Учиться в России!
Регистрация »» // Логин:  пароль:

Федеральный правовой портал (v.3.2)
ПОИСК
+ подробный поиск
Подняться выше » Главная/Все книги/

Источник: Электронный каталог отраслевого отдела по направлению «Юриспруденция»
(библиотеки юридического факультета) Научной библиотеки им. М. Горького СПбГУ

Финансово-правовое регулирование деятельности Счетной палаты РФ в системе государственного финансового контроля :

АР
П563 Пономаренко, К. С. (Кирилл Сергеевич).
Финансово-правовое регулирование деятельности Счетной
палаты РФ в системе государственного финансового контроля :
автореферат диссертации на соискание ученой степени
кандидата юридических наук. Специальность 12.00.04 -
финансовое право, налоговое право, бюджетное право / К. С.
Пономаренко ; науч. рук. Н. М. Артемов. -М., 2018. -30 с.-
Библиогр. : с. 30.4 ссылок
Материал(ы):
  • Финансово-правовое регулирование деятельности Счетной палаты РФ в системе государственного финансового контроля.
    Пономаренко, К. С.

    Пономаренко, К. С.
    Финансово-правовое регулирование деятельности Счетной палаты РФ в системе государственного финансового контроля : автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук.

    ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

    Актуальность темы диссертационного исследования. Несмотря на произошедшие в последнее время изменения в организации и правовом регулировании государственного финансового контроля и аудита в Российской Федерации, количество выявленных нарушений как в бюджетной системе Российской Федерации, так и в сфере государственных закупок в частности, ежегодно увеличивается, что указывает на неэффективность работы системы бюджетного контроля и публичного аудита в России. Так, по результатам контрольных мероприятий, проведенных Счетной палатой Российской Федерации (далее - СП РФ) в 2016 году, выявлено 898 нарушений законодательства только в сфере государственных закупок на общую сумму 53,1 млрд. руб., в том числе 823 нарушения Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»[1] на общую сумму 48,8 млрд. руб. (в 2015 г. - 450 нарушений на общую сумму более 17 млрд. руб.) и 75 нарушений Федерального закона от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц»[2] на общую сумму 4,3 млрд. руб. (в 2015 г. - 20 нарушений на сумму 620 млн. руб.)[3].

    В августе 2017 года Председатель СП РФ Татьяна Голикова указала на то, что «если по итогам всего 2016 года у нас было 965 млрд. рублей и 3845 нарушений, то за первое полугодие 2017 года их стало уже 2631 и 1,13 трлн.»[4] - рост более чем в два раза по сравнению с аналогичным периодом 2016 года. По итогам 2017 года, по данным СП РФ, в бюджет было возвращено более 19 млрд. руб., что в два раза больше, чем в 2016 году. Более того, в 2017 году удалось предотвратить незаконное расходование 12,4 млрд. руб., а по

    3

    результатам проверок 135 материалов направлены в органы прокуратуры, правоохранительные органы, а также органы государственной безопасности. По итогам рассмотрения материалов возбуждено 35 уголовных дел, по 84 проводятся оперативно-розыскные мероприятия[5]. Представленная статистика наглядно показывает, что в настоящее время СП РФ и иные органы государственного финансового контроля хотя и пытаются использовать более современные критерии оценки эффективности своей работы, но по-прежнему в большей степени их деятельность направлена в основном на выявление фактов ранее совершенных правонарушений, а не на их предотвращение в будущем.

    Что касается правового регулирования государственного финансового контроля и аудита в России, то стоит отметить, что в 2013 году был принят новый федеральный закон о Счетной палате[6] взамен просуществовавшего более 18 лет первого закона о Счетной палате РФ от 11 января 1995 г. Вместе с принятием закона о СП РФ были внесены существенные изменения в Бюджетный кодекс РФ (далее - БК РФ) в разделы, посвященные государственному и муниципальному финансовому контролю, а также ответственности за нарушение бюджетного законодательства[7].

    По прошествии нескольких лет после внесения существенных изменений в законодательство о государственном финансовом контроле и аудите можно заключить, что в целом кардинально на качество и эффективность финансового контроля они не повлияли, что указывает на необходимость модернизации не отдельно взятых органов финансового контроля, а на внедрение единого системного подхода к организации и правовому регулированию деятельности всех органов, участвующих в осуществлении государственного и муниципального финансового контроля

    4

    (аудита) в России, таких как СП РФ, Федеральное казначейство, финансово-контрольные подразделения федеральных органов исполнительной власти, правоохранительные органы, контрольно-счетные органы субъектов РФ и муниципальных образований, а также иные структуры, наделенные полномочиями по осуществлению публичного финансового контроля. Стоит отметить, что в законодательство, регулирующее деятельность СП РФ, по прошествии 5 лет с момента принятия нового Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации» вносились изменения. Последние изменения были сделаны в 2017 году в части конкретизации полномочий по контролю государственных внебюджетных фондов РФ, унификации терминологии с БК РФ в отношении объектов аудита (контроля), методов осуществления контроля, а также в части, касающейся организации деятельности СП РФ (содержания предписаний, оформления результатов контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, выполнения поручений Президента Российской Федерации и палат Федерального Собрания Российской Федерации)[8].

    В современной системе государственного финансового контроля и аудита именно СП РФ занимает центральное место как наиболее совершенный из всех существующих публичных органов, целью которого является обеспечение контроля за законностью и эффективностью движения государственных и муниципальных денежных фондов. Именно от качества организации деятельности СП РФ напрямую зависит успешность развития в целом всей системы государственного и муниципального финансового контроля в России.

