Учиться в России!
Регистрация »» // Логин:  пароль:

Федеральный правовой портал (v.3.2)
ПОИСК
+ подробный поиск
Подняться выше » Главная/Все книги/

Субъект Российской Федерации :

АР
В68 Володин, В. В. (Вячеслав Викторович).
Субъект Российской Федерации :Проблемы власти,
законотворчества и управления : Автореферат диссертации на
соискание ученой степени доктора юридических наук.
Специальность 12.00.02 - Конституционное право ;
Государственное управление ; Административное право ;
Муниципальное право /[С.-Петерб. Юрид. ин-т МВД России]. -
СПб.,1996. -36 с.-Библиогр. : с. 35 - 36.16. ссылок
Материал(ы):
  • Субъект Российской Федерации : Проблемы власти, законотворчества и управления.
    Володин, В. В.

    Володин, В. В.

    Субъект Российской Федерации :Проблемы власти, законотворчества и управления : Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук

    1

    ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

    Актуальность темы исследования. Современное развитие многонационального федеративного государства сопровождается возникновением сложных проблем реализации потенциала субъектов федерации, содержащего реальные возможности формирования демократического правового государства. Становление гражданского общества и новой, государственности России, основанной на равноправии субъектов Российской Федерации - республик, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов федерального значения, актуализирует исследование вопросов организации власти, законотворчества и управления.

    Коренные изменения в содержании регулирования общественных отношений, обусловленные конституционным признанием многонационального народа России носителем суверенитета и единственным источником власти, при федеративном устройстве государства, предполагают дальнейшее развитие демократизации во взаимосвязях между властью, законотворчеством и управлением. Учитывая, что достижение конституционных целей и реализация правового потенциала субъектов Российской Федерации приобретают, с одной стороны, исключительную актуальность, а с другой - происходят медленно, противоречиво, необходимо совершенствовать договорные отношения по вопросам разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов федерации.

    Начавшееся с 1991 года реформирование основ конституционного строя России положило начало коренному изменению правовой системы, принципов взаимодействия органов власти, участия их в законотворческом процессе.

    В условиях переходного этапа развития государственности России важным для ее стабильности становится урегулированность правоотношений между органами государственной власти различных уровней, между ними и органами местного самоуправления, от которой во многом зависит ход реформ, обеспечение государственной целостности и единства правового пространства России. Исследование и решение проблем упрочения основ конституционного строя субъектов Российской Федерации призвано ответить на многие неотложные вопросы государственного строительства в Российской Федерации.

    2

    Вместе с этим, в современных государственно-правовых исследованиях наблюдается активное уточнение и взаимопроникновение понятий, категорий и принципов. Часто научные понятия превращаются в общенаучные, которые в свою очередь, нередко, становятся наиболее распространенными правовыми категориями. Поэтому, выявление в диссертации интегративного содержания таких понятий и принципов, как государственная целостность, единство системы и принципов организации власти, управленческие подсистемы, информационное пространство, законотворчество субъектов Российской Федерации - самый наглядный пример того, как могут быть практически использованы результаты частнонаучных исследований для конкретизации традиционных юридических понятий: законотворчество, правовая система, правопорядок и др. Соответствующие идеи о статусе и правах субъектов Российской Федерации, развитие на их основе научных концепций конституционного строя России подчеркивают такие государственно-правовые проблемы, как развитие власти, законотворчества и управления в субъектах федерации, обеспечение с одной стороны реальной правосубъектности регионов, а с другой - государственной целостности России.

    Новые конституционные требования диктуют необходимость расширения и качественного улучшения деятельности регионально-управленческих систем по осуществлению как внутренних, так и внешних функций субъектов Российской Федерации в области распределения и обмена, совершенствование государственного и местного самоуправления, укрепления законности, дисциплины и ответственности. Четкая правовая регламентация структуры региональных органов, их взаимоотношений с федеральными органами власти, общественными организациями, четкое определение их компетенции становится действенным средством борьбы за эффективность государственного управления, против безответственности в работе управленческого аппарата в центре и на местах.

    Рассматриваемые в диссертации проблемы децентрализации, взаимосвязи организации государственной власти, законотворчества и управления составляя базу конституционного строя субъектов Российской Федерации и соответствуя принципам федерализма, государственной целостности, свидетельствуют о переориентации концепции развития государственности, подчиненной становлению прав личности и гражданина, формированию его правового созна-

    3

    ния, интересам стабильности социального организма Российской Федерации. Без реформирования организации государственной власти, законотворческого процесса и управления субъектов федерации, повышения его действенности трудно надеяться, что новое федеративное устройство принесет желаемые результаты.

    Не случайно все большую актуальность приобретают научные труды юристов, экономистов, политологов и социологов, касающиеся проблем развития федерализма, в том числе, его влияния на организацию власти, законотворчества и управление в субъектах Российской Федерации.

    Необходимо отметить, что в политической и юридической литературе достаточно полно освещены теоретические основы деятельности федеральных и региональных органов власти в работах С.А. Авакьяна, Г.В. Атаманчука, В.Г. Вишнякова, Б.Н. Габричидзе, Д.Л. Златопольского, И.П. Ильинского, Д.А. Керимова, В.Н. Кудрявцева, Г.В. Мальцева, Н.А. Михалевой, В.А. Прокошина, М.М. Рассолова, Б.Н. Топорнина, Ю.А. Тихомирова, В.Е. Чиркина, К.Ф. Шеремета и других ученых. Издан целый ряд публикаций по проблемам функционирования республиканских, краевых, областных органов государственной власти и их взаимоотношений с федеральным правительством и местным самоуправлением. Среди них труды В.И. Васильева, А.А. Безуглова, Ю.А. Веденеева, В.Е. Гулиева, О.Е. Кутафина, Б.М. Лазарева, О.О. Миронова, М.И. Пискотина и др.

    Для обоснования основных положений диссертации использовались работы правоведов: Р.Г. Абдулатипова, Л.И. Антоновой, В.В. Бородина, Л.Ф. Болтенковой, Ю.И. Гревцова, Э.В. Кузнецова, В.М. Курицина, В.В. Лазарева, Л.А. Лукашова, В.О. Лучина, Л.А. Николаевой, В.И. Новоселова, С.М. Равина.

    Проблемы властных отношений, функционирования политической власти освещены в исследованиях В.И. Ефимова, В.И. Иванова, В.И. Патрушева, Г.Л. Лесникова, С.Н. Шапсугова и других исследователей.

    В процессе работы над диссертацией автор изучил и использовал редкоупоминаемые в научной литературе труды таких ученых, как Н.А. Бердяев, А.А. Богданов, Ю.С. Гамбаров, С.А. Муромцев, Г.Ф. Шершеневич.

    В диссертации нашли отражение положения и выводы ряда зарубежных ученых - Ежи Вятра, Дж. Гернера, С.О. Даниэла, А. Лау-

    4

    тона, Э. Роуза, М. Роберта Фалмера, К. Поппера, А. де Токвиля.

    Вместе с тем, реалии современного обществознания таковы, что государствоведение только выходит на видение новых проблем взаимодействия различных властных структур в рамках права посредством правовых институтов федеративного государства.

    Теоретическое осмысление закономерностей развития федерации, неразрывно связанное с взаимодействием государственной власти, законотворчества и управления, раскрывает смысл и содержание функций государственной власти, связанных с упорядочением законотворческих процессов. Для этого целесообразно использование исторического, логического и сравнительно-правового способов познания властеотношений, а также правовых основ их разделения, объективного и субъективного проявления в федеративном государстве.

    Методологическая значимость разработки концепции основ конституционного строя субъекта Российской Федерации, включения в нее взаимосвязанного развития государственной власти, законотворчества и управления на субъектном уровне возрастает к тому же в процессе формирования регионального законодательства, для которого главным является упрочение правовой системы России.

    Установление федерацией общих правовых связей в жизни ее субъектов скрепляет механизм государственного управления в единое целое. Право в данном случае выступает необходимым средством в деле осуществления региональной политики государства.

