Учиться в России!
Регистрация »» // Логин:  пароль:

Федеральный правовой портал (v.3.2)
ПОИСК
+ подробный поиск
Подняться выше » Главная/Все книги/

Источник: Электронный каталог отраслевого отдела по направлению «Юриспруденция»
(библиотеки юридического факультета) Научной библиотеки им. М. Горького СПбГУ

Административный надзор Росстандарта в сфере технического регулирования по обеспечению безопасности продукции :

АР
К734 Котляров, Ю. В. (Юрий Владимирович).
Административный надзор Росстандарта в сфере
технического регулирования по обеспечению безопасности
продукции : автореферат диссертации на соискание ученой
степени кандидата юридических наук. Специальность 12.00.14
- административное право, административный процесс / Ю. В.
Котляров ; науч. рук. Ю. В. Степаненко. -М., 2018. -28 с.-
Библиогр. : с. 27 - 28.11 ссылок
Материал(ы):
  • Административный надзор Росстандарта в сфере технического регулирования по обеспечению безопасности продукции.
    Котляров, Ю. В.

    Котляров, Ю. В.
    Административный надзор Росстандарта в сфере технического регулирования по обеспечению безопасности продукции : автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук.

    3

    I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

    Актуальность темы исследования. Техническое регулирование и административный надзор в данной сфере выполняют важную функцию по защите жизни, здоровья, прав и свобод граждан, обеспечению безопасности продукции, предназначенной для различных целей. Эффективное выполнение этой функции во многом зависит от качества административно-правового регулирования в указанной области. Однако на современном этапе развития системы технического регулирования в ней обнаруживается множество правовых пробелов и противоречий, требующих устранения. Оставляет желать лучшего и состояние правового регулирования соответствующей надзорной деятельности.

    Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии (далее - Госстандарт), являясь национальным органом Российской Федерации по стандартизации, в соответствии с постановлением Правительства РФ от 17 июня 2004 г. № 294 осуществляет техническое регулирование, принятие национальных стандартов, межотраслевую координацию и функциональное регулирование в области стандартизации, а также выработку концепций развития национальной системы стандартизации. Указанным постановлением на Росстандарт в особом порядке возложены функции по осуществлению административного надзора в сфере обеспечения единства измерений и в сфере технического регулирования.

    Деятельность Росстандарта по техническому регулированию (функциональное регулирование, принятие национальных стандартов и др.) и осуществлению административного надзора в данной сфере путем систематического наблюдения за соблюдением установленных государством соответствующих норм и правил поведения оказывает непосредственное влияние на безопасность продукции. В связи с этим исследование проблем осуществления Росстандартом административного надзора в сфере технического регулирования по обеспечению безопасности продукции становится важной научной задачей.

    4

    К настоящему времени уполномоченными государственными органами проделана значительная работа по установлению основных принципов технического регулирования и правил осуществления надзорной деятельности. Осуществляются меры по гармонизации отечественной нормативной базы сферы технического регулирования с выстраиваемым наднациональным законодательством стран - участников Единого экономического пространства (ЕАЭС). Например, разработаны порядок взаимодействия надзорных органов государств - членов Союза, проект соглашения о принципах и подходах осуществления надзора за соблюдением требований технических регламентов ЕАЭС в целях гармонизации законодательства государств - членов ЕАЭС, ведутся разработка и принятие технических регламентов Евразийской экономической комиссией (ЕЭК).

    Однако множество системных проблем еще не решено. В частности, не создана иерархия нормативных правовых актов и документов по стандартизации. Данные документы не обладают необходимыми и достаточными связями между собой, зачастую противоречат друг другу. В нормативных актах все еще используется неактуализированная терминология. Например, терминология в документах, устанавливающих обязательные требования к электроэнергии, не соответствует законодательству об электроэнергетике и актуальной модели электроэнергетики в целом. Это приводит к различающимся трактовкам в правоприменительной практике и не дает однозначного ответа на вопрос о том, какой субъект должен нести ответственность перед потребителями за безопасность товара на рынке. Особенно актуальна данная проблема в связи со складывающейся иерархией наднационального законодательства о техническом регулировании и осуществлением надзорной деятельности в контексте развития единого экономического пространства стран - участников ЕАЭС.

    Ситуация усугубляется тем, что вопросы оптимизации и повышения эффективности исследуемой надзорной деятельности придется решать в условиях строгого режима экономии и сокращения штатной численности

    5

    сотрудников Росстандарта (более чем в 1,5 раза за последние пять лет). В сложившихся условиях только 0,7 % от общего числа субъектов, подконтрольных Госстандарту, охвачены ежегодными проверками. Это способствует пребыванию на рынке значительного объема продукции, не соответствующей установленным требованиям. Указанный факт подтверждается последовательным увеличением количества обращений граждан в территориальные органы Росстандарта в отношении продукции, не соответствующей обязательным требованиям. Так, например, в Центральном федеральном округе в территориальные органы Росстандарта поступило от граждан обращений: в 2013 г. - 157; в 2014 г. - 257 (+64%); в 2015 г. - 298 (+17%); в 2016 г. - 344 (+16%); в 2017 г. - 403 (+17%).

    Административный надзор Росстандарта особенно важен в условиях экономического кризиса, когда стремление предпринимателей к прибыли приводит к значительному росту количества административных правонарушений. Так, если в 2016 году территориальными органами Росстандарта было выявлено 2613 административных правонарушений по результатам 8305 проверок, то в 2017 году - 5390 таких противоправных деяний по результатам 9111 проверок. Таким образом, впервые зафиксирован почти двукратный рост количества выявленных административных правонарушений в данной сфере при увеличении количества проведенных проверок всего лишь на 9%. При этом административный надзор в сфере технического регулирования по-прежнему не ориентирован на выявление случаев, связанных с угрозой или фактами причинения вреда гражданам и их имуществу. В 2016 году территориальными органами Росстандарта, осуществляющими административный надзор, лишь в 5,2 % случаев выявлены нарушения, представляющие непосредственную угрозу причинения вреда, от числа всех нарушений, допущенных подконтрольными субъектами. Кроме того, необходимо отметить, что действующая система административного надзора недостаточно ориентирована на стимулирование добросовестной конкуренции.