    В настоящее время все органы государства участвуют в совершенствовании системы государственного контроля (аудита) и принимают меры по ее реформированию, что приводит к появлению очень разных и часто противоречивых подходов к дальнейшей модернизации

    5

    института государственного (муниципального) финансового и бюджетного аудита и контроля в России.

    Государственный контроль и аудит присутствуют на многих этапах аккумуляции, распределения и использования публичных финансовых средств, но не на всех. К сожалению, часть публичных финансовых отношений по-прежнему находится вне поля зрения контрольных органов. Все это подчеркивает актуальность выбранной темы.

    В настоящее время как система организации, так и система правового регулирования публичного финансового контроля требуют, с одной стороны, глубокой модернизации, с другой стороны, определенной унификации и выработки единых подходов и механизмов правового регулирования контрольных мероприятий для всех органов публичного финансового контроля. На сегодняшний день область государственного контроля и аудита в РФ регулируют 59 федеральных законов, которые, однако, не составляют стройной, целостной системы.

    Финансовым законодательством не определена значительная часть ключевых понятий финансового контроля и аудита, что создает проблемы при разработке единых стандартов осуществления государственного аудита и контроля, а также порождает многочисленные споры в научном сообществе. Ввиду этого существует острая необходимость качественных изменений действующих законодательных актов, регламентирующих сферу государственного аудита и контроля, а также формирования единого и непротиворечивого понятийного аппарата в данной области общественных отношений.

    Структуру СП также нельзя назвать оптимальной, так как СП не имеет постоянных территориальных подразделений на уровне субъектов РФ, что существенно усложняет процесс контроля публичных расходов в отдаленных от центра территориях РФ, значительно увеличивает расходы на проведение контрольных мероприятий, не позволяет осуществлять постоянный и повсеместный аудит и контроль за получателями средств федерального

    6

    бюджета, а лишь позволяет осуществлять выборочные контрольные мероприятия.

    Практическая деятельность СП РФ и других органов государственного и муниципального финансового контроля разнородна и определяется спецификой организации самого контрольного органа.

    Актуальность темы диссертации обусловлена необходимостью разработки с научной точки зрения единых методологических подходов к осуществлению государственного и муниципального финансового контроля и аудита, путей его реформирования в России, перехода к новым современным прогрессивным формам его осуществления.

    Степень научной разработанности темы исследования. В России еще в дореволюционный период начали проводиться исследования финансового контроля (государственного контроля), продолжились они и в советское время, и на современном этапе развития. Так, в этой связи стоит отметить таких исследователей, как Н. Алышевский, В.А. Сакович, М. Кремяновский, Ф.Н. Белявский, В.П. Гриневич, В.В. Бесчеревных, О.В. Болтинова, Е.Ю. Грачева, И.Б. Лагутин, С.О. Шохин и др.

    Изучением вопросов организации и правового регулирования деятельности СП РФ и иных органов финансового контроля занимаются, в том числе, непосредственно практики СП РФ, такие как: С.А. Агапцов, Ю.М. Воронин, В.Г. Пансков, С.В. Степашин, С.М. Шахрай, С.О. Шохин и др.

    Несмотря на наличие значительного количества работ, в которых изучаются проблемы государственного контроля и аудита, следует признать, что реализация инновационных подходов в построении системы государственного аудита (контроля), целью которой должно являться повышение эффективности расходования государственных средств, диктует необходимость комплексного исследования, учитывая финансово-правовое положение СП РФ в системе государственного финансового контроля.

    Теоретическую основу диссертации составили труды таких видных представителей отечественной науки финансового права дореволюционного,

    7

    советского и современного периодов, как: Н.М. Артемов, О.В. Болтинова, Л.К. Воронова, Е.Ю. Грачева, А.Н. Козырин, В.А. Парыгина, А.А. Тедеев, Н.А. Шевелева, С.О. Шохин, А.А. Ялбулганов и ряда других авторов.

    Сложный и многоаспектный характер объекта исследования обусловил необходимость обращения к трудам ученых в области теории государства и права, конституционного права, административного права, экономической науки: Л.Я. Герцберга, С.М. Жданова, А.Н. Каменского, Е.И. Козловой, О.Е. Кутафина, М.Н. Марченко, Н.А. Михалевой, Т.Н. Радько, В.М. Родионовой, В.А. Фильченкова, В.А. Четвернина и др.

    Объектом исследования выступают общественные отношения, возникающие в процессе реализации СП РФ своих полномочий и соответствующих функций по осуществлению государственного аудита (контроля).

    Предметом исследования являются нормы, регулирующие порядок организации и осуществления публичного аудита, как непосредственно СП РФ, так и ее взаимодействии с иными органами власти, определяющие компетенцию СП РФ в системе государственного финансового контроля.

    Нормативную основу исследования составили Конституция РФ, международные договоры РФ, международные акты в которых закреплены правовые принципы независимого аудита, БК РФ, Федеральный закон от 5 апреля 2013 года № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» (федеральный закон № 41-ФЗ) и иные федеральные законы, нормативные правовые акты, регулирующие деятельность СП РФ, иные документы, разработанные и принятые СП РФ.

    Цель и задачи диссертационного исследования. Целью диссертации является выработка теоретических положений и практических рекомендаций, направленных на совершенствование правового регулирования, организации и деятельности СП РФ в системе государственного финансового контроля Российской Федерации.