    Законотворческая практика субъектов Российской Федерации значительно выиграла бы, если бы она с самого начала протекала в рамках единой и общепризнанной концепции строительства нового регионального законодательства. Необходимо обеспечить полноту его нормотворческих и контрольных функций, надежность финансового и материального оснований участия граждан в их осуществлении.

    Именно поэтому конкретные вопросы развития государственной власти, законотворчества и управления в субъектах Российской Федерации находятся в центре настоящей диссертации. Актуальность темы исследования в значительной мере вытекает также из необходимости улучшения взаимодействия органов власти федерации и ее субъектов для достижения политической и экономичес-

    5

    кой стабильности, упрочения единого правового пространства на основе федерального устройства и преодоления кризисных явлений в обществе. Исследование проблем разделения власти с точки зрения реконструкции государственно-правовых регуляторов ведется в диссертации в русле идей верховенства права и закона.

    Конкретные вопросы верховенства закона в процессе обеспечения равноправия субъектов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти рассматриваются, в первую очередь, на основе развития конституционного, административного, муниципального права, всей сферы правового регулирования федеративных отношений, находятся в центре настоящей диссертации. Актуальность темы исследования в значительной мере вытекает, также, из необходимости улучшения взаимодействия всех ветвей власти, как федерации, так и ее субъектов для достижения взаимосогласованного законотворческого регулирования общественных отношений. Ведь региональные технологии власти и управления нужны для проведения научно обоснованных реформ, направленных на преодоление конфликтов в правотворческой практике ("войны" законов, "парады" суверенитетов, столкновения парламентов в ходе разработки законов о бюджете, налогах и т.п.), упрочение федеративного устройства Российского государства и обеспечение безопасности граждан и общества.

    Не случайно, поэтому, основное внимание в работе уделяется новейшим, еще недостаточно проанализированным явлениям в области становления законотворческого процесса в субъектах Российской Федерации, как важнейшей и неотъемлемой части законодательной деятельности республик, краев, областей и автономий, которая в значительной мере определяет развитие процесса децентрализации государственного управления при сохранении целостного интегрального подхода к сложной системе организации власти в демократическом федеративном правовом государстве.

    Объект, предмет, цель и основные задачи исследования. Объектом исследования является организация государственной власти, законотворчества и управления в субъектах Российской Федерации. Предмет исследования - становление регионально-правовых отношений и их регулирование в законотворческой практике субъектов федерации.

    6

    Дальнейшее развитие Российского государства на основе укрепления федерализма, федеральной системы власти, законотворчества и управления составляя объект и предмет диссертационного исследования позволяет в полном объеме изучить проблемы становления и систематизации регионального законодательства о государственном устройстве и управлении в субъекте федерации.

    Цель настоящего диссертационного исследования состоит в том, чтобы на основе современных достижений юридической науки и критического анализа практики разработать теоретические и нормативные модели развития российского федерализма, организации власти и управления субъектов Российской Федерации в процессе развития ими законотворческого процесса.

    Важнейший из рассматриваемых аспектов охватывает организацию и деятельность органов законодательной власти субъектов Российской Федерации в едином конституционном пространстве федерации, основанном на принципах народовластия, федерализма и разделения власти. Сложность реализации этих принципов ставит задачу поиска средств укрепления федерализма и создания на этой основе действенной правовой системы. Отсюда - определяющая диссертационного исследования, которая состоит в разработке методологии организации власти, законотворчества и управления, как основы конституционного строя субъектов федерации, в котором происходит слияние организационно-правового, организационно-деятельностного и информационно-технологического направлений в правовом обеспечении целостности Российского государства.

    Наряду с оценкой имеющихся в современной литературе дискуссионных проблем становления новых отношений между субъектами Российской Федерации и федеральными органами, разработкой научных подходов и механизмов в этих отношениях, решаются более конкретные задачи по применению инновационных социотехнологий, направленных на укрепление правовых отношений между субъектами и Федерацией и выявления их правотворческой роли в процессе управления; а также, по определению путей и средств модернизации исполнительных структур власти, использованию потенциала государственного управления в субъектах Российской Федерации.

    Теоретические и методологические основы исследования включают в себя общенаучные методы познания социальных процессов, а

    7

    также производные от них частно-научные методы исторического, сравнительно-правового, логического, системного, структурно-функционального и конкретно-социологического анализа. Правовая основа диссертация состоит из конституционного и текущего законодательства, нормативных правовых актов органов государственной власти и местного самоуправления. Эмпирическая база диссертационной работы исходит из анализа деятельности федеральных, региональных органов власти, органов местного самоуправления, а также результатов социологических исследований, проведенных диссертантом. Изучено также законодательство субъектов федерации, необходимые нормативно-правовые акты и практика их применения. Источником познания практики стало личное участие диссертанта в подготовке проектов ряда нормативных правовых актов, аналитических материалов для государственных и муниципальных органов.

    Научная новизна исследования определяется сущностью решаемых проблем. В диссертации впервые исследуются проблемы взаимодействия власти, законотворчества и управления в субъектах Российской Федерации. Исходя из существующего разнообразия подходов к формированию государственной власти в различных субъектах федерации, автор анализирует закономерности в реализации принципов федерализма при сохранения целостности Российского государства, возрождении суверенной государственности России и утверждении незыблемости ее демократической основы, в частности, региональной политики и местного самоуправления.

    На различных исторических этапах развития правовой системы России научные знания о законотворчестве формируются с учетом понимания причин и источников происхождения государственной целостности, механизма взаимоотношений целого и частей - федерации и ее субъектов. Так, трактовка основных идей и понятий государственной целостности, которыми оперирует автор в период становления правового государства, существенно отличается от прошлого толкования.

    Диссертант учитывает и различия мировоззренческих позиций, на которых стоят представители формально-юридической и естественно-правовой школ, по-своему объясняющие целостность государственной власти, ее неразрывность с законотворчеством и уп-

    8

    равлением. В диссертации предпринята попытка раскрыть и обосновать известные и новые статусные признаки субъекта федерации, властеотношения между ними, что позволяет достовернее оценивать перспективы сохранения исторически сложившегося государственного единства и общепризнанных принципов равноправия и самоопределения народов. С учетом требований объективных процессов рассмотрены не только принципы, функции, формы организации региональной власти, но и эволюция правовых идей власти и управления как основа развития законотворчества субъектов федерации, сформулирован регионально-правовой подход к систематизации законодательства о государственном управлении в единстве с утверждением прав и свобод человека, гражданского мира и согласия.

    На защиту выносятся: идеи, положения и концепции по укреплению Российской Федерации на основе и с использованием современного конституционного строя Российской Федерации и ее субъектов, а также потенциала их власти, законотворчества и управления. В этой связи содержится научное обоснование следующих положений:

    - критический анализ действующего законодательства в сфере федеративного устройства, которое носит непоследовательный, противоречивый характер и поэтому требует дальнейшего совершенствования в практике организации государственной власти, законотворчества и управления в различных субъектах федерации;

    - положения о том, что субъекты Российской Федерации фактически находятся в неравных правовых статусах, обусловленных различиями в организации власти, республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов и используют неравные организационно-правовые формы реализации принципа федерализма, которые хотя и не порождают опасности для государственной целостности России, но в тоже время требуют более четкой конкретизации конституционно-правового статуса каждого вида субъектов Российской Федерации;

    - исходя из того, что система государственной власти в субъектах Российской Федерации носит неоднородный характер законодательных (представительных), исполнительных, судебных органов, что не исключает конфликты в борьбе за лидерство одной

    9

    ветви власти над другой, предлагаются механизмы эффективного взаимодействия этих органов в интересах как самих субъектов, так и федерации в целом;

    - поскольку объект управленческо-федеративных отношений в научных работах недостаточно исследован, в диссертации утверждается, что объектом государственного управления в субъектах Российской Федерации являются управленческие отношения и их регулирование на уровне органов власти, государственных предприятий, учреждений, организаций а также статус граждан, как полноправных участников законотворческого процесса;

    - в связи с тем, что законотворчество в субъектах Российской Федерации, является как демократическим, инициативным, так и обязательным, в тоже время в нем не должны содержаться нормы, противоречащие принципам федерализма, поэтому необходимо учитывать особенности их применения в условиях каждого субъекта Российской Федерации. Как модель предлагается практика организации законотворчества Саратовской областной Думы;

    - доказывая, что организация местного самоуправления в субъектах федерации носит разнообразные формы, виды и не всегда соответствует требованиям федерального законодательства, в работе защищается концепция о том, что местное самоуправление может строиться в субъектах федерации на различных организационно-структурных основаниях, исходя из особенностей соответствующих территорий, при соблюдении конституционных основ. Нельзя, например, исключать крупные города-мегаполисы и сельские районы из состава муниципальных образований и формировать в них только государственные органы власти и управления;

    - исследование организации власти, законотворчества и управления в субъектах Российской Федерации в диссертации имеет четкие правовые рамки, предполагает необходимость регламентирования правового статуса региональных органов власти и их структурных подразделений. Децентрализация и деконцентрация федеральной власти в России должна продолжаться, а полномочия органов государственной власти и управления субъектов Российской Федерации надо наполнять более эффективным содержанием, они должны иметь достаточную материально-финансовую основу.

