отразить, что это обеспечение предоставляется за счет государственных и общественных средств без каких-либо вычетов из заработной платы и других личных доходов; предусмотреть основные виды обеспечения — пенсии, пособия, содержание в домах для престарелых и инвалидов, трудоустройство; закрепить, что реализация права на обеспечение гарантируется фондом социального обеспечения, который создается государством из средств, ежегодно ассигнуемых по государственному бюджету, в том числе и по бюджету государственного социального страхования, и средств централизованного союзного фонда социального обеспечения колхозников. Следовало бы также отразить в тексте Конституции компетенцию высших органов государственной власти и органов государственного управления в области социального обеспечения.

    Появление в буржуазных конституциях, особенно в конституциях, принятых после второй мировой войны, положений, связанных с правом на социальное обеспечение, отражает успехи широких народных масс, руководимых коммунистическими и рабочими партиями. Анализ отражения в буржуазных конституциях вопросов, связанных с правом на обеспечение в старости и при нетрудоспособности, позволяет сделать несколько общих выводов: а) идея права на существование, рожденная Французской буржуазной революцией, развивавшаяся в ряде буржуазных политических и философских учений и находившая известное место в наиболее прогрессивных конституционных актах капиталистических стран, в условиях капитализма полностью не воплощена в жизнь и поныне — на исходе второго века после ее провозглашения; б) соотношение классовых сил определяет не только сам факт отражения демократических прав и свобод, в том числе и права нетрудоспособных на обеспечение, в той или иной буржуазной конституции, но и возможность фактического их использования и дальнейшего развития; организованность и мощь рабочего класса и других прогрессивных сил оказывают определенное воздействие на содержание конституционных актов; в) в тех странах, где конституции обходят вопрос о демократических правах и свободах, в том числе и о праве на социальное обеспечение, коммунистические и рабочие партии, выражая интересы не только пролетариата, но и других широких слоев населения, ставят в качестве одной из

    11

    своих целей борьбу за включение в конституции соответствующих положений; в тех странах, где в конституциях отражены вопросы, связанные с правом на социальное обеспечение, борьба идет за претворение в жизнь конституционных норм, за реальные гарантии осуществления этого права, за расширение права на социальное обеспечение, за повышение его уровня; г) законодательство и практика советского общества, ликвидировавшего социальную необеспеченность, выражавшуюся в нищете, нужде, неуверенности в завтрашнем дне, оказывает серьезное влияние на борьбу рабочего класса капиталистических стран и тем самым на конституционное развитие буржуазного общества.

    Часть II.

    СУЩНОСТЬ И ПРАВОВАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ ПЕНСИОННОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ

    Главы: VI. Понятие государственной пенсии; VII. Система и общая характеристика основных актов пенсионного законодательства; VIII. Соотношение общесоюзного и республиканского законодательства о пенсионном обеспечении; IX. Организационно-правовые гарантии /реализации права на пенсию.

    6. Пенсия является исторической категорией. При определении этого понятия необходимо прежде всего выяснить, какова природа пенсии в условиях, соответствующей социально-экономической формации, какие цели преследует пенсионное обеспечение, какие контингенты обеспечиваются пенсиями. В различные эпохи эти составные элементы понятия пенсии существенно менялись. В нашей стране право на пенсию у рабочего, служащего и колхозника возникает в труде; корни их пенсионного обеспечения уходят в трудовое отношение. Пенсионное обеспечение представляет собой следствие трудового отношения. Пенсионное правоотношение возникает на базе трудового правоотношения: для назначения пенсии и определения ее размера необходимы такие элементы, как стаж, заработок. Можно сказать, что без труда, без общественно полезной деятельности в прошлом нет права на пенсию. Поэтому пенсию можно рассматривать как выслуженное, заработанное материальное обеспечение. Вместе с тем в полной мере следует учитывать и алиментарный характер пенсионного обеспечения.

    Следуя известному методологическому правилу, согласно которому никакое определение вообще не может исчерпывающим образом охватить все стороны явления, мы сочли возможным при определении понятия пенсии ограничиться лишь

    12

    теми элементами, которые, с нашей точки зрения, представляют собой главное в понятии пенсии. При определении понятия пенсии как института советского права наиболее существенно то, что пенсия — денежное обеспечение, получаемое из общественных фондов потребления гражданами при наступлении у них постоянной или стойкой нетрудоспособности, либо презюмируемой (по возрастному признаку, в связи с выслугой лет), либо устанавливаемой путем медицинского обследования (для определения инвалидности); пенсия назначается гражданам за их труд в прошлом или другую общественно полезную деятельность[9] и предназначена служить для них постоянным и основным источником средств к существованию. Эти признаки в совокупности позволяют отличать от пенсии иные выплаты из общественных фондов потребления, имеющие в ряде случаев внешнее сходство с пенсиями. Анализ развития законодательства о пенсионном обеспечении в СССР дает основание сделать вывод о том, что для признания пенсии государственной необходимо сочетание по крайней мере двух основных признаков: пенсия должна регулироваться и гарантироваться государством и выплачиваться государственными органами за счет средств, объединенных в общегосударственных фондах.

    7. Система государственных пенсий — не просто совокупность различных актов, регулирующих обеспечение в старости и при нетрудоспособности. Она, как и всякая система, характеризуется единством и взаимосвязанностью входящих в нее частей, что прежде всего определяется общей экономической базой обеспечения отдельных контингентов — выплатой из общественных фондов потребления. Закон о государственных пенсиях[10] объединил пенсионное обеспечение рабочих и служащих, с одной стороны, и военнослужащих—солдат, матросов, сержантов и старшин (срочной службы), с другой, и установил ряд норм, действие которых распространяется на

    13

    все население. С изданием Закона о пенсиях и пособиях членам колхозов[11] система государственного пенсионного обеспечения окончательно сложилась как система, охватывающая практически всех трудящихся нашей страны и членов их семей.

    Высокая социальная эффективность Закона о государственных пенсиях определяется прежде всего резким повышением уровня пенсионного обеспечения и быстрым ростам численности пенсионеров. В результате анализа факторов, определяющих рост численности пенсионеров, выявляется следующая закономерность. Действие правовых факторов прямо сказывается на увеличении численности обеспечиваемых либо путем распространения пенсионного обеспечения на лиц, не имевших ранее права на пенсию, либо путем снижения требований к возрасту и стажу и др. Действие экономических и демографических факторов может сказаться на увеличении численности пенсионеров только через призму пенсионного законодательства.