    Данная цель конкретизируется следующими задачами:

    8

    - определить понятие и особенности публичного аудита в системе финансового контроля государства, что позволит избежать неопределенности в толковании тех или иных явлений и процессов, происходящих в системе финансового контроля;

    - рассмотреть правовые основы осуществления публичного аудита в РФ и определить направления возможного совершенствования действующего законодательства;

    - изучить особенности конституционно-правового статуса СП РФ и определить ее роль в системе государственного финансового контроля;

    - проанализировать направление правового обеспечения принципа независимости высшего органа государственного аудита как базового элемента эффективности организации и деятельности СП РФ и выявить факторы, негативно влияющие на реализацию принципа независимости в системе государственного финансового контроля;

    - выяснить особенности деятельности, основные задачи и функции СП РФ в процессе осуществления аудита за законностью расходования бюджетных средств, а также за эффективностью использования публичных денежных фондов, публичного имущества и других общенациональных ресурсов государства и органов местного самоуправления;

    - на основе системного анализа организации и деятельности СП РФ выработать предложения, направленные на совершенствование структуры СП РФ и механизмов осуществляемых ею контрольных и экспертно-аналитических мероприятий.

    Методическую основу исследования составил общенаучный метод познания, позволивший рассмотреть финансово-правовое регулирование деятельности СП РФ в системе государственного финансового контроля, выявить внутреннее устройство системы публичного аудита, а также тенденции и перспективы развития системы государственного аудита в целом.

    9

    В ходе исследования применялись следующие методы: анализа, синтеза, дедукции, индукции, сравнительно-правовой и другие методы. Применение сравнительного метода позволило сопоставить теорию и практику организации государственного аудита в зарубежных странах. Логические методы использовались при проведении классификации нормативно-правовых актов РФ, регулирующих систему государственного аудита в целом и деятельность СП РФ в частности.

    Эмпирическую базу исследования составили материалы судебной практики, правоприменительная практика по осуществлению публичного аудита, в том числе осуществлению аудита за эффективностью и законностью расходования бюджетных средств и других общенациональных ресурсов СП РФ и иных органов финансового контроля, официальная статистика.

    Научная новизна диссертации заключается в расширении научных представлений о финансово-правовом обеспечении организации и осуществления деятельности СП РФ в системе государственного финансового контроля. На основе проведенного исследования выявлены факторы, негативно влияющие на осуществление СП РФ своих функций. В результате системного анализа организации и деятельности СП РФ удалось выработать качественно новые предложения по совершенствованию организационной структуры и механизмов осуществления контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, направленных на создание условий, препятствующих совершению правонарушений в области публичной финансовой деятельности государства и органов местного самоуправления. Автором сформулированы предложения по внесению изменений в действующее финансовое законодательство, а также концепция повышения эффективности государственного аудита в современных экономических условиях.

    Научная новизна проявляется в следующих выносимых на защиту положениях.

    10

    1. В работе предложено понимать под государственным аудитом (контролем) урегулированную нормами права независимую деятельность органов по управлению общенациональными ресурсами, основанную на анализе и независимой оценке стандартизованной информации об использовании публичных ресурсов, а также вынесению объективного заключения о достоверности представленной информации и о соответствии деятельности органов исполнительной власти в сфере управления общественными ресурсами критериям законности, эффективности и результативности.

    Под системой государственного аудита (контроля) в РФ понимается многосоставное образование системообразующих элементов (органов государственного аудита и контроля), объединенных общей целью и задачами.

    Независимость высшего органа аудита - это условие и преимущество, благодаря которому аудиторы могут критически и объективно оценивать процессы и явления, происходящие в публичной финансовой деятельности государства.

    Аудит эффективности - контрольное мероприятие, направленное на проверку достижения получателями бюджетных средств установленных законом ключевых показателей расходования государственных средств, а также системный анализ финансово-хозяйственной деятельности объектов публичного аудита в целях повышения качества публичной финансовой деятельности.

    2. Государственный аудит, осуществляемый от лица органов законодательной власти, которые, в свою очередь, являются представительными органами, избранными непосредственно населением, выполняет функцию одного из важнейших инструментов легитимации решений органов государственной власти, тем самым способствуя укреплению стабильности политических институтов и общественно-политической ситуации в стране.

    11

    Необходимо отметить, что не только все сообщество ИНТОСАИ[9], но и многие другие международные институты и организации, а также национальные парламенты во всем мире признают многосторонний характер концепции независимости высших органов государственного аудита, совмещающей такие типы независимости, как конституционная независимость, политическая независимость, оперативная независимость и профессиональная независимость.

    Независимость высшего органа публичного аудита является обязательным элементом его деятельности. Несмотря на то, что независимость системы публичного аудита четко регламентируется в рамках международных документов, таких как Лимская и Мексиканская декларации, а также в Международных стандартах ИНТОСАИ, она должна быть конкретизирована в рамках финансово-правового регулирования конкретного государства, в частности Российской Федерации.

    3. Предлагается модифицировать систему органов государственного финансового контроля путем наделения СП РФ исключительными полномочиями по разработке единых методологических подходов к осуществлению деятельности всех органов государственного и муниципального финансового контроля и аудита, к проведению контрольных и экспертно-аналитических мероприятий. Необходимо наделить СП РФ функцией по обобщению правоприменительной практики органов государственного и муниципального финансового контроля с целью выработки единых механизмов его осуществления, а также критериев оценки действий подконтрольных субъектов.

    4. Детальное изучение финансово-правовых актов, регулирующих деятельность СП РФ, позволит обратить внимание на особенности, которыми обладает высший орган публичного аудита в своем конституционно-правовом статусе.

    12

    Отправной точкой для определения конституционно-правового статуса СП РФ выступают положения и нормы Конституции РФ. Тем не менее в конституционно-правовой статус СП РФ целесообразно включить: положение о ее социально-экономическом назначении; основные принципы, цели и задачи ее деятельности; финансово-правовые нормы, регулирующие организацию системы публичного аудита, положения, определяющие место СП РФ в системе государственных органов, а также полномочия по привлечению к ответственности за нарушение установленного законом порядка обращения публичных денежных средств.