    6

    Важно также подчеркнуть, что применяемые меры административной ответственности не обеспечивают индивидуализации наказания. Зачастую они служат не цели предупреждения новых административных правонарушений, а превращаются в инструмент подавления экономической самостоятельности и инициативы субъекта предпринимательской деятельности.

    Указанные и другие факторы и проблемы обусловили значимость и актуальность темы диссертационного исследования.

    Степень научной разработанности темы. В административно-правовой науке вопросам развития системы государственного надзора в целом уделяется достаточное внимание. В исследованиях А.Б. Агапова, А.П. Алехина, Д.Н. Бахраха, В.П. Беляева, И.В. Бородушко, И.И. Веремеенко, С.М. Зубарева, В.А. Козбаненко, Ю.М. Козлова, А.В Куракина, Б.М. Лазарева, А.Е. Лунева, Ю.И. Мигачева, Л.Л. Попова, М.И. Пискотина, В.И. Рохлина, С.В. Тихомирова, Е.Р. Яшина проводился теоретический анализ государственного надзора в рамках общей теории административного права.

    Природа и содержание государственного надзора были самостоятельным объектом исследований А.Б. Агапова, Л.В. Акопова, А.И. Гурин, В.В. Дьяконова, С.М. Зубарева, А.В. Морозова, Н.А. Резиной.

    Особенностям административного надзора как специфической разновидности государственного контроля посвящены работы Д.Н. Бахраха, В.П. Беляева, Р.И. Денисова, С.М. Зырянова, А.А. Кармолицкого, Д.В. Карпухина, Ю.М. Козлова, М.А. Лапиной, А.В. Мартынова, А.В. Никонова, Д.М. Овсянко, Л.Л. Попова, Ф.С Разаренова, Н.Г. Салищевой, Ю.В. Степаненко, М.С. Студеникиной, Ю.А. Тихомирова, А.Б. Яблонской.

    Исследованиям отдельных аспектов технического регулирования посвящены работы С.В. Алексеева, Е.А. Величкиной, А.В. Калмыкова, М.С. Лаврентьева, А.Ю. Ларина, Л.К. Терещенко, Э.Ю. Харченко.

    Подчеркивая несомненную ценность трудов перечисленных авторов, тем не менее стоит отметить, что комплексного исследования проблем административного надзора в сфере технического регулирования по действующе-

    7

    му законодательству Российской Федерации не проводилось. В этой связи основой настоящего исследования стали результаты всестороннего анализа действующего законодательства России и ряда иностранных государств, регулирующего порядок осуществления административного надзора в сфере технического регулирования.

    Объектом исследования является совокупность общественных отношений, возникающих в процессе административно-правового регулирования и организации осуществления Росстандартом и его территориальными органами надзора за обеспечением безопасности продукции в сфере технического регулирования.

    Предметом исследования являются нормы федеральных законов и иных нормативных правовых актов, определяющие принципы и содержание административного надзора за обеспечением безопасности продукции (на примере Росстандарта), международные соглашения и нормативные правовые акты стран ЕАЭС, доктринальные источники, а также материалы правоприменительной, в том числе судебной, практики.

    Целью диссертационного исследования является разработка теоретических положений и практических рекомендаций, направленных на совершенствование административного надзора в сфере технического регулирования по обеспечению безопасности продукции.

    Указанная цель обусловила постановку и решение следующих задач:

    определить основные этапы становления и развития отечественного административного законодательства в сфере технического регулирования;

    выявить особенности осуществления административного надзора в сфере технического регулирования;

    рассмотреть вопросы становления и развития системы нормативно-правового обеспечения сферы технического регулирования, а также административного надзора Российской Федерации, государств - участников Единого экономического пространства (ЕАЭС), Европейского Союза, США;

    8

    проанализировать теоретико-методологические основы осуществления административного надзора;

    сформулировать определения понятий «сфера технического регулирования» и «административный надзор в сфере технического регулирования»;

    исследовать особенности построения нормативной базы сферы технического регулирования с учетом перехода на наднациональное правовое регулирование данной сферы в целях гармонизации соответствующего законодательства государств - членов ЕАЭС;

    раскрыть специфику осуществления Госстандартом административного надзора в сфере технического регулирования по обеспечению безопасности продукции, определить тенденции и выявить проблемные вопросы организации данной деятельности;

    разработать и обосновать подходы к нормативно-правовой систематизации сферы технического регулирования;

    выработать комплекс предложений и рекомендаций, направленных на совершенствование норм законодательства в целях повышения эффективности участия государства в процессе технического регулирования по обеспечению безопасности продукции.

    Методологическую основу диссертационного исследования составила совокупность общенаучных и частно-научных методов познания объективной действительности: анализ, синтез, правовое моделирование, формально-логический, структурно-системный, историко-правовой, статистический, сравнительно-правовой методы, метод функционального анализа и др.

    В частности, метод синтеза использовался для уточнения понятийного аппарата в рассматриваемой сфере; историко-правовой метод положен в основу анализа эволюции законодательства в сфере технического регулирования; статистический метод обеспечил возможность использования количественных характеристик при анализе деятельности субъектов административной юрисдикции; сравнительно-правовой метод использовался при исследовании практики административно-правового регулирования сферы техниче-

    9

    ского регулирования в Российской Федерации, странах - членах ЕАЭС, Европейского Союза, США.