    Советское государство всегда исходило из того, что наиболее полное решение проблемы обеспечения крестьянства в старости и при нетрудоспособности может быть найдено лишь на путях государственного пенсионного обеспечения[12]. Давая общую характеристику Закона о пенсиях и пособиях членам колхозов, принятого в 1964 г., необходимо отметить три важнейших момента: во-первых, Закон ввел стройную систему государственного пенсионного обеспечения взамен существовавшей ранее практики обеспечения из фонда отдельного колхоза, и тем самым была значительно расширена сфера государственного пенсионного обеспечения; во-вторых, обеспечение охватило намного более широкий круг нетрудоспособных колхозников по сравнению с предшествовавшим периодом; в-третьих, почти в два раза был повышен средний размер пенсии. Большое принципиальное значение имеет тот факт, что Закон о пенсиях и пособиях членам колхозов впервые установил для колхозников гарантированный государством минимум пенсий.

    Поскольку особые условия пенсионного обеспечения отдельных контингентов трудящихся не находят достаточного отражения в общих нормах пенсионного законодательства, возникает потребность в издании специальных актов. Так, актами Совета Министров СССР регламентируются особенно-

    14

    сти пенсионного обеспечения офицерского состава Вооруженных Сил СССР и некоторых категорий специалистов[13].

    Необходимость специального регулирования пенсионного обеспечения офицеров Вооруженных Сил СССР обосновывается следующими основными соображениями. В числе мер, принимаемых партией и правительством по созданию военнослужащим необходимых материально-бытовых условий, большое значение имеет обеспечение увольняемых в запас или в отставку. Пенсионное обеспечение офицерского состава можно рассматривать как один из факторов укрепления боеспособности Советской Армии. Служба офицерского состава как профессиональная пожизненная служба имеет специфические особенности по сравнению с другими видами государственной службы. Например, в соответствии со ст. 36 КЗоТ администрация не мажет требовать от рабочего или служащего выполнения работы, сопряженной с явной опасностью для жизни. Если распоряжение администрации нарушает требования безопасности труда, работник имеет право отказаться от его выполнения, защищая свою жизнь и здоровье. Воинская же дисциплина обязывает каждого военнослужащего не только стойко переносить тяготы и лишения военной службы, но и «не щадить своей крови и самой жизни при выполнении воинского долга» (Дисциплинарный устав Вооруженных Сил Союза ССР). Действующее законодательство, с одной стороны, стимулирует длительное пребывание офицерского состава в рядах Вооруженных Сил, а с другой — устанавливает предельный возраст состояния на действительной военной службе. Все это и определяет необходимость специального основания обеспечения — по выслуге лет в рядах Вооруженных Сил.

    Идея пенсионного обеспечения за выслугу лет, которое устанавливается для отдельных категорий специалистов, состоит в том, что длительный стаж работы по специальности у представителей некоторых профессий влечет за собой утрату или значительное снижение профессионной трудоспособности. В частности, пенсионное обеспечение за выслугу лет необходимо в связи с повышенными требованиями, предъявляемыми, например, к здоровью работников летно-подъемного состава гражданской авиации и воздухоплавания, особыми профессиональными требованиями к работникам балета, цирка. Пенсионное обеспечение за выслугу лет дает возможность определенным категориям специалистов при утрате профессиональных данных или резком снижении профессиональной трудоспособности уйти с работы по специальности до наступления общеустановленного пенсионного возраста. Что касается работников просвещения и здравоохранения, то для них

    15

    утрата профессиональной трудоспособности до достижения общих возрастных границ, дающих право на пенсию по старости, не характерна. В пенсионном обеспечении за выслугу лет работников просвещения и здравоохранения в настоящее время нет четко выраженной идеи.

    8. При решении проблемы соотношения общесоюзного и республиканского законодательства в области пенсионного обеспечения прежде всего необходимо установить, какие особенности должны учитываться и кто должен учитывать эти особенности. Вопросы подобного рода возникали и впредь будут возникать в практике правового регулирования, поскольку каждая союзная республика имеет свои демографические, климатические и другие особенности, а также особенности, связанные с ее историческим развитием.

    Отнесение к общесоюзной компетенции условий и норм пенсионного обеспечения основывается на единых принципах и единых социально-экономических условиях, причем существенное значение имеет правовой режим фондов пенсионного обеспечения как общесоюзных фондов; необходимость равномерного повышения уровня жизни престарелых и нетрудоспособных во всех союзных республиках вытекает из одинакового уровня гарантий и прав граждан в области пенсионного обеспечения, независимо от того, в какой республике они проживают.

    Регулирование вопросов пенсионного обеспечения на основе общесоюзных решений вполне себя оправдало. Опыт отнесения к компетенции союзных республик некоторых вопросов обеспечения в старости и при нетрудоспособности свидетельствует о том, что принимавшиеся в союзных республиках решения по этим вопросам часто вносили ничем не оправдываемый разнобой в регулирование условий и норм обеспечения и меньше всего отражали специфику отношений, складывавшихся в той или иной республике; впоследствии по ряду этих вопросов были приняты общесоюзные решения[14]. Рес-

    16

    публиканское законодательство в области условий и норм обеспечения граждан в старости и при нетрудоспособности необходимо там, где оно действительно отражает специфику условий той или иной республики. Например, на основе республиканских решений устанавливаются нормы выдачи и сроки износа одежды и обуви в домах для престарелых и инвалидов, причем учитываются климатические и национальные особенности той или иной республики.

    Что касается совместной компетенции Союза ССР и союзных республик в области пенсионного обеспечения, то можно сделать вывод, что в таком порядке по преимуществу решаются организационные вопросы.

    Объем республиканского законодательства по организации пенсионного обеспечения зависит в значительной мере от того, насколько полно эти вопросы урегулированы союзным законодательством. Наиболее оправдано и необходимо издание норм республиканского законодательства в области организации пенсионного обеспечения, поскольку непосредственное применение общесоюзного законодательства о пенсиях возложено на органы социального обеспечения союзных республик.

    В настоящее время компетенция союзных республик по вопросам выплаты пенсий работающим пенсионерам весьма ограничена общесоюзными актами; с нашей точки зрения было бы целесообразно расширить компетенцию союзных республик в решении этих вопросов — недостаток или избыток кадров соответствующих профессий в том или ином районе во многом зависит от местных условий.

    Следует различать два вида разъяснений Государственного комитета Совета Министров СССР по вопросам труда и заработной платы, относящихся к применению пенсионного законодательства, а именно разъяснения: а) во исполнение общего поручения Правительства, уполномочивающего Комитет разъяснять пенсионное законодательство; б) по специальному поручению или со специального разрешения Правительства относительно конкретного вопроса.

    Разъяснения, принимаемые Комитетом в соответствии с общим поручением Правительства, не устанавливают новых правил, не могут выходить за рамки действующего законодательства. Эти разъяснения, устанавливая надлежащий порядок применения законодательства, указывают наиболее целесообразный, с точки зрения государства, вариант применения действующей нормы.