    Наряду с научным и практическим обоснованием перечисленных выше положений научная новизна диссертационного исследования

    10

    включает ряд идей, выводов, предложений и концепций, направленных на правовое обеспечение становления субъектов Российской Федерации, демократизацию их социального организма, а именно:

    - разработана научная модель организации государственной власти в субъектах Российской Федерации, в основе которой должно быть обеспечено федеральным законом единство в принципиальных вопросах построения законодательной, исполнительной и судебной власти.

    - обосновывается положение о необходимости сочетания государственно-правового регулирования статуса субъекта федерации и свободы отношений самоуправления, саморегуляции на региональном уровне;

    - рассматриваются в новом аспекте понятия организации государственной власти, принципы федерализма, государственной целостности, иерархичности, единства системы управления и их законотворческое отражение в деятельности субъектов Российской Федерации после заключения Федеративного договора, принятия новой Конституции Российской Федерации 1993 года и набирающих силу договорных отношений органов власти федерации и ее субъектов;

    - изложено авторское понимание соотношения государственной власти и местного самоуправления в субъекте Российской Федерации;

    - в диссертации проведено исследование традиционных и ряда новых видов законотворческих отношений, что позволило более достоверно оценить перспективы формирования Российского демократического федеративного правового государства и предложить механизмы расширения информационного пространства для законотворческого процесса в единстве с правовыми гарантиями его обеспечения, укрепления законности и правопорядка.

    Кроме того, предложена нормативная модель системы управления регионом, которая, будучи связанной правом, включает следующие предложения диссертанта:

    - представление об уровневой двухзвенной организации публичной власти субъектов Российской Федерации (государственная власть и муниципальная власть) и относительной автономности каждого эвена, обусловленной характером связей между ними;

    - новые аспекты в решении проблемы государственной целост-

    11

    ности региона с точки зрения укрепления взаимосвязей федеральных, региональных и местных самоуправленческих отношений;

    - решение проблемы правового упорядочения деятельности отраслевых и функциональных органов исполнительной власти субъекта Федерации;

    - правовая модель регламентации структуры государственных органов, их взаимоотношений с муниципальными и общественными организациями в целях укрепления законности и обеспечения правопорядка;

    - предложение о создании федерального научно-исследовательского центра развития регионального законотворчества и управления.

    Наконец, в диссертационном исследовании впервые систематизирование, на опыте конкретно взятого субъекта (Саратовская область) анализируется модель оптимального развития регионального законотворчества, основанная на идеях единства государственной власти, многообразия форм организации власти и управления в субъектах федерации.

    Выделение в теории конституционного права и теории государственного управления новых правовых механизмов и моделей, обусловленных взаимозависимостью статуса субъектов федерации и законотворческого процесса позволяет с большей основательностью и полнотой использовать потенциал формирующегося гражданского общества, правового государства, его федеративную природу.

    Содержащиеся в диссертации выводы и предложения расширяют представления о сущности федерализма, его роли в деле социального прогресса, укрепления правового статуса субъектов Российской Федерации, обеспечения прав и свобод граждан. Речь идет о целенаправленном правовом воздействии устройства федерации на организацию власти и управления ее субъектов в ходе становления законотворческого процесса.

    Научная и практическая значимость работы. В диссертации исследуется важнейшая проблема теории и практики федерализма, жизнедеятельности федерации - ее основы, способы взаимодействия ее субъектов между собой и с федерацией, местным самоуправлением, многовариантность управленческого воздействия на процесс регулирования правоотношений в условиях демократизации власти и

    12

    законотворчества.

    Содержащиеся в диссертации выводы расширяют представления об организации власти в субъектах федерации, ее проблемах на базе взаимодействия власти законотворчества и управления, составляющих основу конституционного строя России.

    Научно-практическое значение диссертационной работы состоит в том, что в ней осуществлены реальные подходы к организации власти, законотворчества и управления субъектов Российской Федерации. Даны рекомендации по устранению имеющихся пробелов в законотворческом процессе и создания автоматизированных информационно-поисковых систем и моделей, что позволяет упорядочить законодательство субъектов федерации, способствовать более четкому разграничению предметов ведения и полномочий между федеративными органами власти и органами власти субъектов федерации.

    Изложенные в диссертации теоретические положения могут войти в методологическую базу нормотворческой деятельности и практического регулирования властно-правовых отношений. Определенное значение имеет настоящая диссертационная работа для совершенствования научного и учебного процесса в высших юридических учебных заведениях, академиях государственной службы и иных центрах подготовки и переподготовки кадров государственного и муниципального аппарата управления.

    Апробация результатов исследования отражена в 16 научных публикациях, в числе которых 4 книги. Основные положения диссертационной работы используются при составлении учебных программ и чтении курсов управления, местного самоуправления и права в научных и учебных центрах подготовки управленческих кадров, в ходе распространения государственно-правовых знаний среди населения, чтения лекций в системе повышения квалификации работников органов власти, управления и юстиции Саратовской области, ряда городов России.

    При непосредственном участии диссертанта в составе рабочих групп и редакционных комиссий подготовлены и приняты: "Устав (основной закон) Саратовской области". Законы "О местном самоуправлении в Саратовской области", "О выборах в органы местного самоуправления в Саратовской области", "О бюджетном процессе в Саратовской области". Подготовлены проекты законов: "О референ-

    13

    думах в Саратовской области", "О территориях муниципальных образований в Саратовской области", "О статусе областного центра - города Саратова", "О выборах главы администрации Саратовской области", "Модельный устав муниципального образования в Саратовской области", "об основных началах организации и деятельности территориального общественного самоуправления", "О порядке передачи органам местного самоуправления отдельных полномочий органов государственной власти", "О порядке образования, объединения, преобразования или учреждения муниципальных образований, установления и изменения их границ и наименований", "О муниципальной службе в Саратовской области", "Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и Саратовской области".

    Итоги авторских исследований изложены на международных и внутригосударственных встречах ученых-государствоведов, на научно-теоретических конференциях по вопросам развития государствоведения и права, проводимых, в частности, в научных, учебных и региональных центрах Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, а также органами государственной власти и общественными объединениями республик и областей Поволжья. Положения и выводы диссертации использованы автором в ходе разработки ряда законопроектов, а также научного руководства аспирантами при чтении лекций и в ходе публичных выступлений за рубежом (США, Франция и др.)

    Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих в себя десять параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложений.

    Основное содержание работы:

    СУБЪЕКТ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ПРОБЛЕМЫ ВЛАСТИ, ЗАКОНОТВОРЧЕСТВА И УПРАВЛЕНИЯ.

    Во введении обосновывается выбор и актуальность темы диссертационного исследования, степень ее разработанности, опреде-

    14

    ляются цели и задачи исследования, раскрывается его научная новизна, теоретическая и практическая значимость, формулируются основные положения, выносимые на защиту, приводятся сведения об апробации результатов исследования.