    Теоретической основой исследования послужили труды известных ученых - специалистов в области теории права, административного права и процесса: А.Б. Агапова, С.С. Алексеева, А.П. Алехина, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, А.Л. Гапоненко, А.А. Кармолицкого, Ю.М. Козлова, Ю.И. Мигачева, Л.Л. Попова, Б.В. Российского, М.С. Студеникиной, Ю.Н. Старилова, Ю.А. Тихомирова и др.

    Нормативную правовую базу исследования составили Конституция Российской Федерации, свыше 90 нормативных правовых актов и иных официальных документов Российской Федерации, Республики Беларусь, Республики Казахстан, США, Европейского Союза, содержащих положения, регламентирующие рассматриваемую сферу. В целях полноты диссертационного исследования анализу были подвергнуты также нормативные правовые акты СССР, РСФСР и Российской Федерации, утратившие к настоящему времени юридическую силу.

    Эмпирическая база исследования представлена: 1) материалами правоприменительной практики (31 судебный акт Конституционного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации и различных арбитражных судов); 2) материалами и докладами Минэкономразвития России и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации; 3) статистическими данными ГАИС «Управление»; 4) решениями российских и иностранных государственных и негосударственных организаций, деятельность которых связана с регулированием и осуществлением административного надзора в сфере технического регулирования.

    Кроме того, автором использован личный опыт участия в осуществлении административного надзора в сфере технического регулирования в период замещения должности государственного гражданского служащего - заместителя начальника юридического отдела Центрального межрегионального территориального управления Федерального агентства по техническому регу-

    10

    лированию и метрологии (ЦМТУ Госстандарта). Были изучены материалы проверок субъектов предпринимательства и административных дел, находящихся в производстве ЦМТУ Госстандарта в период с 2012 по 2017 годы.

    Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что в нем комплексно проанализированы проблемы осуществления Госстандартом административного надзора в сфере технического регулирования по обеспечению безопасности продукции, международные нормы и рекомендации, регламентирующие как сферу технического регулирования, так и осуществление надзорной деятельности в ней.

    На основании проведенного исследования выявлены недостатки в организации административных процедур, разработаны меры по их оптимизации, а также повышению эффективности контрольно-надзорных мероприятий по обеспечению безопасности продукции.

    Сформулированы нормотворческие предложения, направленные на формирование целостной системы административного надзора в сфере технического регулирования, повышение ее эффективности и прозрачности, а также реализацию мер по защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. По мнению автора, внесение в отечественное законодательство ряда предложенных им изменений будет способствовать устранению административных барьеров и развитию добросовестной конкуренции в сфере предпринимательства.

    Научная новизна конкретизируется в основных положениях, выносимых на защиту.

    1. Обоснован вывод о том, что одним из элементов реформы контрольно-надзорной деятельности в Российской Федерации стало создание новой системы государственного контроля и надзора за соблюдением обязательных требований в отношении безопасности продукции, процессов ее производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации. Административный надзор, как форма оценки соответствия продукции, стал одним из основных факторов обеспечения безопасности продукции на рынке.

    11

    2. Учитывая, что в теории административного права контроль и надзор наполняются разным содержанием, а надзор большинством ученых признается разновидностью контроля, представляется целесообразным использовать в законодательстве термин «контрольно-надзорная деятельность». В этой связи употребление в Федеральном законе от 27.12.2002 № 184-ФЗ «О техническом регулировании» терминов «контроль» и «надзор» в качестве взаимозаменяемых понятий представляется некорректным.

    3. Обосновано наличие у Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии (Госстандарта) надзорных полномочий, связанных с необходимостью государственного надзора за соблюдением обязательных требований национальных стандартов и технических регламентов.

    Уточнено понятие «административный надзор в сфере технического регулирования». Под ним понимается правоприменительная деятельность уполномоченных государственных органов исполнительной власти в отношении субъектов, осуществляющих выпуск в обращение и обращение продукции, по проверке исполнения ими требований технических регламентов, предъявляемых к продукции на всех стадиях ее жизненного цикла, и принятие мер по результатам проверки.

    4. Установлено, что объектом административного надзора Госстандарта является сфера технического регулирования, под которой предлагается понимать систему урегулированных нормами международного и российского права отношений в области установления, применения и исполнения требований к продукции на всех стадиях ее жизненного цикла (включая изыскания), выполнения работ или оказания услуг, а также правового регулирования отношений в области оценки соответствия продукции установленным требованиям.

    Необходимость в законодательном закреплении указанного понятия связана с тем, что в Федеральном законе от 27.12.2002 № 184-ФЗ «О техническом регулировании» содержится только понятие «техническое регулирование» как процесс формирования правовой базы без учета правоприменения.

    12

    5. В качестве предмета административного надзора в сфере технического регулирования выступают обязательные требования к продукции. На основе анализа зарубежного опыта нормативно-правового обеспечения сферы технического регулирования в странах ЕАЭС, ЕС, США автором делается вывод о необходимости разработки многоуровневой системы обязательных требований к продукции. При разработке и актуализации соответствующих документов предлагается использовать комплексный подход с обеспечением необходимых взаимосвязей между ними, а также исключением дублирования положений актов разного уровня. В частности, процедуру внесения в Федеральный информационный фонд технических регламентов и стандартов зарубежных документов по стандартизации, в результате применения которых на добровольной основе обеспечивается соблюдение требований принятых технических регламентов, должен инициировать федеральный орган исполнительной власти в сфере стандартизации, а не заинтересованное лицо. Сформулированы предложения по новой редакции пункта 4 статьи 44 Федерального закона от 27.12.2002 № 184-ФЗ «О техническом регулировании».