    Проведенное исследование показывает, что на сегодняшний день СП РФ - это постоянно действующий высший орган публичного аудита, обладающий особым конституционно-правовым статусом, который необходимо определять в специальной главе Конституции РФ, а не в главе 5 «Федеральное Собрание», так как это противоречит современному статусу СП РФ.

    5. Предлагается внести изменения в Федеральный закон от 05.04.2013 № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» в части унификации понятий, указанных в Законе, а именно: в сфере бюджетных правоотношений и иных публичных финансовых отношений - «внешний государственный финансовый контроль» (ч. 1 ст. 13); в отношении федеральных государственных органов в части осуществления ими управленческих и иных функций в области публичных финансовых отношений - «внешний государственный аудит» (ч. 1,2,4 ст. 15).

    Категории «внешний государственный аудит (контроль)» и «внешний государственный финансовый аудит (контроль) в вышеуказанных статьях предлагается заменить словосочетанием «государственный аудит (контроль)». Термин «контроль» в статье 22 также требует корректировки, а именно изменения на формулировку «внешний государственный финансовый контроль».

    13

    6. Для определения особой роли СП РФ в финансовой политике государства необходимо более четко определить само понятие «финансовая политика». Многие документы, регламентирующие процедуры проведения финансовой политики и задающие ориентиры её развития, такие как «Стратегия 2020», послание Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации и др., не содержат упоминания о финансовой политике напрямую, а рассматривают её через призму бюджетной и налоговой политики. В этой связи категория «финансовая политика» используется без раскрытия её точного содержания, что не позволяет четко определить полномочия СП РФ в этой сфере.

    Финансовая политика представляет собой основополагающее начало социально-экономической политики, устанавливающее и систематизирующее цели, задачи, принципы, направления и способы финансово-правового регулирования, а также формы деятельности всех ветвей государственной власти по формированию, распределению и управлению национальными ресурсами, а также осуществлению государственного аудита за использованием публичных денежных фондов во всех сферах жизнедеятельности государства с целью повышения уровня жизни населения.

    Для оптимизации подходов к финансовой политике следует определить ее цели: 1) систематическое развитие уровня жизни населения и сохранение уже достигнутого; 2) стабильность и устойчивость финансовой системы, включая систему государственного аудита; 3) повышение эффективности бюджетных расходов; 4) выравнивание бюджетных ассигнований; 5) повышение качества и доступности государственных услуг; 6) стабильность и безусловное исполнение принятых расходных обязательств РФ; 7) повышение эффективности государственного аудита; 8) развитие программно-целевых методов управления.

    Конечной целью проводимой СП РФ политики как составной части финансовой политики государства должна стать стабильность,

    14

    сбалансированность и справедливость финансовой системы государства в целом.

    7. В настоящее время главной целью государственного аудита является обеспечение сохранности бюджетных средств, их целевое и эффективное использование, создание качественной системы бюджетного финансирования и достижения высокого уровня бюджетной дисциплины, выявление отклонений от принятых стандартов.

    Для большинства государств характерно первостепенное значение предварительного внешнего аудита, основной целью которого является повышение результативности управленческих решений в области публичных финансов. Деятельность органов государственного аудита должна быть направлена не только на проверку правильности движения публичных денежных средств, но и на совершенствование системы государственного аудита в целом.

    Органы государственного аудита должны стимулировать принятие должностными лицами наиболее результативных решений. В этой связи требуется создание комплексной системы оценки эффективности расходов бюджета, выработка четких критериев эффективного использования бюджетных средств и иных национальных ресурсов, с помощью которых можно определить эффективность расходования бюджетных средств.

    К тому же применение аудита эффективности использования бюджетных средств и национальных ресурсов в первую очередь направлено на оценку рациональности использования средств бюджета, тогда как предмет, подлежащий данной оценке, значительно шире. Необходим анализ полноты и качества социально-экономических процессов, а также степени удовлетворенности населения качеством предоставляемых ему услуг.

    8. В работе предлагается устранить противоречие между статьями 7, 8 и 9 Федерального закона от 05.04.2013 № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации», в которых устанавливается процедура назначения на должность Председателя СП РФ, заместителя Председателя СП РФ, а

    15

    также аудиторов, и положениями Конституции РФ, в которой не содержится норм об участии Президента РФ в назначении Председателя СП РФ, его заместителя, а также аудиторов.

    Данный способ формирования СП РФ в значительной мере усиливает роль института Президента РФ и отражает степень «независимости» СП РФ, о которой говорится в Лимской и Мексиканской декларациях, а также Федеральном законе «О Счетной палате Российской Федерации». Так, ч. 2 статьи 2 указывает, что в рамках задач, определенных законодательством РФ, СП РФ обладает организационной, функциональной, а также финансовой независимостью и осуществляет свою деятельность самостоятельно.

    Принципиальным моментом, затрагивающим независимость СП РФ, является то, что в Совет Федерации в соответствии с частью 2 статьи 95 Конституции РФ входят по два представителя от каждого субъекта РФ: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти.

    Ввиду того что СП РФ осуществляет внешний государственный аудит в отношении государственных органов субъектов РФ (в том числе их аппаратов), органов местного самоуправления в пределах компетенции, установленной БК РФ и Федеральным законом «О Счетной палате Российской Федерации», возникает конфликт при участии представителей регионов в процедуре назначения заместителя Председателя и половины состава аудиторов СП РФ.