    Глава первая - "Организация государственной власти в субъектах Российской Федерации: принципы, функции, формы" - посвящена развитию принципов федерализма, государственной целостности и иерархичности в организации власти, рассмотрению проблем относительного единства системы государственной власти, управления и местного самоуправления в субъектах Российской Федерации. Вопросы федеративного устройства Российского государства занимают одно из центральных мест в разрабатываемой автором теории правовой организации власти субъекта федерации. Это обусловлено необходимостью, с одной стороны, исследования средств укрепления территориальной целостности и единства России как многонационального государства, решающего задачи устранения дезинтеграционных процессов и стабилизации своей внутренней структуры, с другой - поиском модели реального обеспечения самоопределения народов как носителей и источников власти применительно ко всем субъектам федерации при сохранении многообразия объединяемых каждым из них этнических, религиозных и языковых сообществ.

    Правовая организация власти характеризуется в диссертации как процесс высшего законодательного регулирования устройства России на федеративном, региональном и муниципальном уровнях, правовое возведение федерализма в ранг конституционного принципа ее устройства. Эти вовсе не новые вопросы управления в Российском государстве с точки зрения теории правовой организации власти получают свое новое звучание благодаря конституционному закреплению общего понятия статуса субъекта Российской Федерации для республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов. Затем анализируется ситуация, в силу которой Конституция более четко регулирует вопросы правосубъектности и равноправия составных частей федерации. Правосубъектность же - состояние, свойство того, что охватывается правовым статусом субъекта, подпадает под его действие.

    Россия является ассиметричной федерацией, где республики

    15

    являются государствами, остальные субъекты - государственными образованиями. Конструируемая в работе нормативная правовая модель системы власти региона учитывает это обстоятельство и поэтому характеризуется как научно обоснованный комплекс нормативных актов, полностью отражающих все элементы системы власть, законотворчество, управление, их организацию в каждом из 89 субъектов Российской Федерации. Специфические функции этих субъектов, их взаимоотношения определяются законами, принимаемыми органами законодательной (представительной) власти не только федерации, но и отдельно взятого субъекта. Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации равноправны: как республики (государства), автономная область и автономные округа (государственные образования), имеющие национальную основу, так и края, области, города федерального значения, имеющие экономико-географическую территориальную основу.

    Исходя из этого, рассматриваются вопросы структурирования государственной власти субъектов Российской Федерации, формирующих свои системы органов законодательной, исполнительной (республики - и судебной) власти в соответствии с нормативно-правовыми актами, закрепляющими общие принципы федеративного устройства России и существенные различия в количестве и формах деятельности региональных органов власти.

    В работе проведен сравнительный анализ систем органов власти ряда субъектов Российской Федерации, с выделением при этом общего и особенного. На основе этого делается вывод о тесной взаимосвязи принципа иерархичности и понятия "уровень организации власти".

    Далее рассматриваются различные подходы к определению понятий "уровень организации власти", "структурные уровни управления", так как они играют важную роль и занимают существенное место в эволюции народовластия. Автор с позиции системно-структурного анализа исследует устройство Российской Федерации и предлагает новую модель системы органов власти в субъектах Российской Федерации, отмечая при этом довольно большое разнообразие организационных структур и основных тенденций, направленных на укрепление единства системы власти в субъектах федерации. При этом дается объяснение факту практического прекращения с

    16

    1995 года использования властями регионов крупномасштабных организационных перестроек, связанных с переделом предметов ведения и полномочий.

    Особо выделяется проблема представительства в субъектах федерации федеральных ведомств и служб, вносятся предложения по совершенствованию их деятельности, повышению эффективности и укреплению взаимодействия с органами регионального управления.

    Несмотря на свое разрастание и определенное совершенствование в целом организация государственной власти в субъектах Российской Федерации остается малоэффективной вследствие противоречивости ее интересов, интересов федерации и местного самоуправления. Эта противоречивость является отражением глубинных конфликтов между ветвями и уровнями власти.

    С конституционной точки зрения местное самоуправление рассматривается как часть социального управления регионов, поскольку их полномочия исходят в значительной мере от субъектов Российской Федерации. Основы взаимоотношений между последними и органами местного самоуправления сложились согласно доктрине, в силу которой местные органы создаются на основе законодательства субъекта и обладают правами, определяемыми этим законодательством. Тем не менее местные (муниципальные) власти располагают определенным уровнем самостоятельности.

    Давая общую оценку создаваемой в России системы местного самоуправления с точки зрения ее организации, структуры и взаимосвязей с регионами, можно с полной определенностью утверждать, что она является одной из самых сложных управленческих структур и диссертант предлагает законодательное решение этих проблем.

    Автор рассматривает ряд аспектов становления местного самоуправления, используя сравнительно-исторический метод, анализ отечественного и зарубежного опыта, на основе включения местного самоуправления в единую систему организации власти народа и делается вывод о том, что важнейшей задачей нынешнего этапа развития и укрепления единства системы, функций и организации власти субъектов Российской Федерации является претворение в жизнь конституционных принципов формирования и развития местного самоуправления, становление новых демократических взаимоотношений федеральных, региональных и местных органов власти.

    17

    Анализ причин, мешающих становлению местного самоуправления в России, приводит к мысли о приоритетности первоочередной задачи федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации по реализации федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". В ходе решения этой задачи необходимо определить компетенцию органов государственной власти субъектов Российской Федерации по организации местного самоуправления, положения и рекомендации по установлению форм и методов их взаимодействия. В этом убеждают различные схемы организации местного самоуправления, отражающие их место в системе управленческих отношений и наглядно показывающие мотивацию взаимоотношений.

    Рассматривая сложный процесс реформирования, перехода Российской Федерации к новому качественному состоянию, особое значение диссертант придает научной организации системы федерально-региональных отношений, предполагающей государственно-правовое регулирование отношений, возникающих в этой сфере по инициативе законодательных звеньев государственной власти.

    Прогрессирующее расширение в последние годы бюджетно-финансовых, административных и политических возможностей субъектов Российской Федерации привело к тому, что в настоящее время основная часть общенациональных (федеральных) социально-экономических программ формируется и реализуется при непосредственном участии республиканских, краевых и областных представительных и исполнительных органов на встречах их руководителей в ходе которых принимаются решения, в наибольшей степени соответствующие региональным интересам. В свою очередь, представители федеральных структур часто выступают не в качестве координаторов региональных интересов, а в качестве администраторов отстаивающих узковедомственные интересы,противостоящие запросам регионов. В результате не выполняются намеченные федеральным Правительством государственные программы и гибкая диверсифицированная экономическая и социальная политика по отдельным регионам. Именно поэтому изучение управленческой природы субъектов Федерации осуществляется автором на путях создания эффективной структурно-функциональной организации власти, закрепленной Конституцией Российской Федерации, Федеральным договором, кото-

    18

    рые разграничили компетенцию федерации и ее субъектов на исключительную компетенцию Российской Федерации и совместную компетенцию Российской Федерации и ее субъектов, в пределах и формах, установленных конституционным законодательством, В связи с этим делается вывод о необходимости разработки соответствующих процедур согласования проектов Законов федерации с ее субъектами, в частности, по вопросам совместного ведения в форме договора и разграничения предметов ведения и полномочий между органами власти федерации и субъектов.

    Последовательное смещение акцентов с регулирования процессов из Центра на региональный уровень, на передачу все больших полномочий на места рассматривается в диссертации как одно из ключевых направлений реформирования экономики, политики и управления в России.

    Диссертант приходит к выводу, что назрела необходимость принятия закона о видах субъектов Российской Федерации, в котором должны быть определены особенности статуса субъекта федерации соответствующего вида, а также порядок его изменения, разграничение предметов ведения и взаимного делегирования полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и регионов на основе федеральных законов.

    В диссертации дается развернутый анализ роли права как средства приведения в действие государственной власти таких субъектов Российской Федерации, как край и область. Из проведенного анализа становится очевидным, что процесс распределения власти и ее управленческих функций здесь затрагивает не только государственно-управленческие структуры, но и местные самоуправленческие отношения.

    В итоге автор приходит к выводу: деятельность законодателей по распределению власти в федеративном государстве должна обеспечить равновесие в сфере региональных властеотношений, устойчивость, стабильность правовой системы в целом. Наряду с тем, автор приходит к выводу, что признание за субъектами Российской Федерации самостоятельности (в соответствии с основами конституционного строя в России) в установлении своей системы органов государственной власти создает предпосылки для преодоления переусложненного, несколько искусственного типа федерации, который является одним из главных препятствий на пути

    19

    обеспечения государственной целостности России.