    6. Сформирована авторская концепция осуществления надзорной деятельности, предусматривающая комплекс мер по работе с информацией о несоответствии продукции, в частности мероприятий по надзору без непосредственного взаимодействия с подконтрольными субъектами, направленных на пресечение выпуска и поставки в обращение продукции, не соответствующей обязательным требованиям. Данная идея основывается на положениях Федерального закона от 27.12.2002 № 184-ФЗ «О техническом регулировании» о работе с информацией о несоответствии продукции. Внедрение предлагаемого комплекса мероприятий в практику надзорных органов будет способствовать повышению активности изъятия с рынка небезопасной продукции, своевременному выявлению и пресечению нарушений законодательства в сфере технического регулирования, а также привлечению субъектов предпринимательства, осуществляющих оборот продукции на рынке, к решению проблем обеспечения ее безопасности.

    13

    7. Обоснована необходимость обеспечения свободного доступа к документам национальной системы стандартизации в электронно-цифровой форме для всех заинтересованных лиц на весь срок действия данных документов, а не на один год с момента их принятия, как это установлено в настоящее время. Для этого предложено абзац первый пункта 62 Административного регламента исполнения Федеральным агентством по техническому регулированию и метрологии государственной функции по учету национальных стандартов, правил стандартизации, норм и рекомендаций в этой области и обеспечению их доступности заинтересованным лицам изложить в следующей редакции: «Обеспечение на постоянной основе официального опубликования вновь утвержденных документов по стандартизации, дополнений к ним в электронно-цифровой форме на интернет-портале Федерального агентства в сети Интернет осуществляется в срок не более 30 дней после их утверждения. К официально опубликованным документам по стандартизации в электронно-цифровой форме обеспечивается свободный бесплатный доступ».

    8. Сформулированы предложения по совершенствованию законодательства:

    - в статье 3 Федерального закона от 27.12.2002 № 184-ФЗ «О техническом регулировании» слова «недопустимости одновременного возложения одних и тех же полномочий на два и более органа государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов» заменить словами «допускается разграничение полномочий надзорных органов по контролю (надзору) в конкретных областях технического регулирования (в пределах одного технического регламента), по закрепляемой номенклатуре продукции, а также по стадиям ее обращения (жизненного цикла)»;

    - изменить редакцию части 1 статьи 14.43 КоАП РФ, в которой административный штраф за нарушение требований технических регламентов исчисляется долей от оборота компании за определенный период, а опасность последствий учитывается в качестве повышающих/понижающих коэффициентов. Для исчисления размера административного штрафа рекомендуется ис-

    14

    пользовать сумму выручки, полученной правонарушителем от реализации продукции, не соответствующей требованиям технических регламентов, на конкретном объекте, на котором установлен факт административного правонарушения;

    - абзац 3 части 1 статьи 34 Федерального закона от 27.12.2002 № 184-ФЗ «О техническом регулировании» после слов «в порядке, установленном законодательством Российской Федерации», дополнить словами: «При организации и проведении мероприятий по государственному надзору в области обеспечения качества и безопасности нефтепродуктов предварительное уведомление юридических лиц или индивидуальных предпринимателей, осуществляющих производство нефтепродуктов и (или) оборот нефтепродуктов, о начале проведения внеплановой выездной проверки не требуется»;

    - абзац первый части 2 статьи 28 Федерального закона от 27.12.2002 № 184-ФЗ «О техническом регулировании» после слова «заявитель» дополнить словом «продавец», а также дополнить указанную часть новым абзацем (третьим) следующего содержания: «обеспечивать соответствие потребительских свойств продукции, информации об этой продукции (наименование, марка и т.п.), позволяющей идентифицировать её;»;

    - абзац третий пункта 6 постановления Правительства Российской Федерации от 17.06.2004 № 294 «О Федеральном агентстве по техническому регулированию и метрологии» после слова «осуществляет» дополнить словом «федеральный»;

    - раздел II «Порядок формирования и ведения реестра» Правил формирования и ведения реестра выданных сертификатов соответствия на продукцию, включенную в единый перечень продукции, подлежащей обязательной сертификации, за исключением сертификатов соответствия на продукцию, для которой устанавливаются требования, связанные с обеспечением безопасности в области использования атомной энергии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17.12.2014 № 1384, дополнить пунктом 11.1 следующего содержания: «Федеральная служба по аккредита-

    15

    ции в случае получения от надзорного органа информации о несоответствии продукции обязательным требованиям осуществляет приостановление или прекращение действия сертификата соответствия, сопровождающего данную продукцию, в случае, если выдавший данный сертификат орган по сертификации был лишён аккредитации или прекратил свою аккредитацию (деятельность) по своей инициативе»;

    - раздел II Положения о Федеральном агентстве по техническому регулированию и метрологии, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 17.06.2004 № 294 «О Федеральном агентстве по техническому регулированию и метрологии», дополнить пунктом 5.4.31 следующего содержания: «федеральный государственный контроль и надзор за соблюдением обязательных требований государственных стандартов и технических регламентов до принятия Правительством Российской Федерации решения о передаче этих функций другим федеральным органам исполнительной власти».

    Теоретическая значимость диссертации определяется сформулированными в ходе исследования научными выводами и разработанными на их основе предложениями по повышению эффективности осуществления административного надзора в сфере технического регулирования по обеспечению безопасности продукции. Теоретические выводы позволили автору сформулировать ряд предложений по совершенствованию нормативно-правовой базы сферы технического регулирования. Предложения и выводы, изложенные в исследовании, могут служить основой для последующих теоретических разработок, связанных с созданием оптимальной модели соответствующей надзорной деятельности.