    В связи с этим целесообразно в период, установленный законодательством, создание специальной рабочей группы из числа членов Совета Федерации, Государственной Думы, а также представителя Президента РФ, которая бы осуществляла выборы и назначение на должности Председателя СП РФ, заместителя Председателя СП РФ, а также аудиторов высшего органа внешнего государственного аудита.

    9. Одним из способов повышения эффективности государственного аудита является его вертикальная централизация по территориальному

    16

    принципу путем создания специальных органов государственного аудита на местах и наделения их правом проведения контрольных мероприятий в отношении всех субъектов, участвующих в движении бюджетных средств, а также иных средств, при расходовании которых должны учитываться публичные интересы.

    Необходимо оптимизировать структуру СП РФ с целью создания постоянных подразделений СП РФ во всех регионах РФ. В этой связи предлагается контрольно-счетные органы субъектов РФ сформировать на новой методологической основе в форме двойного подчинения - с одной стороны - СП РФ, с другой - законодательным органам субъектов РФ, одновременно наделив их полномочиями по проверке федеральных бюджетных средств и федерального имущества. Данная реформа позволит повысить статус контрольно-счетных органов субъектов РФ, сделать их более независимыми от региональных органов власти и создать в России единую структуру органов внешнего финансового контроля (аудита).

    Теоретическая и практическая значимость диссертации. Проведенное исследование расширяет научные знания о финансово-правовом регулировании деятельности СП РФ в системе государственного финансового контроля. Так, в частности, комплексно оценены последствия начавшейся в 2011 году реформы системы публичного аудита, рассмотрено состояние и определены перспективы дальнейшего развития и финансово-правового регулирования системы государственного аудита, осуществления аудита за эффективностью и законностью расходования бюджетных средств и других общенациональных ресурсов.

    В работе сформулированы конкретные предложения по внесению изменений в действующее финансовое законодательство, которые могут найти свое отражение в нормотворческой деятельности законодательных и иных органов государственной власти РФ и субъектов РФ.

    Положения и выводы диссертации могут использоваться в учебном процессе, а именно при проведении лекционных и практических занятий по

    17

    учебным дисциплинам «Финансовое право», «Бюджетное право», «Государственный финансовый контроль» и основанным на них специальным курсам. Материалы диссертации могут быть использованы при подготовке монографий, учебников, учебных пособий, научных статей, касающихся вопросов финансово-правового регулирования деятельности СП РФ.

    Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена, рассмотрена и обсуждена на кафедре финансового права Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА).

    Основные положения и выводы диссертации нашли отражение в опубликованных автором статьях в научных периодических изданиях, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией при Министерстве образования и науки РФ для публикации основных результатов диссертационных исследований на соискание ученой степени кандидата наук.

    Соответствие паспорту специальности. Содержание диссертации соответствует паспорту специальности 12.00.04 - Финансовое право; налоговое право; бюджетное право, а именно пункту 3.16 «Бюджетный контроль и бюджетный аудит».

    Структура диссертации обусловлена целями и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, разделенных на шесть параграфов, заключения и списка использованных источников.

    ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

    Во введении обосновывается актуальность темы исследования, освещается степень ее научной разработанности, указываются объект, предмет, цель и задачи диссертационной работы, ее нормативная база, методологическая и теоретическая основа, научная новизна, формулируются

    18

    положения, выносимые на защиту, подтверждающие ее теоретическую и практическую значимость, указывается апробация результатов исследования.

    Глава первая «Счетная палата Российской Федерации как высший орган внешнего государственного аудита (контроля)» состоит из трех параграфов.

    Первый параграф «Понятие государственного аудита (контроля) в Российской Федерации» посвящен всестороннему анализу подходов к определению понятия «государственный аудит (контроль)» как категории финансового права, содержащегося как в научной литературе, так и в нормативных правовых актах России.

    В ходе исследования установлено, что начиная с середины XX века понятие «государственный аудит» стало широко распространяться в развитых зарубежных странах. Государственный аудит охватывает все сферы, которые относятся к системе внешнего, независимого публичного контроля - контроля за деятельностью органов государства по управлению общественными ресурсами. Данные органы также именуют «органами парламентского финансового контроля». Выступая от лица парламента, органы контроля олицетворяют контроль от лица общества, поскольку парламент состоит из представителей народа. СП РФ, являясь фактически органом парламентского контроля (на что указывают косвенные признаки, такие как участие Государственной Думы и Совета Федерации в формировании СП РФ, а также подотчетность СП РФ указанным органам и т.д.), юридически является государственным органом, а не органом государственной власти, то есть не относится ни к одной из ветвей власти. Данное условие позволяет ей осуществлять контрольные мероприятия и в отношении Государственной Думы, и Совета Федерации, которые так же как и все расходуют бюджетные средства, не нарушая принцип независимости. Однако такое удобное для СП РФ положение нарушает существующую во многих государствах косвенную связь между контрольным органом и обществом через парламент государства, когда общество напрямую избирает

    19

    парламент, а парламент формирует контрольный орган, действующий от лица парламента, и, следовательно, от лица народа и подотчетный парламенту и опосредованно - народу. Так, в соответствии с Федеральным законом «О Счетной палате Российской Федерации» № 41-ФЗ СП РФ получила статус постоянно действующего высшего органа внешнего государственного аудита и наделена полномочиями по осуществлению контрольных мероприятий в отношении порядка формирования, управления и распоряжения средствами федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов, федеральной собственности и иных ресурсов.

    Новый статус СП РФ вызвал среди ученых разногласия относительно тождественности и различий устоявшегося в научном сообществе понятия «государственный финансовый контроль» и нового термина «государственный аудит». Так, до принятия Федерального закона № 41-ФЗ аудит носил в РФ исключительно частноправовой характер и регулировался Федеральным законом от 30 декабря 2008 года № 307-ФЗ «Об аудиторской деятельности»[10].