    Что касается разъяснений Комитета, даваемых по специальному поручению Правительства, то они, строго говоря, только по форме являются разъяснениями. По существу же это в каждом случае решение Правительства, устанавливающее общую норму, но оформляемое не путем издания поста-

    17

    новления или распоряжения, а в виде акта Комитета Совета Министров СССР. Издание разъяснения с особого разрешения или по .поручению Правительства означает, что принятие данного акта выходит за пределы полномочий Комитета и представляет собой определенное исключение. Эти поручения имеют разовый характер. Поручая Комитету издать такой акт, Правительство тем самым передает ему свои полномочия для решения конкретного вопроса. Разъяснение Комитета в этом случае выступает как акт делегированного правотворчества и обладает юридической силой, равной силе акта делегирующего органа.

    9. Пенсионное законодательство проводится в жизнь государственными и общественными органами; от их деятельности в значительной мере зависит состояние пенсионного обеспечения в стране. Правильное построение системы органов, осуществляющих деятельность по пенсионному обеспечению трудящихся, и обоснованный выбор источников и методов бесперебойного финансирования служат важнейшими организационно-правовыми гарантиями реализации права на пенсию. Действующее законодательство, регламентируя правовой режим фондов пенсионного обеспечения, предусматривает три источника финансирования: государственный бюджет, бюджет государственного социального страхования, централизованный союзный фонд социального обеспечения колхозников, причем государственный бюджет связывает все эти фонды в одну систему. Направляя на финансирование пенсионного обеспечения рабочих, служащих и колхозников общегосударственные доходы, государство как представитель всего народа гарантирует устойчивость системы пенсионного обеспечения.

    Организационно-правовые гарантии — необходимый элемент, характеризующий правовую организацию пенсионного обеспечения в нашей стране. Сложившаяся в настоящее время система этих гарантий отвечает своему назначению — способствовать реализации права граждан на пенсию. Тем не менее очевидно, что в условиях дальнейшего совершенствования пенсионного обеспечения всего населения, сближения условий и норм обеспечения различных контингентов, роста государственных ассигнований на эти цели потребуются изменения и в правовом регулировании организационной деятельности государственных и общественных органов по пенсионному обеспечению граждан.

    18

    Часть III.

    ПРОБЛЕМЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ПЕНСИОННОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

    Главы: X. Основные проблемы совершенствования пенсионного законодательства; XI. Совершенствование правового регулирования пенсионного обеспечения на основе учета условий труда и условий жизни; XII. Проблемы сближения пенсионного обеспечения рабочих, служащих и членов колхозов.

    10. Основные направления совершенствования пенсионного обеспечения определены Программой КПСС: государственные органы, профсоюзы, колхозы по мере роста национального дохода постепенно возьмут на себя материальное обеспечение всех граждан, потерявших трудоспособность по возрасту или вследствие инвалидности; размеры пенсий по старости и инвалидности будут повышаться[15]. Таким образом, совершенствование пенсионного обеспечения идет по двум основным направлениям: расширение сферы и повышение уровня пенсионного обеспечения. На этих путях решается в отношении престарелых и нетрудоспособных важнейшая социальная задача — обеспечить всем гражданам материальный достаток[16].

    Необходимость внесения в действующее законодательство изменений, направленных на улучшение условий и норм пенсионного обеспечения, связана прежде всего с действием таких факторов, как рост заработной платы, улучшение условий труда, изменения в балансе трудовых ресурсов. Огромную роль в совершенствовании пенсионного законодательства играет и правосознание советского народа.

    Прогнозируя развитие отдельных элементов системы пенсионного законодательства, мы должны ориентироваться на целостную модель, основные параметры которой давали бы ясное представление о методах обеспечения в перспективе материального достатка всем нетрудоспособным.

    Уровень минимальных размеров пенсий определяется на основе нормативного потребительского бюджета, исчисленного по стоимости материального обеспечения жизни, и устанавливается законом в соответствии с экономическими возможностями страны. Нормативный потребительский бюджет может служить основой для дифференциации различных видов минимальных пенсий. Исходя из того, что бюджет минимума

    19

    материальной обеспеченности для старика и инвалида практически единый, проектируется единый минимум пенсии для пенсионера по старости и инвалидов I и II групп[17]. Инвалид III группы частично трудоспособен, поэтому доход его должен формироваться на основе двух источников: оплаты за труд и пенсии; минимальная пенсия в этих условиях должна обеспечить лишь часть дохода, соответствующего минимуму материальной обеспеченности. При обосновании минимальных размеров пенсий семье, потерявшей кормильца, следует также ориентироваться на потребительский бюджет семьи, но с тем, чтобы минимальная пенсия семье не превышала минимума пенсии, полагавшейся самому кормильцу.

    Минимальная пенсия должна быть увязана с минимальной заработной платой, причем в законодательстве целесообразно соблюдать следующие критерии: а) поскольку у работающего потребности выше, чем у неработающего, минимум заработной платы должен быть выше минимума пенсии; б) разность между размерами минимальной заработной платы и минимальной пенсией должна равняться разности денежной оценки бюджета минимума материальной обеспеченности (в перспективе — бюджета достатка) рабочего или служащего и соответствующего бюджета неработающего пенсионера; в) темпы роста минимумов пенсий не могут, как правило, обгонять темпы роста минимума заработной платы: результаты повышения производительности труда должны сказываться прежде всего на уровне жизни работающих.

    При установлении минимальных размеров пенсионного обеспечения, так же как и минимальных размеров заработной платы, решается задача экономически и юридически гарантировать минимум материальной обеспеченности. Право на минимум материальной обеспеченности по своему экономическому содержанию и юридическому значению, с нашей точки зрения, вполне может быть отнесено к числу основных принципов как пенсионного обеспечения, так и трудового права. Государственное регулирование соотношения минимальной и максимальной пенсии должно ориентироваться на объективные критерии. После установления минимальных размеров пенсий на основе бюджета достатка разрывы в пенсионном обеспечении будут определяться соотношением между денежной оценкой этого бюджета и рационального бюджета, на основе которого определяется размер максимальной пенсии для соответствующей категории пенсионеров, причем во всех случаях должен учитываться уровень заработной платы.

    Государственному регулированию уровня пенсионного обеспечения свойственно сочетание двух взаимосвязанных

    20

    принципов. Один из них состоит в том, что престарелым и нетрудоспособным гарантируется определенный минимум материальной обеспеченности. Второй принцип — при определении размера пенсии за основу берется прежний заработок. Если в силу первого принципа всем гарантируется соответствующий минимум пенсии, независимо от уровня оплаты труда, то действие второго принципа позволяет дифференцировать размер пенсии в зависимости от прежнего индивидуального заработка.

    Установленные действующим законодательством такие надбавки к пенсии, как надбавки на нетрудоспособных членов семьи и на уход за инвалидом, по своей природе не связаны с прошлым трудом пенсионера и, следовательно, не должны были бы исчисляться в зависимости от размера назначенной ему пенсии. Смысл надбавки на нетрудоспособных членов семьи — дать им необходимое обеспечение; цель надбавки на уход за инвалидом — возместить действительную стоимость услуг по уходу.