    Вторая глава - "Становление законодательства субъектов федерации в условиях демократизации государственной власти" - содержит комплексный анализ эволюции идей организации власти и управления как объектов законотворчества субъектов федерации, а также ее роли в расширении информационного пространства законотворчества в правовом государстве.

    Диссертант анализирует современные взгляды на эту исключительно актуальную проблематику, определяет предпосылки для построения теории правовой организации власти субъектов федерации, как носителя законотворческого процесса: ее многоплановость, разнообразие способов интерпретации, недопустимость разнобоя в терминологии и неопределенности самого понятия организации власти. Учитывая, что однозначного определения понятия организации власти пока еще не имеется, в диссертации содержится характеристика параметров организации, количественная оценка и объективное сравнение систем по уровню организации. Иначе говоря, предпринимается попытка определить понятие организации власти в целях выявления критериев организованности, что позволит в дальнейшем различать системы по степени совершенства отдельных функций, либо по другим качественным свойствам и сторонам.

    Системный подход к анализу организации государственной власти связан в исследовании с необходимостью представить ее как процесс взаимодействия субъекта и объекта, в ходе которого происходит как бы наложение на объект познания различных теоретико-познавательных моделей. В результате сложности феномена организации власти не противостоит увеличивающееся многообразие концептуальных схем, в рамках которых она получает свое объяснение.

    В определении понятия "организация государственной власти" вновь начинает фиксироваться сама по себе не новая мысль: сложные отношения включают дифференциацию не только в пространстве (строение), но и во времени (функционирование). В этой характеристике и морфологический, и функциональный аспекты понятия организации смыкаются, так что не приходится их внешне соотносить. Происходит в известном смысле объединение структуры и функции (пространственного и временного) в организации власти.

    20

    Здесь организация власти - это структура в действии, не просто форма субъекта федерации, а структура субъекта, выполняющая определенные функции. Каждое из этих понятий - строение и организация - относится к системе, но вместе с тем каждое из них выражает особую характеристику, которая является результатом исследования новой сферы отношений - регионального управления.

    Организация власти в федерации - это специфическая взаимосвязь элементов. Внутреннюю упорядоченность ее системы можно понять, лишь отправляясь от того, что организация власти есть единство устойчивого и изменчивого в деятельности субъектов федерации .

    Понятия "организация власти" и "упорядоченность правовых отношений" в диссертации соотносятся друг с другом. Они не могут быть ни просто непосредственно отождествлены, ни оторваны друг от друга. Подмена этих понятий ведет к игнорированию многообразных качественных отношений в системе власти, процессов внутренней динамики ее целостности, которые фиксируются в понятии "организация власти".

    Динамичность организации власти в свете теории управления показывает структурные особенности процесса законотворчества и выявляет ряд относительно самостоятельных уровней, находящихся между собой в иерархической связи.

    Отношение между соподчиненными звеньями системы законотворчества не исчерпываются отношениями по типу "вмешательства". Между всеми системами законотворчества существует корреляция, но она многообразна как по форме, так и по содержанию и не может быть сведена к отношению типа "команда-подчинение".

    По мнению диссертанта, структура процесса законотворчества может быть представлена в виде иерархической конструкции, состоящей из взаимосвязанных частей различного порядка сложности. Внутренние подсистемы регулирования, прежде всего субъекты федерации, хотя и имеют относительную самостоятельность, но все связаны между собой так, что выходные сигналы одной системы передаются на вход другой системы.

    Автор рассматривает иерархию элементов в региональных системах регулирования, обосновывает вывод о том, система управления должна "максимизировать" энтропию каждого выбора, увеличивая гибкость средств, и методов самого управляющего воздействия.

    21

    На основе анализа Конституций республик, уставов краев, областей, автономий рассматривается законотворческий процесс субъектов федерации. Смысл основных идей и принципов теории правовой организации власти этих субъектов состоит в том, что становится возможным распространить на их качественно различные системы власти субъектов Российской Федерации вне зависимости от их конструкции. Если региональное законотворчество в целом дает импульс государственно-правовым идеям (принципам), конкретизируя их в нормативно-правовых предписаниях, определяя юридические средства их реализации, то в таком понимании категория "законотворчество" включается в функциональный понятийный ряд категории "региональный механизм правового регулирования".

    В диссертации утверждается, что этому механизму с его региональной правовой политикой, правовой системой, правосознанием и региональными правовыми нормами принадлежит определенная перспектива и будущее в развитии субъектов федерации.

    Значение самой категории "регионального законотворчества" состоит именно в том, что с ее помощью раскрывается процесс выработки нормативной базы регионального правового регулирования, претворения федеральных (исходных) правовых идей в прямые и конкретные установки субъекта федерации, его органов правового регулирования. Оно подключено к региональным механизмам правового регулирования на основе не только прямой, но и обратной связи. Отсюда следует, что процесс законотворчества обеспечивает нормативные условия и действенность правового регулирования в регионе и функционирования правовой формы в целом. Так на примере Саратовской области автором апробирована модель законодательного регулирования местного самоуправления.

    Диссертант рассматривает ряд причин, не позволяющих проводить в субъектах федерации эффективную работу по совершенствованию управления, и считает, что решение вышеперечисленных проблем комплексной организации управления представляется возможным только на основе соответствующей теории и вытекающей из нее методологии.

    В качестве частной теории организации государственного управления в федерации автор предлагает "теорию систем регионального управления", рассматриваемую в качестве составной части науки государственного управления.

    22

    Автор предлагает структуру теории систем регионального управления, состоящую из:

    - общих проблем построения и развития систем регионального управления;

    - организации построения и развития систем регионального управления;

    - эффективности систем регионального управления. Рассматриваются общие, специфические и частные принципы построения и совершенствования систем регионального управления. Исходя из этого, на основе системного подхода к управлению диссертант дает описание нормативной модели системы управления. Основными элементами этой модели являются прежде всего нормативная модель структурно-организационной системы управления. Каждая региональная, функциональная или отраслевая подсистемы, анализируемые в диссертации, содержат: функционально-целевую модель управления; основные положения (методики и инструкции) организации работ по элементам функций управления; организационную структуру подсистемы; положение о подсистеме; должностные инструкции работников подсистемы; перечень, структуру и периодичность получаемой и выдаваемой информации; процедуры или технологические карты на повторяющиеся процессы по выполнению элементов функций управления; постановку задач для автоматизации переработки информации; штатное расписание работников подсистемы.

    Важнейшей проблемой развития управления признается в работе организация комплексного развития систем управления. Однако исходя из того, что координация и методическое руководство этой работой отсутствует, диссертант для решения этой проблемы предлагает ряд мер: сосредоточение работы в едином научном центре страны, создание системы органов по совершенствованию систем управления регионов, в том числе отделов развития управления в исполнительных органах власти субъектов Российской Федерации и федерального центра развития управления, ответственного за улучшение исследований в области управления и обеспечение управляемости в регионах.

    Подводя итог вышеизложенному, автор делает ряд выводов: наиболее эффективным путем развития систем управления регионов является слияние организационно-правового, организационно-дея-

    23

    тельностного и информационно-технологического направлений развития регионального управления в комплексную организацию управления. В качестве теоретической основы комплексной организации систем регионального управления необходимо не только создание частной теории - теории систем регионального управления. Главное - в основу методологии развития систем регионального управления положить структурно-функционально-целевой метод построения их нормативных моделей.

    Для эффективной организации работы по комплексному развитию системы регионального управления необходимо создание системы соответствующих органов управления на всех уровнях государственной власти и местного самоуправления. Диссертант рассматривает статус местного самоуправления в системе управления обществом и государством, принимая за основу понятие "полномочия местного самоуправления". Исходя из этого, рассматривается и структура органов местного самоуправления. В итоге подчеркивается важность обеспечения единства устойчивости и изменчивости законотворчества в процессе формирования законодательной базы государственной власти и местного самоуправления в субъектах федерации.