    Федеральный закон от 23.07.2013 № 252-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» изменил редакцию раздела IX БК РФ «Государственный (муниципальный) финансовый контроль», которая установила новый концептуальный подход к организации бюджетного контроля. В Конституции РФ в ст. 101, 102 и 103 определяются основы государственного аудита в России[11].

    20

    Государственный аудит включает в себя не только внешний государственный аудит, но и внутренний. При этом в пункте 2 статьи 157 БК РФ указано, что Счетная палата Российской Федерации, контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований также осуществляют бюджетные полномочия по подготовке предложений по совершенствованию осуществления главными администраторами бюджетных средств внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита. На основании пункта 4 этой же статьи Федеральное казначейство, органы государственного (муниципального) финансового контроля, являющиеся органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов РФ (местных администраций), проводят анализ осуществления главными администраторами бюджетных средств внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита.

    В работе определено, что на практике уже начало складываться понимание содержания указанной деятельности как в публичной, так и в частной сферах. Между тем отсутствует единое мнение о том, что должен представлять из себя публичный аудит в сфере государственного и муниципального управления (так как такой опыт в России только начинает складываться).

    Второй параграф «Особенности конституционно-правового статуса Счетной палаты Российской Федерации в системе государственного аудита (контроля)» посвящен исследованию конституционно-правового статуса Счетной палаты РФ.

    Так, определено, что Счетная палата - это высший орган финансового контроля государства (в России это Счетная палата РФ), которая формально относится к органам парламентского финансового контроля, так как именно законодательная власть в любой стране мира призвана олицетворять собой общество.

    Юридически СП РФ является государственным органом, а не органом государственной власти, то есть она не относится ни к одной из ветвей

    21

    власти. Связано это с тем, что Государственная Дума и Совет Федерации входят в план проверок СП РФ и наличие подчиненности нарушает принцип независимости. Однако при таком условии теряется непосредственная связь между обществом и СП РФ.

    Принципиально иная форма организации контрольно-счетных органов существует на региональном и местном уровнях, где контрольно-счетные органы, являясь при этом самостоятельными структурами (юридическими лицами), по-прежнему непосредственно относятся к законодательным органам власти субъектов РФ, к представительным органам муниципальных образований, и указанная выше связь сохраняется.

    Важным конституционно-правовым аспектом деятельности СП РФ является участие СП РФ в формировании в России системы бюджетного федерализма. Именно СП РФ обладает необходимым объемом информации о реальном положении дел в сфере публичной финансовой деятельности государства, во взаимодействии с региональными контрольно-счетными органами и информацией о состоянии публичных финансов в отдельных территориях РФ. Данное обстоятельство указывает на скрытый потенциал СП РФ по выявлению недостатков и достоинств тех или иных публичных финансовых отношений, существующих в России, что позволит ускорить процесс формирования оптимальной российской системы бюджетного федерализма.

    Необходимо отметить, что функции финансового аудита в сфере государственного управления до сих пор точно не определены, не сформулированы цели, нет и в должной мере разработанных механизмов и методик проведения аудиторских мероприятий. На практике в значительной части государственных органов не различают аудит и контроль в сфере государственных и муниципальных финансов, считая их схожими, однотипными явлениями и процессами. Более того, часто аудиторские и контрольные мероприятия оформляются одинаково и результаты их в

    22

    большей части схожи, что также указывает на однотипность понимания указанных понятий.

    Имеющийся подход, по мнению автора, требует разработки базовой концепции и методики организации и осуществления публичного аудита в России на всех уровнях и во всех ветвях власти, в которой необходимо сформулировать понятие «публичный финансовый аудит», обозначить его содержание, определить его основные функции и цели, а также разработать методику проведения аудиторских мероприятий в сфере государственного и муниципального управления как для внешних органов финансового контроля, так и для органов, осуществляющих внутренний финансовый аудит. Именно такой подход позволит обособить финансовый аудит от финансового контроля и создаст почву для его развития в дальнейшем, так как именно аудит призван качественно по-новому повлиять как на механизм планирования и расходования бюджетных средств, так и на организацию системы публичного управления в целом.

    Третий параграф «Политика Счетной палаты Российской Федерации как составная часть финансовой политики государства» посвящен исследованию роли Счетной палаты РФ в политической концепции российского государства.

    Установлено, что именно Счетная палата РФ наделена полномочиями по оценке финансово-экономического обоснования проектов федеральных нормативных правовых актов, в том числе в части возможности их финансового обеспечения. Также именно Счетная палата РФ обладает потенциалом по эффективному анализу реализации полномочий региональных органов власти, с учетом качественной информации, предоставляемой контрольно-счетными палатами субъектов Российской Федерации.

    В этой связи в работе предлагается построение единой вертикальной системы внешних органов государственного аудита во главе со СП РФ, создание специальных органов государственного аудита на местах и

    23

    наделение их правом проведения контрольных мероприятий в отношении всех субъектов, участвующих в движении бюджетных средств, а также иных средств, при расходовании которых должны учитываться публичные интересы.

    Для этого предлагается оптимизировать структуру Счетной палаты Российской Федерации с целью создания постоянных подразделений во всех регионах Российской Федерации. В этой связи предлагается контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации сформировать на новой методологической основе, в форме двойного подчинения - с одной стороны, Счетной палате Российской Федерации, с другой стороны, законодательным органам субъектов Российской Федерации, одновременно наделив их полномочиями по проверке федеральных бюджетных средств и федерального имущества. Данная реформа позволит повысить статус контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации, сделать их более независимыми от региональных органов власти и создать в России единую структуру органов публичного аудита.