    Можно представить себе следующие тенденции развития законодательства о надбавках на нетрудоспособных иждивенцев: отказ от назначения надбавки в процентах от пенсии; повышение размера надбавки до уровня, приближающегося к возмещению стоимости содержания иждивенцев; распространение этой надбавки на большее число иждивенцев. Все это должно привести к тому, что изменится характер самой надбавки и она превратится в пособие. В ходе решения задачи распространения пенсионного обеспечения на всех нетрудоспособных это пособие, очевидно, будет преобразовано в самостоятельную пенсию.

    Изменения в законодательстве о надбавках, призванных возмещать расходы по уходу за нетрудоспособными, пойдут, очевидно, в двух направлениях: размеры надбавок будут исчисляться на основании учета действительной стоимости ухода и определяться в твердой сумме; надбавка будет назначаться не только на инвалидов, но и на пенсионеров по старости, которые в период старческой дряхлости будут нуждаться в постороннем уходе.

    Закон устанавливает соотношение пенсии и заработной платы ко времени назначения пенсии; пенсия же назначается практически пожизненно — безусловно по старости и условно пожизненно по инвалидности (если не будет восстановлена трудоспособность). За длительное время в силу роста заработной платы образуются значительные разрывы в уровнях пенсионного обеспечения работников, вышедших на пенсию в разные годы. Чем раньше назначена пенсия, чем длительнее период между назначением пенсии и сегодняшним днем, тем больше эти разрывы. В перспективе закон должен предусматривать действенный механизм увязки назначенной

    21

    пенсии и растущей заработной платы и тем самым гарантировать повышение размеров пенсий по мере последующего роста уровня заработной платы.

    Расширение сферы действия пенсионного законодательства в направлении достижения конечной цели — предоставления права на пенсию всем престарелым и нетрудоспособным — будет, как нам представляется, осуществляться на путях: признания, что право на пенсию возникает независимо от форм реализации права на труд; постепенного перехода к более широкому принципу — всякая общественно полезная деятельность в прошлом порождает право лица, ставшего нетрудоспособным, на (Пенсионное обеспечение; углубления дифференциации возрастных норм при определении права на пенсию с учетом большего числа признаков; придания возрастным нормам большей эластичности.

    В пенсионном законодательстве следовало бы углубить дифференциацию в решении вопросов, связанных с льготами для многодетных матерей. Тот факт, что действующим законодательством проводится градация наград в зависимости от числа рожденных и воспитанных многодетной матерью детей, наталкивает на мысль о применении сходного начала в области пенсионного законодательства. Предлагается матери-героине назначать пенсию независимо от требований возраста и стажа, что практически означало бы назначение пенсии в возрасте примерно 40—45 лет. Одновременно могла бы быть проведена дифференциация требований, связанных с возрастом и стажем, в отношении многодетных матерей, удостоенных иных степеней отличия.

    В целях улучшения пенсионного обеспечения по случаю потери кормильца, укрепления гарантий реализации права на образование и согласования норм пенсионного законодательства с новым Законом о всеобщей воинской обязанности представляется целесообразным установить, что пенсия по случаю потери кормильца учащимся средних общеобразовательных школ и средних специальных учебных заведений выплачивается до окончания школы или учебного заведения, но не долее чем до достижения 20 лет[18].

    11. Дифференциация размеров пенсионного обеспечения «а основе учета неблагоприятных условий труда при построении шкалы для исчисления пенсий, как показал опыт, не достигает цели в достаточной 'Степени стимулировать длительную работу в указанных условиях, не говоря уже о чрезмерном усложнении шкалы. По нашему мнению, стаж работы в неблагоприятных условиях должен приобрести значение самостоятельного фактора дифференциации размеров пенсий. Этот фактор не должен учитываться в шкале; следовало бы

    22

    установить самостоятельную надбавку за длительный стаж работы в неблагоприятных условиях. Поскольку при пенсионном обеспечении не преследуется цель компенсировать работников, занятых на работах в неблагоприятных условиях (что свойственно, например, увеличению заработной платы, продолжительности отпуска и др.), такая надбавка должна устанавливаться не в твердой сумме, а в процентах от суммы пенсии, с тем, чтобы процент увеличивался в зависимости от продолжительности стажа работы в соответствующих условиях. Дифференциацию размеров пенсий на основе учета данного признака следовало бы распространить и на пенсии по старости, назначаемые за работы по списку № 2.

    Изучение материалов, характеризующих участие различных категорий пенсионеров в общественном производстве, позволяет сделать вывод о том, что ключевой пункт в решении проблемы применения труда пенсионеров — участие в общественно производительном труде пенсионеров по старости.

    Что касается инвалидов, то здесь вопрос сводится не столько к дополнительному стимулированию их участия в труде, сколько к дальнейшему совершенствованию сложившихся форм трудоустройства инвалидов и наиболее рациональному применению их труда в народном хозяйстве, причем возникающие в связи с этим проблемы имеют по преимуществу организационно-технический и медико-санитарный характер.

    При решении проблем, связанных с участием пенсионеров по старости в общественном производстве, необходимо учитывать три основных фактора: а) соотношение между размером пенсии неработающего пенсионера и денежным доходом (заработная плата, либо заработная плата плюс пенсия или ее часть) работающего; б) увеличение потребностей и расходов на их удовлетворение у работающего пенсионера по сравнению с неработающим; в) отражение в условиях труда специфики, связанной с возрастными особенностями пенсионеров по старости.

    Для создания пенсионерам по старости действенных материальных стимулов к продолжению работы разрыв между уровнем доходов работающего и неработающего пенсионеров должен быть достаточно ощутимым, причем решение этой задачи достигается различными способами в зависимости от размеров оплаты труда.

    Пенсионерам, занятым на невысокооплачиваемых работах, необходимо выплачивать значительную часть пенсии, а в ряде случаев (в зависимости от характера работы, района, дефицитности профессии и т. п.) и всю пенсию; выплата пенсии или ее части не только покрывает дополнительные расходы работающего пенсионера, но и служит стимулом к про-

    23

    должению трудовой деятельности. Что касается пенсионеров, занятых на высокооплачиваемых работах (которым гарантируется максимальная или приближающаяся к максимуму пенсия по старости), то здесь, как правило, не возникает вопроса ни о компенсации дополнительных расходов,«и о создании дополнительных материальных стимулов для закрепления этих пенсионеров на работе — все это перекрывается резким разрывом между уровнем заработка и размером пенсии.

    Применяемые в настоящее время методы материального стимулирования пенсионеров по старости к продолжению трудовой деятельности в основном себя оправдывают. Но это не исключает поиска и дополнительных методов. Нам представляется, что на иной основе можно стимулировать к продолжению трудовой деятельности лиц, у которых при возникновении права на пенсию по старости не наблюдается снижения трудоспособности. Возможна следующая система: пока пенсионер продолжает работать, он получает только заработную плату, с тем, чтобы по мере накопления стажа работы после достижения возраста, дающего право на пенсию по старости, он приобрел право на более высокий размер пенсии. Такая система может быть достаточно эффективной только тогда, когда пенсия будет ощутимо повышаться через каждые полгода, год работы пенсионера. Должны быть также соблюдены определенные гарантии, призванные обеспечить, чтобы продолжение работы ни в коей мере не угрожало ухудшению здоровья работающего пенсионера.