    Обсуждение в диссертации проблемы управления в связи с анализом взаимосвязи устойчивости и изменчивости означает попытку раскрыть механизмы этой связи, дать ее теоретическое описание. Рассмотренное с этой точки зрения управленческое видение федеральной системы народовластия является развитием представлений о соотношении устойчивого и изменчивого в ее организации, выступает как попытка осмысления данного соотношения, как поиск более адекватных средств познания.

    Итак, отличительная черта государственно - управленческой парадигмы заключается в том, что она возникла в контексте решения традиционной проблемы соотношения устойчивого и изменчивого в организации власти, но при этом располагает строгими средствами для ее решения, среди которых ведущим является законотворчество.

    Одно из исходных понятий разрабатываемой диссертантом теории регионального законотворчества - информация. Именно информационное содержание составляет суть правотворческих процессов вообще и регионально-законотворческих, в частности. Законотвор-

    24

    чество - есть переработка информации в нормативные акты, направляющие деятельность органов управления.

    При анализе информационного содержания правотворческих процессов автор обращает внимание на положение, в силу которого каждая управляющая система характеризуется соответственно специфическим видом используемой информации. Для раскрытия информационного содержания управления исследуются основные черты принципа обратной связи в законотворчестве субъектов федерации.

    Исследования специфики управляемых и самоуправляемых систем в регионах показали необходимость целевого подхода к различным типам систем регулирования. Диссертант приходит к выводу, что в ходе развития основных идей и принципов теории регионального законотворчества понятие цели закономерно вошло в само определение управляющей системы и правового регулирования. Это оказалось возможным в связи с объективацией понятия цели, его расширительным толкованием.

    Далее диссертантом подчеркивается, что одной из необходимых предпосылок эффективного управления со стороны государства является надлежащая организация правовой информации, деятельность которой должна полностью соответствовать требованиям закона, быть примером соблюдения законности.

    Автор рассматривает различные системы учета нормативно-правовых актов: журнальный, контрольно-текстовой и картотечный, отмечает существенные недостатки традиционных систем учета. Как наиболее прогрессивная из существующих называется и описывается перфокартная система учета. Диссертант считает необходимым создание государственного научно-информационного центра по законодательству, ядром которого должна стать правовая автоматизированная информационно-поисковая система (АИПС). В связи с этим необходимо создание специального информационно-поискового языка.

    Основу общефедеральной системы правовой информации должны составить взаимосвязанные и специализированные по своим конкретным задачам и функциям центры, создаваемые на общефедеральном и региональном уровнях, подсистемы правовой информации республиканских и иных территориальных автоматизированных систем. Создание общегосударственной системы правовой информации предполагает формирование единого правового справочно-информацион-

    25

    ного фонда страны.

    Вместе с тем, автор указывает на ряд проблем, которые возникают при решении этого вопроса: слабое развитие теории законотворчества, отсутствие учебных курсов по законодательной технике в академиях госслужбы, отсутствие новых переводов иностранной литературы по данной теме. В числе деструктивных факторов правообразования в диссертации называется необычная системность современных отношений, являющихся объектом правового регулирования, и недостатки самой теории. Как подчеркивает диссертант вопрос о роли науки в законотворческом процессе заслуживает более детальной правовой проработки в проекте Закона о нормативных актах. Представляется важным определить в Законе статус экспертов и консультантов, конкретизировать их права и обязанности в зависимости от того, идет ли речь об участии в рабочих группах, создаваемых для разработки законопроектов, о ведомственной или независимой научной экспертизе и т.п.

    Обобщая результаты исследования регионального законотворчества в условиях демократизации власти, диссертант предлагает проект "Положения об информационном совете по законотворчеству" на основе которого субъект Федерации может вести плодотворную законодательную и информационную деятельность.

    В главе третьей - "Проблемы развития организации власти, законотворчества и управления субъектов федерации: теория и практика" - дано научное обоснование связи организации власти, управления и законотворчества, проведен анализ роли систем управления субъектов федерации в законотворческом процессе. Обосновывается необходимость систематизации законодательства субъекта Российской Федерации и предлагается решение этой проблемы на основе единого принципа классификации общефедерального и регионального законодательства.

    Рассматривая научные основы законотворческой деятельности в субъекте Российской Федерации, автор указывает ряд условий оптимального и эффективного действия правовых норм, которые должны учитываться при издании правового акта: согласованность норм, устанавливающих модели поведения, со всей совокупностью других действующих норм, максимальная точность формулирования норм и содержащейся в ней модели поведения.

    Диссертант считает, что оптимальная модель регионального

    26

    законотворчества должна включать в себя следующие элементы: сущность регионального законотворчества, объективные основы и субъективный фактор регионального законотворчества, его системные характеристики (региональное нормотворчество в правовой системе России), структура законотворческой деятельности региона, информационное обеспечение регионального законотворчества, кадровый потенциал регионального законотворчества, общественные институты оценки эффективности регионального законотворчества.

    Большое место в оптимальной модели регионального законотворчества занимает учет объективных основ и субъективного фактора. Включение в оптимальную модель регионального законотворчества его системных характеристик позволяет раскрыть его социальный механизм, систему входящих и выходящих элементов.

    Изложение видения диссертантом элементов оптимальной модели регионального законотворчества позволяет включить эту модель в качестве составной части межрегиональной программы законотворчества. Такая программа должна отражать основные задачи, содержание и механизмы реализации оптимальной модели регионального законотворчества.

    Правотворческая роль регионального законодательства тем выше, чем более оно научно обосновано, соответствует потребностям общества, взаимоувязано, соподчинено и непротиворечиво. Исключительно важно поэтому, чтобы каждый отдельный нормативный акт и вся их система характеризовались научно обоснованной отработанностью .

    Обеспечение совершенства юридической формы, преемственности и системности законодательства, его единообразия - также одна из задач науки права и правовой реформы, осуществляемой в России.

    С внедрением оптимальной модели регионального законотворчества в деятельность органов власти субъектов федерации создаются организационно-управленческие предпосылки правотворчества. Следовательно, вместе с провозглашением тезиса об общности принципов управления нарастает тенденция, связанная с анализом специфических форм управления, характерных для различных сфер правотворчества. Постановка вопроса о многообразии процессов управления и технологий правового регулирования в субъекте Российской Федерации требует уяснения общности и отличий между уп-

    27

    равлением и правовым регулированием. Их общность состоит в том, что они выполняют одну и ту же функцию в системе народовластия. С помощью регулирования и управления обеспечивается стабилизация правовой системы, они являются теми механизмами, на основе которых реализуется динамическое равновесие системы, достигаются ее программы, цели.

    Рассматривая эту проблематику, автор приходит к выводу, что несмотря на некоторые исходные предпосылки, самоуправляемая система и региональные объекты остаются в законотворческом процессе качественно различными классами систем, и в силу этого они требуют для своего изучения специфических подходов.

    Автор рассматривает проблему активности региональных систем власти. Наиболее важными из них являются: понимание регионального организма как сферы его деятельности; зависимость поведения субъекта федерации от внутренней информационной модели и модели законотворчества. Интегральные, целостные характеристики субъектов Российской Федерации являются следствием внешней и внутренней обусловленности.

    Кроме того, рассматриваются особенности внешних и внутренних связей в субъектах федерации, пространство, в котором формируются и функционируют органы власти регионов, с точки зрения реальных связей и взаимодействий.

    Вместе с тем совершенно очевидно ведущее, определяющее значение внутрисистемных связей и зависимостей для учета качественной специфики субъекта Российской Федерации. К внутрисистемным можно относить связи, определяющие его собственную внутреннюю структурную организацию. Многие черты и особенности внутрисистемных отношений по происхождению предопределены изначально конституционным и федеральным законодательством.

    На примере структур органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации рассматривается оптимальная модель системы власти, связанная с другими региональными системами, со всей совокупностью внешних факторов. В силу этого объяснение целостных процессов их зависимостью от взаимосвязи частей или интегральных характеристик целого нельзя считать исчерпывающим, если не принимается во внимание детерминирующее влияние федеральных властей. Это влияние выступает в различных формах: и как непосредственное воздействие, и как всевозможные опосредо-

    28

    ванные взаимодействия различных факторов, и как универсальное правовое пространство. С этой точки зрения правовое пространство трактуется как переменная правовая среда, которая влияет на региональные органы, и изменяется в результате деятельности этих органов.