    Несмотря на федеративное устройство Российской Федерации и наличие независимой системы местного самоуправления, публичная финансовая деятельность в России должна базироваться не только на единых принципах, но и развиваться в едином русле.

    Важнейшую роль в публичных финансовых отношениях в настоящее время играет именно финансовый контроль. Именно публичный контроль и публичный аудит призваны обеспечить прозрачность и устойчивость в публичных финансовых отношениях.

    По мнению автора, в настоящее время возникла необходимость изменения вектора развития СП РФ и других контрольных институтов в сторону внедрения новых форм и методов работы. Так, при проведении проверок необходимо делать упор не на процедурных моментах, а на результате, полученном в процессе использования публичных денежных фондов.

    24

    Назрела необходимость перехода на новые формы контрольной работы и помимо традиционных методов в форме документальных проверок требуется значительная аналитическая работа по выявлению причин и условий совершения нарушений для дальнейшего совершенствования процедурных механизмов по использованию бюджетных средств.

    По мнению автора, главным критерием оценки эффективности работы органов государственной власти и органов местного самоуправления должен стать запланированный и полученный ими результат, оцененный на экспертной основе.

    Глава вторая «Совершенствование направлений деятельности и правового обеспечения Счетной палаты Российской Федерации в системе государственного финансового (аудита) контроля» состоит из трех параграфов.

    В первом параграфе «Финансово-правовое обеспечение основ независимости высшего органа государственного аудита» исследуются основные элементы института независимости Счетной палаты РФ.

    Независимость высшего органа государственного аудита является необходимым условием существования эффективного внешнего государственного аудита. В то же время независимость высшего органа аудита не является самоцелью. Это скорее условие, фундамент его профессионального превосходства, благодаря которому аудиторы могут сохранять критический и объективный взгляд на вещи, обеспечивая высокое качество и прозрачность контрольных мероприятий и, в конечном итоге, прозрачность и эффективность самого государства.

    Организационную независимость следует понимать как отделение от исполнительной власти. Функциональная же независимость - это разграничение компетенций на базе технической специализации, заключающейся в анализе управления государственными фондами в соответствии с утвержденным бюджетом и параметрами деятельности администрации с последующей выдачей рекомендаций по повышению

    25

    эффективности, результативности и экономности при использовании государственных средств и других общенациональных ресурсов.

    Добросовестное государственное управление и устойчивое развитие — цели, к достижению которых стремятся все страны мира. Необходимость государственного аудита неразрывно связана с эффективным управлением. Добиваясь соблюдения принципов независимости добросовестного управления, СП РФ ускорит институциональные реформы и модернизацию управленческих структур.

    Мониторинг этих процессов, их контроль в реальном масштабе времени, своевременное выявление проблемных вопросов - важная задача высшего органа государственного аудита РФ и главное основание реализации принципа независимости. В современной международной практике сложилось четкое устойчивое понимание того, что эффективная система контроля может функционировать исключительно на принципах независимости и открытости.

    Независимость СП РФ, однако, не означает обособленности от системы управления. Наоборот, СП РФ принимает самое активное участие в публичной управленческой деятельности. Так, например, в 2017 году СП РФ уделяла повышенное внимание контролю за исполнением указов Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года. Также СП РФ осуществляет постоянный мониторинг и контроль за разработкой и реализацией приоритетных проектов и программ по основным направлениям стратегического развития Российской Федерации.

    По мнению автора, одним из способов повышения эффективности государственного аудита является оптимизация структуры СП РФ с целью создания ее постоянных подразделений во всех регионах РФ. В этой связи предлагается контрольно-счетные органы субъектов РФ сформировать на новой методологической основе, в форме двойного подчинения - СП РФ и законодательным органам субъектов РФ. Данная реформа позволит повысить статус контрольно-счетных органов субъектов РФ, сделать их более

    26

    независимыми от региональных органов власти и создать в России единую структуру органов внешнего финансового контроля (аудита).

    Во втором параграфе «Осуществление аудита (контроля) за эффективностью и законностью расходования бюджетных средств и других общенациональных ресурсов» проанализированы основные механизмы осуществления публичного аудита (контроля) в России.

    По своей сути публичный аудит призван быть подспорьем для государственного и муниципального финансового контроля, так как именно он позволяет внедрять в государственное и муниципальное управление новые формы деятельности, направленные на повышение его эффективности.

    Понимание важности возникновения новых подходов к повышению эффективности системы публичного управления - тот резерв, который позволит более успешно развиваться и государству, и экономике, и обществу.

    Определено, что публичный аудит фактически подразделяется на несколько форм, каждая из которых имеет свое предназначение.

    Внешний публичный аудит - это форма, реализуемая СП РФ, контрольно-счетными органами (далее — КСО) субъектов РФ и муниципальных образований. Это наиболее универсальная форма, так как она обособлена от непосредственных участников бюджетного процесса и позволяет добиться максимальной независимости, что имеет ключевое значение с точки зрения эффективности публичного аудита.

    Внешний публичный аудит реализуется исключительно органами, в том числе относящимися к законодательной власти. Иные контрольные структуры в системе исполнительной власти, даже существующие в судебной системе, не относятся к органам внешнего финансового аудита.

    Вертикально органы внешнего публичного аудита представлены на федеральном уровне только СП РФ, на региональном - в виде КСО субъектов РФ (созданы во всех субъектах РФ), на местном уровне

    27

    соответственно КСО муниципальных образований (созданы в РФ в значительном количестве муниципальных образований).