    Поскольку при назначении пенсии по старости (по общим нормам) максимально учитываемый стаж, дающий право на надбавку, составляет по Закону о государственных пенсиях 35 лет для мужчин и 30 лет для женщин, дальнейшее увеличение продолжительности стажа юридически иррелевантно. В ближайшей перспективе могут быть проведены мероприятия, направленные на усиление стимулирующего воздействия надбавок к пенсии по старости за общий стаж работы, в частности, возможно увеличение размера надбавки по истечении каждого года работы сверх ныне действующих максимально учитываемых пределов.

    В целях расширения сферы применения труда пенсионеров по старости представляется целесообразным утверждение специальных перечней должностей и профессий, подлежащих замещению преимущественно лицами старших возрастных групп. Такие перечни могут быть утверждены в централизованном порядке и иметь рекомендательный характер, с тем, чтобы они были конкретизированы применительно к условиям соответствующего района решениями исполкомов местных Советов депутатов трудящихся.

    24

    Расширение практики применения труда пенсионеров в течение неполного рабочего дня, установление для них дополнительных перерывов в течение рабочего дня, предоставление права пользоваться отпуском два раза в год, перевод в случае необходимости на работу с облегченными условиями труда, систематическое проведение периодических медицинских осмотров и осуществление других мероприятий, направленных на улучшение условий труда и быта пенсионеров, — все это в сочетании с более эффективным материальным стимулированием работающих пенсионеров позволит значительно удлинить период, в течение которого трудящиеся нашей страны смогут участвовать в общественном производстве.

    Вряд ли есть основания ориентироваться на усиление дифференциации пенсионного обеспечения по признаку учета доходов от личного подсобного хозяйства. Сближение условий жизни в городе и на селе, общее повышение уровня пенсионного обеспечения и в более отдаленной перспективе уменьшение значения личного подсобного хозяйства — все это приведет к тому, что постепенно прекратится исчисление пенсий по сельским нормам. При совершенствовании законодательства по этому вопросу следует учитывать значение личного подсобного хозяйства на современном этапе и в ближайшей перспективе, решение аналогичных вопросов в других отраслях советского законодательства и социальную эффективность принятых в последние годы актов.

    Исчисление пенсий из заработной платы, выплаченной в повышенном размере с учетом районного коэффициента, установленного для ряда местностей с тяжелыми условиями труда и быта, связано с отрицательными явлениями, в том числе с выездом лиц старших возрастных групп на непродолжительное время в отдаленные районы исключительно с целью повышения размера пенсии. Государственное регулирование пенсионного обеспечения должно строиться так, чтобы его уровень зависел от стоимости жизни в различных районах страны. Учет стоимости жизни неработающих пенсионеров должен быть построен на тех же принципах, что и учет стоимости жизни всех рабочих и служащих. Пенсию следовало бы исчислять из заработка без учета районного коэффициента, и к этой пенсии в соответствующих районах устанавливать коэффициент. При выезде пенсионера из района, где действует коэффициент, он, естественно, не применяется при выплате пенсии.

    12. В современных условиях и в перспективе постановка и рассмотрение вопроса о единых принципах пенсионного обеспечения имеют не только теоретическое, но и практическое значение. Во-первых, наличие единых принципов означает, что не должно быть отступлений при решении общих проблем пенсионного обеспечения рабочих, служащих и колхозников.

    25

    Во-вторых, предложения по совершенствованию пенсионного обеспечения рабочих и служащих, с одной стороны, и членов колхозов, с другой, должны оцениваться не только с позиции решения тех или иных текущих задач, но и под углом зрения соответствия предлагаемых решений единым принципам пенсионного обеспечения. Указанные критерии имеют особое значение при оценке предложений по совершенствованию пенсионного обеспечения колхозников; предложения в этой области представляются нам правомерными, поскольку они натравлены на сближение условий и норм пенсионного обеспечения или связаны с отражением специфики пенсионного обеспечения колхозников.

    Дифференциация пенсионного обеспечения рабочих, служащих и колхозников в зависимости от труда в прошлом находит свое выражение прежде всего в различном регулировании исчисления стажа и учета заработка для определения размеров пенсий. На современном этапе в функциях трудового стажа рабочих и служащих, с одной стороны, и членов колхозов, с другой, имеются различия. Если для рабочих и служащих стаж выступает только как мера участия в общественно полезном труде, то для членов колхозов он, кроме того, выполняет функцию выявления социальной принадлежности лица, претендующего на пенсию. Стаж членства в колхозе не идентичен трудовому стажу работы в качестве рабочего и служащего; одинаковый календарный стаж не означает одинаковой продолжительности фактически отработанного времени. В колхозном производстве условия труда не столь разнообразны, как, скажем, в промышленности. Поэтому в пенсионном обеспечении колхозников не может быть столь глубоко разветвленной дифференциации в зависимости от условий труда, как по Закону о государственных пенсиях. Вместе с тем очевидно, что аналогичные условия труда должны отражаться соответствующим образом и в пенсионном обеспечении членов колхозов.

    При равной оплате труда рабочих, служащих и колхозников еще не обеспечены равные размеры пенсий. Различно отражается связь пенсии и заработка. При одинаковом заработке в одних случаях уровень пенсии члена колхоза ниже, чем у рабочего и служащего ('пенсии по старости); в других случаях (пенсии по инвалидности и по случаю потери кормильца) размер пенсии у колхозников может оказаться выше, чем у рабочих и служащих. При реализации решений XXIII съезда КПСС, предусматривающих приравнение колхозников к рабочим и служащим в отношении порядка исчисления пенсий, вряд ли было бы правильным исходить только из действующих в настоящее время шкал, установленных Законом о государственных пенсиях. Наиболее приемлемым представляется, чтобы в основу единых шкал были положены

    26

    шкалы, переработанные с учетом положительного опыта Закона о пенсиях и пособиях членам колхозов.

    Для колхозника возникновение права на пенсию определяется не только нетрудоспособностью и стажем, но и непременным условием — членством в колхозе в момент назначения пенсии. Членство в колхозе само по себе, да еще на определенный момент, не характеризует всей предшествующей деятельности гражданина, его вклада в общественное производство. При совершенствовании пенсионного законодательства следовало бы отказаться от требования членства в колхозе к моменту обращения за пенсией.