    Практическая значимость диссертации заключается в разработанных рекомендациях по совершенствованию нормативно-правовых актов в сфере технического регулирования и надзорной деятельности. Сформулированные выводы и предложения могут применяться при разработке методических рекомендаций, преподавании учебной дисциплины «Административное право».

    16

    Отдельные результаты исследования использовались межрегиональными территориальными управлениями Госстандарта при проведении надзорных мероприятий в рамках законодательства о техническом регулировании и взаимодействии с органами по сертификации, изготовителями, поставщиками и приобретателями (потребителями) продукции.

    Апробация работы и использование результатов. Основные положения исследования докладывались на международных, всероссийских и региональных научно-практических конференциях: X международной межвузовской научно-практической конференции «Совершенствование гражданского законодательства России: проблемы и перспективы» (Москва, 2014); круглом столе «Систематизация мер государственного принуждения» (Москва, 2015); научном круглом столе «Актуальные вопросы публичного права» в рамках X Московской научно-практической конференции «Студенческая наука - 2015» (Москва, 2015); IX Международной научно-практической конференции «Контроль и надзор в сфере государственного управления: традиции и современные тенденции» (Москва, 2016), посвященной памяти Юрия Марковича Козлова (Козловские чтения); VII ежегодной научно-практической конференции «Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права» (Сорокинские чтения) (Санкт-Петербург, 2016); Всероссийской научно-практической конференции «Правовые аспекты управления экономикой и финансами» (Москва, 2016); Международной научно-практической конференции «Связи в праве: проблемы теории, практики, техники» (VII Бабаевские чтения) (Нижний Новгород, 2016); Всероссийской научно-практической конференции «Административно-правовое регулирование правоохранительной деятельности: теория и практика» (Краснодар, 2016), XV Международной научно-практической конференции «Система и структура органов исполнительной власти: новые подходы» (Кутафинские чтения) (Москва, 2018).

    Некоторые результаты исследования использовались при разработке и внедрении центральным межрегиональным территориальным управлением

    17

    Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии (ЦМТУ Росстандарта) Инструкции по организации и проведению мероприятий по предотвращению причинения вреда в случае выявления продукции, не соответствующей требованиям технических регламентов (утв. приказом ЦМТУ Росстандарта от 04.06.2014 № 27) и Инструкции (методических рекомендаций) «О мероприятиях, проводимых МТУ по результатам проверок госнадзора в сфере законодательства о техническом регулировании Российской Федерации», что подтверждается соответствующим актом внедрения.

    Диссертация обсуждена и рекомендована для представления в диссертационный совет на заседании кафедры «Административное и информационное право» ФГОБУ ВО «Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации», а также на заседании кафедры административного права и процесса Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА).

    Объем и структура работы соответствуют цели и задачам исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения, списка литературы и приложений.

    II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ Во введении дается общая характеристика работы: обосновывается актуальность темы, определяются объект, предмет, цель и задачи диссертационного исследования, раскрываются его методы, характеризуется научная новизна работы, формулируются положения, выносимые на защиту, обосновывается теоретическая и практическая значимость результатов исследования, а также приводятся данные об их апробации.

    Первая глава «Теоретико-правовые основы административного надзора в сфере технического регулирования по обеспечению безопасности продукции», состоящая из трех параграфов, посвящена исследованию теоретических основ административного контроля, осуществляемого в сфере технического регулирования, особенностям нормативно-правового обеспече-

    18

    ния данной отрасли, а также правового базиса деятельности Госстандарта по обеспечению безопасности продукции.

    В первом параграфе «Концептуальные основы административного надзора в сфере технического регулирования по обеспечению безопасности продукции» для уяснения особенностей административного надзора в сфере технического регулирования рассматривается понятие «надзор» на базе изучения энциклопедических источников и позиций представителей науки административного права.

    Автором анализируются различные подходы к пониманию сущности таких понятий, как «контроль», «надзор», «административный надзор», а также методы осуществления данной деятельности. В работе отмечается, что проблема соотношения понятий контроля и надзора поднимается практически во всех исследованиях, посвященных государственному управлению. Однако до настоящего времени не достигнут консенсус относительно содержания этих терминов и их соотношения. Делается заключение о том, что в теоретическом плане использование данных терминов в действующем законодательстве в качестве взаимозаменяемых понятий является некорректным. В этой связи предлагается использовать термин «контрольно-надзорная деятельность», так как органы исполнительной власти осуществляют контрольно-надзорную деятельность, которая содержит элементы и контроля, и надзора.

    Проведенный диссертантом историко-правовой анализ законодательства показал, что продолжающееся по настоящее время смешение понятий контроля и надзора произошло из-за того, что концепция советского административного надзора не подразумевала строгого разделения данных понятий, а отождествляла их.

    В связи с тем, что в настоящее время законодатель определил «техническое регулирование» исключительно как процесс формирования правовой базы без учета правоприменения, предлагается авторская формулировка термина «сфера технического регулирования», одновременно уточняется понятие «административный надзор в сфере технического регулирования».

    19

    Отмечается, что специфика сферы технического регулирования, использование технико-правовых норм для конкретизации прав и обязанностей, предусмотренных в бланкетных нормах, предопределяют важность осуществления административного надзора. Эффективность надзорной деятельности в рассматриваемой сфере напрямую зависит от качества правового, прежде всего административно-правового, регулирования.