    Сложившееся у субъектов Российской Федерации правовое поле сформировалось под воздействием не только федеральной власти, но и их собственной деятельности, а также отношений, определяемых историческими условиями.

    Отмечается определенное соответствие между изменчивостью условий правотворческой среды и изменчивостью структуры органов власти и, следовательно, влиянием их на законотворчество. При этом если внешние факторы оказывают влияние, не нарушающее нормы развития, то в этом случае устанавливается состояние определенного соответствия. Это состояние характерно для качественно разных ступеней развития вплоть до первичного уровня власти - органов местного самоуправления.

    Диссертант рассматривает складывающиеся взаимоотношения законотворческих органов субъектов федерации с другими органами власти (по материалам Всероссийского совещания по вопросам законотворчества в Москве 17 февраля 1995 года).

    В деятельности органов власти субъектов Российской Федерации отражается своеобразие региональных отношений.

    Специфическая внешняя среда включена в деятельность органов законотворчества и отражена в виде определенных реакций на нее. Понятие "сфера деятельности" в этой связи рассматривается как область внешней и внутренней среды, в пределах которой реакции органов власти будут адекватными: отсутствие такого соответствия приводит к тому, что региональный организм не воспринимает административно-командную среду, какой бы высокой степени организации она ни была.

    В диссертации решается основная задача внутренней активности органов власти, а именно: раскрыть внутренние действия органов власти, выявить, как соотносится внешнее воздействие с внутренними условиями.

    В этой связи автор вводит в научный оборот понятие внутрирегиональной информационной модели законотворчества, тесно связанное с представлением о специфических способах восприятия и

    29

    переработки информации, с теми управленческими процессами, в результате которых осуществляются внешние воздействия, преломляемые через внутренние условия. Здесь субъект выступает как внутреннее условие раскрытия объекта. Это положение теории познания применимо, на взгляд диссертанта, и к сфере управленческой деятельности.

    Передача и восприятие информации от одних органов власти к другим находится в основе их законотворческой деятельности. Во всех этих случаях, говоря об информации, имеется в виду ее качественный аспект. Для государственной власти основное значение приобретает качественная оценка информации.

    Следовательно, структура внутрирегиональной информационной модели законотворчества в известном смысле изоморфна структуре того диапазона внешнего воздействия, который региональный организм способен воспринять как объект своей деятельности. Правильные решения о своей деятельности и связях с окружающей его средой субъект Федерации принимает исходя, конечно, из наличной внешней ситуации. Но здесь анализируется еще одно условие: органы власти субъекта обладают определенной моделью действий, содержание которой предписывает некоторое общее направление поведения. Именно на этой основе его действия бывают адекватны ситуации. Органы власти не могут функционировать, если их тактика строится на методе проб и ошибок.

    Ограничение внешнего разнообразия производится с помощью информационного инварианта, представленного внутренней моделью внешнего воздействия. Понятая в этом аспекте информация выступает коррелянтом организации власти субъекта федерации.

    Сформулированные в диссертации выводы о соотношении информации и организации власти в законотворческом процессе имеют непосредственное отношение к оценке уровней активности органов власти и управления разных ступеней и уровней.

    Рассматриваемая в диссертации проблема законотворчества субъектов Российской Федерации в переходный период многоаспектна в связи с изменением круга регулируемых законом отношений и поиском оптимальных методов их правовой регламентации. Особое внимание в ней уделяется анализу децентрализации правовой регламентации в Российской Федерации, перераспределению законотворческой компетенции между федерацией в целом и ее субъектами

    30

    в пользу последних, несмотря на все издержки в ходе ее реализации. Важным представляется выявление границ, пределов, за которыми свобода законотворческой деятельности субъектов Российской Федерации чревата превращением федерации в конфедерацию. Ведь наряду с "чисто" законоподготовительной деятельностью комитетов Государственной Думы и Совета Федерации необходим контроль за соответствием Конституции Российской Федерации законов, издаваемых субъектами Российской Федерации. Иначе в России никогда не будет образующего единую систему законодательства федерации и ее субъектов, а это является необходимым условием существования единого правового пространства и укрепления целостности Российского государства.

    Значительным препятствием на пути создания эффективного регионального законодательства автор считает отсутствие предметного и содержательного разграничения между простым и конституционными законами, законом и указом, законом и другими (кроме указа) подзаконными актами. Требует изменения организационно-процессуальная сторона законотворчества. Прежде всего, необходимо совершенствование практики планирования и прогнозирования развития регионального законодательства; внедрение наряду с краткосрочными более продолжительных по срокам планов законотворческой деятельности законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации. Так при участии диссертанта был разработан перспективный план работы над законодательными актами Саратовской области.

    Автор считает необходимым закрепить в специальном законе обязательность независимой экспертизы законопроектов, ввести не только обязательные, но и факультативные референдумы, восстановить в полном объеме и с уточненной процедурой учет полученных мнений во время всенародных обсуждений законопроектов.

    Значительное место в диссертации отводится обеспечению законности в правотворчестве и правоприменительной практике субъектов федерации - необходимому условию укрепления федерализма.

    Совершенствование законодательства о государственном управлении - это задача социальная, политико-правовая. С помощью правового регулирования определяются пути дальнейшего развития общества. Законодательство придает общеобязательность (опирающуюся в необходимых случаях на принудительную силу государства)

    31

    существенным и устойчивым направлениям политики государства. с помощью правовых норм региональная политика приобретает нормативность, обязательность.

    Стабильность и гибкость - таковы диалектически противоречивые свойства, которыми в равной мере должно обладать законодательство, чтобы быть эффективным инструментом политики государства. Подвижность, будучи непременным свойством правового регулирования такого динамического блока отношений как государственное управление, не может пониматься как безоглядное реформаторство. Совершенствование законодательства о государственном управлении - это непрерывный процесс: отменяются и изменяются устаревшие правовые нормы, издаются новые, так как жизнь, общественная практика идут вперед.

    Вместе с тем диссертант раскрывает в деле подготовки, принятия и опубликования законов и иных нормативных актов, их кодификации и систематизации еще немало нерешенных проблем. Автор дает анализ процесса подготовки проектов нормативных актов субъектов Российской Федерации, приводит характерные черты их законотворчества, особо выделяя тщательное и всестороннее обсуждение проектов законодательных и иных нормативных актов.

    Диссертант считает, что обширная программа совершенствования законодательства может быть успешно выполнена лишь при внедрении в законопроектную работу плановых начал. Наличие четкой программы повышает ответственность всех государственных органов. Тем самым используется возможность тщательно проанализировать действующее законодательство, практику и эффективность его применения, социологические и иные современные методы исследования, найти оптимальное решение вопроса, составить проект, отвечающий требованиям законотворческой техники.

    Вместе с тем, планирование правоподготовительной деятельности позволяет определить направления научных работ, более близкие насущным требованиям практики, сосредоточить усилия научно-исследовательских учреждений в первую очередь на теоретической разработке проблем, связанных с нормативными актами, подготовка которых предусмотрена планом.

    Как на наиболее сложный вопрос автор указывает на содержание программы законотворческих работ, полагая, что в этих работах значительное место должны занять кодификационные акты и

    32

    консолидационные акты с элементами кодификации.

    Успешное выполнение программы в значительной степени определяется включением в нее лишь таких актов, потребность в издании которых достаточно обоснована, а главные положения теоретически разработаны.

    При установлении объема программы целесообразно исходить из того количества актов, которое может быть реально подготовлено и рассмотрено законодательными органами.

    Для достижения большей эффективности законопроектной деятельности автор предлагает на основе научного прогнозирования развития законодательства и предложений к составлению программы разработать общую перспективную программу подготовки важнейших нормативных актов, которая послужит основой создания очередных планов кодификационных работ.

    Автор показывает, что до сих пор не утратил актуальность вопрос о необходимости разработки и принятия специальных правил подготовки проектов нормативных актов. В связи с этим рассматриваются положения, которые необходимо учитывать в правилах (указания о структуре и языке правовых актов, единстве употребления юридических терминов и т.п.)