    Учет семейного положения граждан отражается в Законе о государственных пенсиях в большей мере, чем в Законе о пенсиях и пособиях членам колхозов. Это вряд ли можно объяснить какими-либо принципиальными соображениями, связанными с данными о материальном положении и составе семьи пенсионеров-колхозников. Более того, средний состав семьи на селе выше, чем в городе. В настоящее время и на обозримую перспективу на колхозную семью ложится и будет ложиться относительно больше забот по уходу за детьми дошкольного возраста, чем на семью рабочего или служащего, которые в большей мере пользуются услугами дошкольных учреждений. Указанные объективно существующие различия не находят необходимого отражения в законодательстве о пенсионном обеспечении членов колхозов. Это должно быть устранено при сближении условий пенсионного обеспечения рабочих, служащих и колхозников.

    Неоднородность Социального состава семьи не учитывается должным образом в пенсионном законодательстве. По нормам Закона о государственных пенсиях, а равно и Закона о пенсиях и пособиях членам колхозов пенсия круглому сироте исчисляется из суммы общего заработка обоих родителей, но в тех случаях, когда родители круглого сироты принадлежали к различным классам советского общества, пенсия сироте по случаю потери кормильца исчисляется из заработка только одного родителя. Нет никаких оснований для сохранения подобного различия. Пенсия круглым сиротам во всех случаях должна исчисляться из общего заработка обоих родителей.

    Переход к единой системе возможен лишь путем развития, улучшения и совершенствования действующего пенсионного законодательства, приведения его в стройную, гармоничную систему, с тем чтобы существующий уровень обеспечения и гарантий был не только сохранен за рабочими, служащими и колхозниками, но и повышен. Установление для рабочих, служащих и колхозников единых норм пенсионного обеспечения не может быть осуществлено сразу. Это процесс постепенный. Сближение содержания норм и переход к тождест-

    27

    венным нормам будет осуществляться по мере созревания необходимых предпосылок, но было бы ошибочным ориентироваться на то, что с устранением причин, порождающих различия в пенсионном обеспечении, вопрос о единых условиях и нормах обеспечения будет решен сам собой. Такая ориентация означала бы недооценку роли государственного регулирования, которое призвано активно содействовать устранению различий. В схематическом виде ход улучшения пенсионного обеспечения по пути создания единой системы можно представить как единый процесс совершенствования двух законов — Закона о государственных пенсиях и Закона о пенсиях и пособиях членам колхозов — при более форсированном улучшении пенсионного обеспечения колхозников, но без искусственного притормаживания развития пенсионного обеспечения рабочих и служащих. В ходе улучшения пенсионного обеспечения рабочих, служащих и колхозников будет усиливаться взаимное влияние этих систем, в большей мере будет осуществляться координация норм, установление единообразных правил, укрепление и развитие на основе единой политики и в едином направлении общих принципов пенсионного обеспечения рабочих, служащих и колхозников.

    Можно полагать, что сближение основного содержания Закона о государственных пенсиях и Закона о пенсиях и пособиях членам 'колхозов пойдет по следующим направлениям: а) подтягивание условий и норм пенсионного обеспечения, установленных для членов колхозов, к условиям и нормам Закона о государственных пенсиях; б) отмена содержащихся в Законе о государственных пенсиях ограничений в отношении членов колхозов и членов колхозных дворов (сельские нормы, понятие иждивенства и др.); в) установление единых условий и норм пенсионного обеспечения, в равной мере распространяющихся как на рабочих и служащих, так и на членов колхозов.

    Следует различать два метода устранения различий. Первый и основной метод — устранение различий по мере сближения уровней жизни рабочего класса и колхозного крестьянства. Второй, дополнительный — преодоление не столь существенных различий в области пенсионного обеспечения, не обусловленных непосредственно различиями в уровне жизни; сюда могут быть отнесены отдельные различия, связанные преимущественно с реализацией права на пенсию.

    При совершенствовании пенсионного законодательства следует различать задачи двоякого рода. Одни из них сквозные, т. е. задачи, которые будут стоять и решаться на протяжении всего периода обозримой перспективы. К такого рода задачам прежде всего относятся: повышение минимумов пенсий по мере роста оплаты труда; изменение условий пенсионного обеспечения по мере изменений условий труда; изме-

    28

    нение порядка выплаты пенсий в связи с изменениями в балансе трудовых ресурсов. Задачи другого рода — те, которые будут возникать в силу специфических особенностей отдельных этапов периода перехода к единой системе.

    На каждом этапе совершенствования пенсионного законодательства будут решаться конкретные задачи, в значительной мере предопределенные предыдущим развитием, но любой этап должен рассматриваться не изолированно, а как ступень к единой системе пенсионного обеспечения.

    Несомненно, на каждом этапе совершенствования законодательства будет возникать вопрос об очередности устранения различий в обеспечении рабочих, служащих и членов колхозов. Всегда можно выделить первоочередные, неотложные задачи и вопросы, решение которых можно перенести на более или менее отдаленный срок. Критерием первоочередности может служить то, насколько решение возникшего вопроса подготовлено экономической и политической обстановкой того или иного периода. В результате финансовой оценки проектируемого мероприятия возможен вывод, что его реализация должна быть отложена, однако само мероприятие от этого не перестает быть первоочередным[19].

    Прогнозируя принципы единой системы пенсионного обеспечения, мы рассматриваем ее как закономерное развитие отношений, сложившихся и главным образам складывающихся при проведении в жизнь мероприятий по совершенствованию пенсионного законодательства. Отражая наиболее общие закономерности развития пенсионного обеспечения, выражая основы построения будущей системы, эти принципы должны ответить на вопрос: какова должна быть с точки зрения наших сегодняшних представлений конечная цель совершенствования пенсионного законодательства и в соответствии с этим в каком направлении должны приниматься текущие решения в области пенсионного обеспечения. С позиций общих принципов становится яснее, что является стабильным в действующей системе, а что временным, преходящим.

    Таким образом, хотя принципы будущей единой системы рассчитаны, естественно, на осуществление в перспективе, следует считаться с тем, что они имеют определенное значе-

    29

    ние и в настоящее время. Состав и содержание основных принципов единой системы пенсионного обеспечения можно представить в следующем виде:

    принцип всеобщности охвата трудящихся и равного распространения обеспечения на всех нетрудоспособных;

    принцип равенства государственной оценки труда в прошлом с необходимой дифференциацией обеспечения на основе учета характера и условий труда;

    принцип равного учета факторов, лежащих вне сферы труда в общественном производстве, при дифференциации пенсионного обеспечения;

    принцип стабильности соотношения между размерами пенсий и непрерывно растущим уровнем оплаты труда;

    принцип организационного и финансового единства.

    Когда будут созданы необходимые предпосылки полного осуществления поставленной Программой КПСС задачи материального обеспечения всех граждан, потерявших трудоспособность по возрасту или вследствие инвалидности, все престарелые и нетрудоспособные в нашей стране будут обеспечиваться из единого общенародного фонда на основе единого закона.