    Во втором параграфе «Сфера технического регулирования по обеспечению безопасности продукции: национальный и наднациональный аспекты» рассмотрены вопросы становления и развития нормативно-правового обеспечения сферы технического регулирования в историко-правовом и сравнительном плане. Автором изучены правовые нормы, регулирующие сферу технического регулирования на различных этапах развития экономики страны. Выделяется три этапа развития рассматриваемой нормативно-правовой базы, анализируются их особенности. Первый этап - с 1920 года и до распада СССР в 1991 году, второй этап - с 1991 по 2000 годы, третий этап - с 2001 года и по настоящее время. Формулируется вывод о том, что правовая база технического регулирования менялась вслед за развитием экономических условий в стране. Их содержание и характер отражали соответствующий этап развития экономики. При этом использовались различные формы государственного регулирования данной сферы, применялись разнообразные меры гражданской, дисциплинарной, административной и уголовной ответственности.

    Автором особо рассматривается третий, современный этап, характеризующийся принятием Федерального закона от 27.12.2002 № 184-ФЗ «О техническом регулировании» (далее - Закон № 184-ФЗ), кардинально изменившего подходы к регулированию данной сферы. Его специфика заключается в активном процессе изменения национального законодательства в связи с переходом на новую иерархию нормативно-правовых актов. Данные изменения обусловлены переориентацией на наднациональное правовое регулирование, продиктованной интегрированием Российской Федерации в мировую экономику.

    20

    Далее автор акцентирует внимание на том, что в процессе формирования данной совокупности документов активно применяется опыт зарубежных стран (ЕС, США), в связи с чем, рассматриваются два основных подхода к администрированию сферы технического регулирования и практика, применяемая в отдельных странах ЕАЭС. Отмечается, что первому подходу характерно создание нормативной базы на основе законодательства в области защиты прав потребителей (заказчиков) или законодательства в области правовой ответственности товаропроизводителей, которое устанавливает методы ограничения и борьбы с потенциально опасной продукцией (так называемый «новый подход» ЕС, характерный также Республике Беларусь).

    Второму подходу характерно использование прецедентного права, предоставляющего потребителю (заказчику) и товаропроизводителю возможность предъявления исков в судебные органы на основе гражданского права, когда изготовитель обязан принять все необходимые меры для подтверждения безопасности своей продукции. Данный подход зародился в США и частично используется в Республике Казахстан.

    По мнению автора, наиболее приемлемым для нашей страны является европейский опыт, базирующийся на принципах «нового подхода», основные принципы которого легли в основу при разработке реформы законодательства о техническом регулировании. Такой же подход используется при разработке соответствующего законодательства в рамках ЕАЭС. В то же время указывается на необходимость использования комплексного подхода при разработке актов технического регулирования. Важно осуществлять их разработку с соблюдением базовых принципов нормотворчества, избегая дублирования нормативного содержания актов разного уровня и принятия технических регламентов путем перевода зарубежных актов с тем же предметом регулирования.

    В третьем параграфе «Надзорные полномочия Росстандарта в сфере технического регулирования по обеспечению безопасности продукции» подробно рассматриваются правовые основы деятельности Федерального

    21

    агентства по техническому регулированию и метрологии (далее - Росстандарт).

    Отмечается, что Росстандарт - федеральный орган исполнительной власти, образованный в виде федерального агентства, фактически исполняет функции федеральной службы по осуществлению административного надзора в сфере обеспечения единства измерений и в сфере технического регулирования. Данные функции в особом порядке возложены на него постановлением Правительства РФ.

    Автором анализируются основные принципы организации деятельности Росстандарта, его полномочия, функции, а также осуществляемые им надзорные мероприятия. Указывается, что административный надзор Росстандарта, как одна из форм оценки соответствия продукции, является одним из основных факторов обеспечения безопасности продукции на рынке, а внедрение риск-ориентированного подхода позволит повысить эффективность его контрольно-надзорных мероприятий.

    Диссертантом отмечается, что административный надзор в сфере технического регулирования в настоящее время осуществляют различные федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, а также проводится анализ практики распределения надзорных полномочий между ними.

    На основе указанного анализа делается вывод о том, что в результате проведенных реформ не удалось устранить дублирование полномочий по осуществлению надзора за соблюдением обязательных требований между различными министерствами и федеральными службами, а также значительно сократить количество надзорных органов. Указывается на тот факт, что продолжается практика распределения полномочий по отдельным свойствам и параметрам продукции.

    Вторая глава «Организация административного надзора в сфере технического регулирования по обеспечению безопасности продукции» объединяет в себе три параграфа.

    22

    В первом параграфе «Административные процедуры надзора в сфере технического регулирования по обеспечению безопасности продукции» проводится анализ административных процедур, регламентирующих порядок организации надзорных мероприятий Росстандарта.

    Отмечается, что административные процедуры надзорной деятельности в сфере технического регулирования осуществляются в пределах, порядке и в сроки, предусмотренные соответствующим федеральным законодательством. В то же время, по официальным сведениям, доля лиц, в отношении которых Росстандартом проведены проверки (в процентах от общего числа подконтрольных ему субъектов), в 2015 г. составляла 0,9 %, а в 2016 г. и 2017 г. всего 0,7 %. Получается, что одна проверка субъекта проводится в среднем один раз в 100 лет, что зачастую означает почти полное отсутствие государственного контроля. При этом если за 2016 г. территориальными органами Росстандарта было выявлено 2613 административных правонарушений по результатам 8305 проверок, то за 2017 год - уже 5390 административных правонарушений по результатам 9111 проверок.

    Особо указывается на то, что в 2015 году в рамках проверочных мероприятий; организованных Прокуратурой Российской Федерации, проверялись субъекты предпринимательства в области нефтепродуктообеспечения, которые в соответствии с действующим административным регламентом не должны были подпадать под плановые проверки. По результатам надзорных мероприятий у 67 % от числа проверенных в этой категории были выявлены нарушения, тогда как обычно данный показатель находится на уровне 31-34%.