    Особое значение придается в работе созданию Собраний действующего законодательства субъектов Российской Федерации и дальнейшему его упорядочению. Процесс совершенствования правового регулирования отдельных областей общественных отношений в регионах неизбежно влечет необходимость упорядочения законодательства в различных формах. Одной из них является инкорпорация законодательства, которая обычно не совсем точно именуется систематизацией. На самом деле понятие систематизации является обобщающим, охватывает как инкорпорацию, так и кодификацию законодательства.

    Работа по составлению хронологических Собраний, содержание которой составило действующее законодательство, расположенное в хронологическом порядке, рассматривается в качестве необходимого этапа дальнейшего упорядочения законодательства, базой для создания Собраний более совершенного вида.

    Субъектам федерации, отмечается в диссертации, необходимо решать ряд методических и организационных вопросов: установить, акты какого года издания подлежат упорядочению, виды этих ак-

    33

    тов, выделить категории нормативных актов, которые по тем или иным основаниям нецелесообразно включать в сборник (перечень), определить, какой редакционной обработке подвергаются систематизируемые акты, какие структурные подразделения органов власти субъектов федерации проводят основную работу по отбору и анализу актов.

    Собрание должно представлять собой форму переиздания актов в обработанном и упорядоченном виде. Указанные признаки позволяют отнести Собрание действующего законодательства к официальным собраниям.

    Соблюдение единых принципов и признаков классификации общефедерального и регионального законодательства имеет существенное практическое значение, так как позволяет составить ясное представление о качестве всего комплекса нормативных актов, регулирующих те или иные отношения, и о пробелах, неясностях и о достоинствах, недостатках законодательства.

    Автор предлагает несколько способов наполнения Собраний текущим законодательством, отмечая при этом, что способ, избранный для поддержания соответствующего Собрания в действующем состоянии, должен быть постоянно нацелен на дальнейшее совершенствование правового регулирования, обеспечение регионов четко отработанным упорядоченным законодательством.

    Далее доказывается необходимость научно обоснованной системы, в которой каждому акту субъекта Российской Федерации отводится соответствующее и присущее только ему место, все нормативные акты взаимообусловлены, взаимосвязаны и иерархически соподчинены, что позволяет более точно установить, какие именно должны быть подготовлены акты и в какой форме, какова их связь и взаимосвязь с другими актами и в какой очередности следует осуществлять их подготовку.

    Автор предлагает проект "Положения о региональном центре по законотворчеству", организация которых позволила бы упорядочить процесс подготовки законодательных актов.

    В законотворческом процессе субъектов федерации значение имеет опубликование нормативных актов. Повышение роли права в жизни гражданского общества, развитие демократии и укрепление законности требуют своевременного и точного доведения предписаний правовых норм до сведения государственных органов, долж-

    34

    ностных лиц, граждан. Диссертант считает четкую и оперативную информацию о действующем законодательстве одним из условий его соблюдения, укрепления законности, повышения правосознания граждан, их правового воспитания. В работе показано, что дальнейшее совершенствование этой стадии должно идти по пути опубликования всех нормативных актов.

    Другая проблема, решаемая в этой связи, - создание единого органа официального опубликования общефедеральных нормативных актов и таких же единых органов в субъектах Российской Федерации. Для совершенствования опубликования общеобязательных ведомственных актов субъектов федерации необходимо законодательно урегулировать порядок их опубликования и вступления в силу. Создание соответствующих сборников (Собраний) в предлагаемом автором виде решило бы этот вопрос. Если же такое Собрание издаваться не будет, статус официальных органов опубликования общеобязательных нормативных актов субъектов федерации следовало бы придать соответствующим печатным изданиям в регионах. Не менее важным представляется также урегулирование субъектами федерации порядка опубликования и вступления в силу актов своих органов власти и управления.

    Подводя итоги исследования темы, диссертант приходит к выводу: реформирование российского общества, его политической, экономической и социальных систем ставит множество проблем, среди которых особое место занимают вопросы становления демократической правовой системы и правового государства, эффективности деятельности всех ветвей власти и управленческих структур, принципов взаимодействия органов власти субъектов федерации между собой в законотворческом процессе, в создании условий и инфраструктуры.

    Соответственно возрастает роль и значение инициативы, деловитости и компетентности всех органов власти, их способности реально влиять на положение дел в регионах. Начавшийся в 1991 году процесс реформирования власти, принятие Конституции Российской Федерации 1993 года, разработка, обсуждение и принятие федерального Закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", закладывают основы формирования нового самостоятельного регионального уровня власти, способного к активному участию в законотворческом процессе.

    35

    Учитывая, что реальной практики управления и местного самоуправления, традиций, опыта такого участия пока еще крайне мало, многие новые структуры власти и управления как бы "вводятся" сверху Конституцией, федеральными законами, указами Президента Российской Федерации. Отсюда возникает необходимость обеспечения моральной и интеллектуальной подготовленности населения взять на себя ответственность за управление территорией, решение местных проблем. В этих условиях особенно важными для стабильного развития общества становится урегулированность правоотношений между федеральными, региональными и муниципальными органами власти, от которой во многом зависит ход реформ, обеспечение государственной целостности Российской Федерации.

    Ответить на региональные вопросы, возникающие в ходе государственного строительства в новой демократической России призвана теория и практика организации власти, законотворчества и управления в субъектах федерации.

    Основные положения диссертации изложены в следующих публикациях автора.

    1. Местное самоуправление в России. Монография. - Саратов, 1994. - 4,34 усл. п.л.

    2. Саратовская областная Дума. Монография. - Саратов, 1994. - 18,37 усл. п.л. (под редакцией).

    3. Субъект Российской Федерации: проблемы власти, управления и правотворчества. Монография. - Саратов, 1995. - 13,0 усл. п.л. (в авторской редакции).

    4. Организация делопроизводства в органах представительной и исполнительной власти: Учебное пособие. - Саратов, 1993. - 2,3 усл. п.л.

    5. Структура и организационные основы деятельности местной администрации. Методическое пособие. - Саратов, 1993. - 6,6 усл. п.л.

    6. Основы управления городом: Методические указания. - Саратов, 1994. - 1,1 усл. п.л.

    7. Работа с кадрами в администрации города, областном центре: Сборник, вып.1, ПКЦ,- Саратов, 1993. - 0,7 усл. п.л.

    8. Региональные проблемы организации госслужбы: Сборник научных трудов ПКЦ. - Саратов, 1994. - 8,0 усл. п.л. (под редакцией).

    36

    9. Аренда муниципальной собственности: Сборник "Муниципальная собственность", вып. 2. ч.1. - Саратов, 1994. - 1,29 усл. п.л.

    10. Приватизация муниципальной собственности: Сборник "Муниципальная собственность", вып. 3. ч.2 - Саратов, 1994. - 2,33 усл. п.л.

    11. Правовые аспекты государственной службы: Сборник науч. трудов ПКЦ "Социодинамика культуры управления". - Саратов, 1994. - 0,17 усл. п.л.

    12. От управления сверху - к власти на местах // Земский вестник. - № 5. - М., 1994. - 0,8 усл. п.л.

    13. Самоуправление на местах - путь к возрождению России // Земский вестник. -  № 6. - М., 1994. - 0,8 усл. п.л.

    14. Выигрывает тот, кто идет на реформы первым // Ваш выбор. - № 4. - М., 1994. - 0,8 усл. п.л.

    15. Организация государственной власти в субъектах Российской Федерации: принципы, функции, формы: Сборник научных трудов ПАГС. - Саратов, 1996. - 0,47 усл. п.л.

    16. Организация власти и управления как объект законотворчества: Сборник научных трудов ПАГС. - Саратов, 1996. - 0,39 усл. п.л.

Информация обновлена:09.11.2011


Сопутствующие материалы:
  | Персоны | Защита диссертаций 
 

Если Вы не видите полного текста или ссылки на полный текст книги, значит в каталоге есть только библиографическое описание.

Copyright 2002-2006 © Дирекция портала "Юридическая Россия" наверх
Редакция портала: info@law.edu.ru
Участие в портале и более общие вопросы: reception@law.edu.ru
Сообщения о неполадках и ошибках: system@law.edu.ru