    Все престарелые и нетрудоспособные будут иметь равное право на пенсионное обеспечение, но одинаковых размеров пенсий не будет. Как отмечается в Программе КПСС, оплата по труду в течение обозримой перспективы останется основным источником удовлетворения материальных и культурных потребности трудящихся[20]. Дифференциация в оплате труда в зависимости от его количества и .качества будет влиять на уровень пенсионного обеспечения; условия обеспечения будут зависеть и от условий труда.

    * * *

    В диссертации подводятся итоги практической работы автора в области пенсионного законодательства сначала в правовом отделе Министерства социального обеспечения РСФСР (1963—1955 гг.), а затем в юридическом отделе Государственного комитета Совета Министров СССР по вопросам труда и заработной платы (1955—1960 гг.) и научно-исследовательской работы в Институте труда (1961 г. по настоящее время), в значительной мере связанной с разработкой предложений по совершенствованию пенсионного законодательства.

    Работая над диссертацией, автор опирался на труды классиков марксизма-ленинизма и решения Коммунистической партии Советского Союза. Диссертация написана на основе изучения норм советского законодательства и практики его

    30

    применения Государственным комитетом Совета Министров СССР по вопросам труда и заработной платы, министерствами социального обеспечения союзных республик и их местными органами; автор стремился возможно более полно использовать достижения советской правовой науки в разработке проблем пенсионного обеспечения. Наряду с этим в работе использованы материалы общегосударственной статистики и данные выборочных обследований; в ряде случаев привлекаются материалы конкретных социологических исследований, проводившихся автором[21]. В целях уточнения отдельных моментов развития пенсионного законодательства, не нашедших достаточного отражения в литературе, автор обращался и к материалам государственных архивов.

    В основе выводов и предложений лежат проблемные доклады, подготовленные автором в Институте труда и направленные в вышестоящие органы.

    ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ ОПУБЛИКОВАНЫ СЛЕДУЮЩИЕ РАБОТЫ:

    Государственные пенсии, Изд-во «Юридическая литература», 1967.

    Рецензии: «Советское государство и право», 1968, № 4 (В. В. Караваев); «Охрана труда и социальное страхование», 1968, № 5 (Г. Яковлев); «Социальное обеспечение», 1968, № 6 (Ю. Я. Цедербаум); «Социалистическая законность», 1968, № 11 (А. М. Кузнецов); «Социалистический труд», 1969, № 4 (А. Г. Соловьев); «Новый мир», 1968, № 3 (Л. М. Лерер); «Народностопански архив», 1967, № 4, (И. Кацаров); «Ргаса i zabezpieczenie spoleczne», 1968, № 5 (И. Вольберг); «International Labour Review» 1969, №4 (A. Z.).

    Обеспечение ветеранов труда в СССР, Изд-во «Наука», 1965.

    Рецензии: «Охрана труда и социальное страхование», 1966, № 9 (Я. М. Фогель); «Социальное обеспечение», 1966, № 12 (К. С. Батыгин); «Socialne zabezpecenie», 1966, № 11 (И. В. Ратвай); «Ргаса i zabezpieczenie spoleczne», 1966, № 12 (E. Пиотровский).

    Пенсии по кооперативному страхованию, КОИЗ, 1958 (соавтор Р. Р. Кац).

    Пенсии по кооперативному страхованию в Украинской ССР. Госполитиздат УССР, Киев, 1960 (соавтор Р. Р. Кац).

    Пенсии за выслугу лет работникам просвещения и здравоохранения, Юриздат, 1960.

    Судебные споры, связанные с разрешением некоторых вопросов социального обеспечения («Социалистическая законность». 1955, № 10).

    Всемерно содействовать точному исполнению закона о государственных пенсиях («Социалистическая законность», 1956, № 10).

    Ленинские идеи социального обеспечения («Социальное обеспечение», 1956, № 11).

    31

    О среднем заработке для исчисления пенсии («Социалистический труд», 1957, №9).

    М. И. Калинин о социальном обеспечении («Социальное обеспечение», 1957, № 11).

    О правовом положении работающих пенсионеров («Социалистический труд», 1959, № 4).

    Закон о государственных пенсиях и дальнейшее развитие пенсионного обеспечения, «Социалистический труд», 1960, № 1 (соавтор М. С. Ланцев). Перепечатано в кн.: «Problemy pracy w ZSRR. Biblioteka nauki о pracy». Warszawa 1962.

    Конституционные основы социального обеспечения («Социальное обеспечение», 1960, № 12).

    Забота социалистического государства о престарелых и нетрудоспособных, в кн.: «Общественные фонды и рост благосостояния народа», Соцэкгиз, 1962.

    О возрасте, дающем право на пенсию по старости, в сб.: «Дальнейшее развитие пенсионного обеспечения трудящихся в соответствии с Программой КПСС», ЦИЭТИН, 1962.

    Вопросы обеспечения престарелых и нетрудоспособных («Труд и заработная плата», 1962, № 6).

    Некоторые вопросы социального обеспечения колхозников («Социальное обеспечение», 1962, № 8). Перепечатано в Бюллетене Международной Ассоциации Социального Обеспечения, 1964, № 9.

    Социальная необеспеченность престарелых рабочих и служащих в капиталистических странах. («Социалистический труд», 1963, № 1).

    Маркс и Энгельс о социальном обеспечении («Социальное обеспечение», 1963, №5).

    Пенсии за выслугу лет некоторым категориям специалистов; Пенсии по старости, в кн.: «Государственные пенсии и пособия». Юриздат, 1963.

    Пенсионное обеспечение членов производственных сельскохозяйственных кооперативов в ГДР («Социальное обеспечение», 1964, № 6).

    Обеспечение старости в СССР, в сб.: «Вопросы изучения уровня Жизни трудящихся», Изд. НИИ труда, 1964.

    Обеспечение и обслуживание пенсионеров в колдоговорной практике («Охрана труда и социальное страхование», 1966, № 11).

    Забота государства о пенсионном обеспечении трудящихся. («Социалистический труд», 1967, № 2). Перепечатано в сб.: «Padesat let sovetske socialni politiky», изданном Государственным управлением социального обеспечения ЧССР. Прага, 1967 (здесь же частично перепечатаны и выдержки из книги «Обеспечение ветеранов труда в СССР»).

    Социальное обеспечение и буржуазные конституции («Социальное обеспечение», 1967, № 10).

    Государственная пенсия — основная форма социального обеспечения, в сб.: «Вопросы социального обеспечения», вып. 1, ЦИЭТИН, 1968,

    Отражение в пенсионном законодательстве условий жизни, в сб.: «Вопросы социального обеспечения», вып. II, ЦИЭТИН, 1968.

    Труд и социальное обеспечение. Выступление на научной сессии, посвященной 50-летию Великой Октябрьской социалистической революции, в кн.: «Проблемы экономики труда», Изд. НИИ Труда, 1968.

    Вопросы совершенствования пенсионного законодательства («Социалистический труд», 1968, № 11).