    Таким образом, установленная процедура осуществления плановых проверок не в полной мере соответствует современным реалиям. Предлагается внести изменения в законодательство для создания эффекта неожиданности, для чего автором выработаны соответствующие нормотворческие предложения.

    Отмечается, что используемая методология осуществления надзорной деятельности «ставит точку» на розничном звене, и не предусматривает выяв-

    23

    ление источников поставки продукции, а также первоисточников, допустивших нарушения.

    Далее делается акцент на неопределенность с проведением процедуры экспертизы (испытаний) образцов продукции, осуществляющейся в ходе мероприятий по надзору Росстандарта. Данная ситуация, связанная с применением положений Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее - Закон № 294-ФЗ) и норм КоАП РФ, иллюстрируется арбитражной практикой, после чего предлагаются нормотворческие предложения для устранения данной неопределенности.

    Обобщая изложенное, автор заключает, что выявленные проблемные вопросы обусловливают необходимость оптимизации административных процедур и изменения законодательства Российской Федерации, направленных на повышение эффективности и результативности данного надзора, а также соблюдение принципа неотвратимости административной ответственности.

    Во втором параграфе «Особенности реализации Росстандартом надзорных процедур в сфере технического регулирования по обеспечению безопасности продукции» отмечается, что законодательством о техническом регулировании предусмотрены различные дополнительные действия, фактически являющиеся мероприятиями по надзору без непосредственного взаимодействия с подконтрольными субъектами. Эти мероприятия в условиях ограниченного числа сотрудников, непосредственно осуществляющих данную функцию, актуальны как никогда.

    Диссертантом на основе систематизации отдельных положений Закона № 184-ФЗ предложена совокупность процедур по осуществлению надзорных мероприятий без непосредственного взаимодействия с подконтрольными субъектами, направленных на пресечение оборота продукции, не соответ-

    24

    ствующей требованиям технических регламентов. Данные процедуры внедрены в практику надзорной деятельности Госстандарта с 2013 г.

    В то же время при проведении данных мероприятий, при анализе административно-процессуальных полномочий субъектов сферы технического регулирования была выявлена определенная правовая коллизия. Для ее решения автором предлагается наделить Росаккредитацию полномочиями по прекращению действия сертификата соответствия на продукцию, которая не соответствует требованиям технических регламентов, если деятельность органа по сертификации, его выдавшего, прекращена.

    Обосновывается положение о том, что техническое регулирование осуществляется в отношении технически сложной продукции, проходящей множество стадий жизненного цикла. Из-за специфики данной продукции невозможно определить один компетентный административный орган надзора, который бы надзирал за соответствием такой продукции. В этой связи существует потребность в разграничении полномочий по надзору за разными стадиями жизненного цикла сложной продукции между различными надзорными органами. С этой целью автором сформулированы предложения по внесению изменений в статью 3 Закона № 184-ФЗ.

    Далее автором вносятся предложения по построению иерархической структуры обязательных требований с необходимыми взаимосвязями, охватывающими все секторы промышленности, соответствующей современным реалиям развития страны и принципам, заложенным в Законе № 184-ФЗ «О техническом регулировании». Для реализации данного предложения сформулированы авторские редакции соответствующих статей.

    По мнению соискателя, предложенные нормотворческие инициативы упростят процесс уяснения того, какой именно документ и какие именно требования из него применимы для соблюдения обязательных требований, а также послужат принципу доступности обязательных требований.

    В третьем параграфе «Меры по повышению эффективности административного надзора в сфере технического регулирования по обеспечению

    25

    безопасности продукции» автором предлагается внести изменения и дополнения в некоторые законодательные и иные нормативно-правовые акты, в том числе касающиеся порядка осуществления надзорной деятельности.

    В качестве первой меры предлагается привести в соответствие с требованием законодательства Положение об агентстве (утв. постановлением Правительства РФ от 17.06.2004 № 294), так как в настоящее время в нарушение части 1 статьи 32 Закона № 184-ФЗ, Закона № 294-ФЗ в данном положении в разделе «П. Полномочия» не перечислены полномочия Госстандарта и его территориальных органов и их должностных лиц, относящиеся к процедуре осуществления административного надзора в сфере технического регулирования. Для этого в раздел второй «Полномочия» данного положения предложено добавить пункт 5.4.31 содержащий права, обязанности и ответственность Агентства при осуществлении административного надзора.

    В целях неукоснительного соблюдения прав граждан предлагается оптимизация процедуры осуществления плановых проверок - уменьшение периодичности проверок субъектов нефтепродуктообеспечения. Для этого предлагается внести изменения в часть 4 статьи 1 и часть 9 статьи 9 Закона № 294-ФЗ, «Перечень видов деятельности в сфере здравоохранения, сфере образования и социальной сфере, в сфере нефтепродуктообеспечения, осуществляемых юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, в отношении которых плановые проверки проводятся с установленной периодичностью» и абзац 3 части 1 статьи 34 Закона № 184-ФЗ.

    Отмечается, что для отдельных групп товаров (топливо, электроэнергия) целесообразно применение экспресс-методов испытаний для предварительной оценки определенного перечня показателей. В случае выявления отклонений от референтных показателей, свидетельствующих о возможном несоответствии, предлагается применять инструментальные методы контроля в лабораторных условиях по всем регламентированным показателям. Такой подход позволит сократить время проведения надзорных мероприятий и по-

    26

    высить эффективность расходования бюджетных средств минимум в 5 раз и, в итоге, снизить нагрузку на добросовестных участников рынка.

    Отмечается необъективность и неадекватность штрафов, которые предусмотрены за нарушения технического регулирования. По мнению автора, меры, направленные на предупреждение административных правонарушений, нередко превращаются в инструмент подавления экономической самостоятельности, инициативы, а также чрезмерного ограничения свободы предпринимательства и права собственности, что противоречит принципам, заложенным в Конституции Российской Федерации. В связи с этим предлагается новая редакция части 1 статьи 14.43 КоАП РФ, в которой административный штраф за нарушение требований технических регламентов исчисляется долей от оборота компании за определенный период, а опасность последствий учитывается в качестве повышающих/понижающих коэффициентов. Для исчисления размера административного штрафа предлагается использовать сумму выручки, полученной правонарушителем от реализации продукции, не соответствующей требованиям технических регламентов, на конкретном объекте, на котором установлен факт административного правонарушения.

    В заключении подведены итоги исследования, сформулированы основные выводы и рекомендации, характеризующие достижение поставленной цели, научную новизну, теоретическую и практическую значимость результатов исследования.

    В приложениях представлены разработанные диссертантом проекты федерального закона и постановления Правительства РФ о внесении изменений в отдельные законодательные и иные акты Российской Федерации.

    Основные положения диссертации изложены в следующих статьях:

    Публикации в рецензируемых научных изданиях, рекомендованных ВАК при Минобрнауки России:

    27

    1. Такташов В.А., Котляров Ю.В. Надзор в сфере технического регулирования сегодня // Стандарты и качество. - 2015. - №3. - С.30-33. (0,5/0,35 п.л.).

    2. Котляров Ю.В. Тенденции развития и актуальные проблемы нормативно-правовой базы технического регулирования в Российской Федерации // Административное и муниципальное право. - 2016. - № 1(96). - С.31-36. (0,7 п.л.).

    3. Котляров Ю.В. Административная ответственность в сфере технического регулирования: актуальные вопросы правоприменительной практики и пути ее совершенствования // Административное и муниципальное право. - 2016. -№2(98). -С. 149-154. (0,7 п.л.).

    4. Степаненко Ю.В., Котляров Ю.В. Проблема формирования наднациональной системы актов технического регулирования в Российской Федерации //Современныйюрист.-2018. -№ 2(23).-С.8-16. (0,7/0,35 п.л.).

    Иные публикации:

    5. Котляров Ю.В. Развитие нормативно-правовой базы государственного надзора в Российской Федерации // Сборник научных трудов. Выпуск 7. - М: Издательство МНЮИ. - 2014. - С. 95-99. (0,3 п.л.).

    6. Котляров Ю.В. Правоприменительные аспекты применения мер государственного принуждения в сфере технического регулирования // Финансовое право и управление. - 2015. - № 2. - С. 273-278. (0,7 п.л.).

    7. Котляров Ю.В. Перспективы развития административно-деликтных отношений в сфере технического регулирования // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права: сборник статей по материалам ежегодной всероссийской научно-практической конференции (Сорокинские чтения), 25 марта 2016 года: в 3-х томах / под ред. д.ю.н. Ю.Е. Аврутина, д.ю.н. А.И. Каплунова. - СПб.: Изд-во СПб ун-та МВД России, -2016. Т. I.-C.133-135. (0,2 п.л.).

    8. Степаненко Ю.В., Котляров Ю.В. Проблемы правоохранительной деятельности в сфере технического регулирования: практика на современном

    28

    этапе // Административно-правовое регулирование правоохранительной деятельности: теория и практика: материалы V Всерос. науч.-практ. конф., 3 июня 2016 г. / редкол.: В.В. Грицай, А.С. Шиенкова, О.В. Шкеля, М.Е. Труфа-нов, В.В. Денисенко. - Краснодар: Краснодарский университет МВД России, - 2016. - С. 95-101. (0,4/0,2п.л.).

    9. Котляров Ю.В. Проблема построения иерархической системы актов технического регулирования в Российской Федерации в контексте формирования Единого экономического пространства // Связи в праве: проблемы теории, практики, техники»: сборник статей по материалам Международной научно-практической конференции (г. Н. Новгород, 19-20 мая 2016 года) / под общ. ред. В.А. Толстика. - Н. Новгород: Нижегородская академия МВД России,-2016. -С. 445-448. (0,2 п.л.).

    10. Котляров Ю.В. Разграничение контрольных функций и полномочий государственных органов, осуществляющих административный надзор в сфере технического регулирования // Управление экономикой и финансами: организационно-правовое исследование: монография / колл. авторов; под ред. М.А. Эскиндарова, М.А. Лапиной. - М.: Русайнс, - 2016. - С. 198-203. (0,4 п.л.).

    11. Котляров Ю.В. Традиции и современные тенденции осуществления государственного контроля в сфере технического регулирования // Сборник статей по материалам IX Международной научно-практической конференции, посвященной памяти Юрия Марковича Козлова, на тему «Контроль и надзор в сфере государственного управления: традиции и современные тенденции» (19 февраля 2016 года) и X Международной научно-практической конференции, посвященной памяти Юрия Марковича Козлова, на тему «15 лет Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях: итоги и перспективы» (16 февраля 2017 года) / отв. ред. и сост. Э.П. Андрюхина. - Москва: РГ-Пресс, - 2018. - С. 226-230. (0,3 п.л.).

     

Информация обновлена:28.06.2019


Сопутствующие материалы:
  | Защита диссертаций 
 

Если Вы не видите полного текста или ссылки на полный текст книги, значит в каталоге есть только библиографическое описание.

Copyright 2002-2006 © Дирекция портала "Юридическая Россия" наверх

Рейтинг@Mail.ru Rambler's Top100
Rambler's Top100 Яндекс цитирования

Редакция портала: info@law.edu.ru
Участие в портале и более общие вопросы: reception@law.edu.ru
Сообщения о неполадках и ошибках: system@law.edu.ru