    Социальное страхование и хозяйственная реформа, в кн. «Хозяйственная реформа и трудовое право», Изд. «Наука», 1969.

    Кроме того, опубликован ряд статей по вопросам пенсионного обеспечения в энциклопедических изданиях: «Большая Советская Энциклопедия», изд. II, т. 40; «Союз Советских Социалистических Республик 1917— 1967»; «Энциклопедический словарь правовых знаний» (Советское право); «Трудовое право» (энциклопедический словарь) и др., а также статьи по этим вопросам в газетах: «Известия», «Труд», «Литературная газета».

    Общий объем публикаций по теме диссертации 65 авт. листов.

    32



    [1] См. «Обращение ЦК КПСС, Президиума Верховного Совета СССР, Совета Министров СССР к советскому народу, ко всем трудящимся Союза Советских Социалистических Республик» от 4 ноября 1967 г. («Ведомости Верховного Совета Союза ССР», 1967, № 45, стр. 721).

    [2] К. Маркс и Ф. Энгельс, Соч., т. 5, стр. 2.

    [3] В. И. Ленин, Полн. собр. соч., т. 6, стр. 208.

    [4] В. И. Ленин, Полн. собр. соч., т. 7. стр. 175.

    [5] В. И. Ленин, Полн. собр. соч., т. 21, стр. 146 и сл.

    [6] В. И. Ленин, Полн. собр. соч., т. 32, стр. 157.

    [7] В. И. Ленин, Полн. собр. соч., т. 33, стр. 92.

    [8] Изменения вносились, в частности, в ст. 119, 121, 122 («Ведомости Верховного Совета Союза ССР», 1947, № 8; 1956, № 15, ст. 315; 1959, № 1, ст. 17; 1960, № 18, ст. 140).

    [9] Говоря о назначении пенсии за труд гражданина в прошлом или за другую его общественно полезную деятельность, следует отметить два момента:

    а) пенсия по случаю потери кормильца назначается семье за труд или другую общественно полезную деятельность кормильца;

    б) строго говоря, понятием деятельности, как процесса, осуществляемого на протяжении более или менее длительного периода времени, не охватываются такие однократные действия (иной раз даже мгновенного характера), как действия при спасении человеческой жизни, охране социалистического правопорядка, социалистической собственности и т. п. Однако в соответствии с действующим законодательством и в этих случаях пенсия назначается, если указанные действия повлекли за собой стойкую утрату трудоспособности (см. подпункт «г» п. 1 Положения о порядке назначения и выплаты государственных пенсий, утвержденного Постановлением Совета Министров СССР от 4 августа 1956 г. — СП СССР, 1957, № 1, ст. 1).

    [10] «Ведомости Верховного Совета СССР», 1956, № 15, ст. 313.

    [11] «Ведомости Верховного Совета СССР», 1964, № 29, с г. 340.

    [12] Так ставился вопрос в первые годы Советской власти в Декрете о земле (СУ РСФСР, 1917, № 1, ст. 3), в Декрете о социализации земли (СУ РСФСР, 1918. № 25, ст. 346). Эта же идея лежала в основе решений по вопросам пенсионного обеспечения крестьянства, принимавшихся в конце 20-х и начале 30-х годов (СЗ СССР, 1927, № 61, ст. 613; ИНКТ, 1930, №7, стр. 131 — 132).

    [13] Ст. 52 и 58 Закона о государственных пенсиях.

    [14] См. Постановление Совета Министров СССР от 13 сентября 1962 г. «Об упорядочении назначения и выплаты ежемесячных пособий бывшим членам колхозов, земли которых переданы совхозам и другим предприятиям и организациям» (СП СССР, 1962, № 17, ст. 135).

    В качестве примера необоснованных различий в подходе к решению вопроса об условиях и нормах пенсионного обеспечения можно привести следующие данные. При обсуждении в 1928 г. основных принципов законопроекта об обеспечении престарелых крестьян правительствам союзных республик было поручено представить предложения по вопросу о пенсионном возрасте и размерах пенсий. Во исполнение этого поручения были представлены предложения: от РСФСР — назначать пенсию по достижении 65 лет в размере 50 руб. в год; от Украинской ССР—с 75 лет в размере 72 руб.; от Белорусской ССР — 65 лет в размере 60 руб.; от Азербайджанской ССР — 60 лет в размере 60 руб.: от Узбекской ССР — 70 лет в размере 50 руб. (ЦГАОР СССР, ф. 374, оп. 1, ед. хр. 433, лл. 280-282).

    [15] «XXII съезд Коммунистической партии Советского Союза». Стеногр. отчет, т. III. Госполитиздат, 1962, стр. 301.

    [16] Там же, стр. 276.

    [17] Стоимость услуг по уходу за инвалидом I группы в минимальный размер пенсии не включается, поскольку для этой цели предусматривается специальная надбавка.

    [18] Ст. 35 Закона о всеобщей воинской обязанности от 12 октября 1967 г. («Ведомости Верховного Совета СССР», 1967, № 42, ст. 552).

    [19] Сами по себе финансовые соображения далеко не всегда определяли очередность проведения в жизнь тех или иных мероприятий в области пенсионного обеспечения. Приведем следующий пример. В 1925 г. стоял вопрос о замене более молодыми кадрами служащих, достигших 55 лет, в связи с чем обсуждались и предложения о введении для них пенсионного обеспечения. Решение о введении для служащих пенсионного обеспечения по старости не было принято тогда вовсе не из-за отсутствия необходимых средств, а по более принципиальным соображениям. Осуществление такого мероприятия в отношении служащих считалось несвоевременным, так как они ставились бы в лучшее положение, чем рабочие, которые в тот период еще не обеспечивались пенсиями по старости. (ЦГА РСФСР, ф. 259, оп. 96, ед. хр. 2620, лл. 39—40).

    [20] «XXII съезд Коммунистической партии Советского Союза». Стеногр. отчет, т. III. Госполитиздат, 1962, стр. 296.

    [21] Такие обследования, в частности, проводились: в колхозах Узбекской ССР — в связи с подготовкой проектов нормативных актов, подлежавших принятию во исполнение Закона о пенсиях и пособиях членам колхозов; в ряде районов РСФСР — в целях изучения миграции пенсионеров; на предприятиях различных отраслей народного хозяйства — при изучении эффективности нормативных актов по вопросам, связанным с применением труда пенсионеров по старости.

Информация обновлена:03.12.2015


Сопутствующие материалы:
  | Персоны | Защита диссертаций 
 

Если Вы не видите полного текста или ссылки на полный текст книги, значит в каталоге есть только библиографическое описание.

Copyright 2002-2006 © Дирекция портала "Юридическая Россия" наверх

Рейтинг@Mail.ru Rambler's Top100
Rambler's Top100 Яндекс цитирования

Редакция портала: info@law.edu.ru
Участие в портале и более общие вопросы: reception@law.edu.ru
Сообщения о неполадках и ошибках: system@law.edu.ru