    Внутренний публичный аудит в судебной системе. Так как в судебной системе расходуются бюджетные средства, то в отношении них также проводится аудит и контроль. Внешний публичный контроль в данном случае осуществляет СП РФ, а внутренний аудит и контроль - Контрольно-ревизионное управление Судебного департамента при Верховном Суде РФ и контрольно-ревизионные отделы Управлений Судебного департамента в субъектах РФ, так как именно Судебный департамент для значительной части судов выступает в качестве главного распорядителя бюджетных средств. При этом контроль и аудит относятся как к стадиям бюджетного процесса[12], так и к организации системы государственных закупок для судебной системы РФ[13].

    Внутренний публичный аудит в системе исполнительной власти РФ - наиболее разветвленная и многосоставная часть системы публичного аудита РФ.

    В целом в работе определено, что система публичного аудита способна существовать как дополнительная, параллельная традиционному финансовому контролю система, а не как ее замена. Идея способности вытеснения публичным аудитом системы традиционного финансового контроля на государственном уровне, по мнению автора, не просто утопична, но даже опасна для государства.

    В третьем параграфе «Совершенствование системы государственного аудита в РФ в финансово-бюджетной сфере»

    28

    определены основные направления развития в России системы публичного аудита (контроля).

    В ходе исследования установлено, что аудиторы, которым поручено проведение проверок в рамках последующего контроля, особенно тех, что касаются выполнения рекомендаций по результатам аудита эффективности, сталкиваются в своей работе с многочисленными трудностями, связанными как с объективными, так и субъективными факторами.

    Во-первых, должностные лица органов финансового контроля должны обладать высокой профессиональной квалификацией, для того чтобы оценить полноту и результативность мер по устранению недостатков, выявленных несколько лет назад, и определить, можно ли было ожидать большего. При этом необходимо учитывать, что меры по совершенствованию эффективного использования бюджетных средств не стоят на месте, а постоянно эволюционируют по мере разработки и внедрения новых методологий и нового законодательства, что требует и постоянной эволюции самих органов финансового контроля.

    Старые рекомендации могут потерять свою актуальность в новых условиях. Во-вторых, проверяемые организации и сами аудиторы, фокусируясь на отдельных мерах, направленных на выполнение конкретных рекомендаций, могут упустить из виду общую картину преобразований в финансовой сфере.

    Количество аудиторских заключений, подвергаемых последующему контролю, достаточно ограничено, поэтому результаты проверок нельзя считать репрезентативными для оценки степени выполнения рекомендаций вообще. К результатам последующего контроля следует относиться с осторожностью.

    Ключевыми факторами успеха в деле последующего контроля являются:

    - наличие доступной обновляемой базы данных замечаний (рекомендаций) и мер по их выполнению;

    29

    существование четкой методики последующего контроля и неукоснительное соблюдение этой методики аудиторами;

    - возможность получения достаточных и надежных доказательств;

    - достижение согласия с проверяемой организацией на основе этих доказательств по поводу наиболее важных из еще не устраненных недостатков в ее работе.

    В заключении диссертант формулирует основные выводы по теме проведенного исследования, даются рекомендации по совершенствованию системы организации и правового регулирования деятельности СП РФ и иных органов финансового контроля и аудита.

    Публикации в ведущих рецензируемых научных журналах, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией при Министерстве образования и науки Российской Федерации:

    1. Пономаренко К.С. Финансово-правовое регулирование системы государственного аудита (контроля) в Российской Федерации // Общество: политика, экономика, право. 2016. № 1. С. 64 — 67. -0,46 п.л.

    2. Пономаренко К.С. Особенности конституционно-правового статуса Счетной палаты РФ в системе государственного финансового аудита (контроля) // Общество: политика, экономика, право. 2016. № 4. С. 114 - 116. -0,35 п.л.

    3. Пономаренко К.С. Осуществление аудита (контроля) за эффективностью расходования бюджетных средств и других общенациональных ресурсов // Теория и практика общественного развития. 2016. № 11. С. 77 - 80. - 0,46 п.л.

    4. Пономаренко К. С. Виды публичного аудита // Актуальные проблемы российского права. 2018. № 5. С. 89-95. - 0,63 п.л.

    30



    [1] СЗ РФ. 08.04.2013. № 14. Ст. 1652.

    [2] СЗ РФ. 25.07.2011. № 30 (ч. 1). Ст. 4571.

    [3] См.: Официальный сайт Счетной палаты Российской Федерации — ach.gov.ru/press_center/news/29982 (дата обращения: 12.04.2017).

    [4]news.rambler.nl/business/37615206/?utm_content=news&utm_medium^read_more&utm_source=copylink (дата обращения:10.08.2017).

    [5] См., подробнее: Отчет о работе Счетной палаты Российской Федерации в 2017 году // http://audit.gov.ru/activities/annual_report/921 /#921 (дата обращения 20.05.2018).

    [6] Федеральный закон от 05.04.2013 № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» // СЗ РФ. 08.04.2013. № 14. Ст. 1649.

    [7] Федеральный закон Российской Федерации от 23 июля 2013 г. № 252-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Российская газета. 2013. 4 августа.

    [8] См.: Федеральный закон от 7 февраля 2017 г. № 11-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации» и статью 28.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» // СЗ РФ. 13.02.2017. № 7. Ст. 1030.

    [9] Международная организация высших органов финансового контроля.

    [10] СЗ РФ. 05.01.2009. № 1.Ст. 15.

    [11] Положение ч. 5 ст. 101 Конституции РФ, предусматривающее, что для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату, состав и порядок деятельности которой определяются федеральным законом; положение п. «и» ч. 1 ст. 102, относящее к ведению Совета Федерации назначение на должность и освобождение от должности заместителя Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов; положение п. «д» ч. 1 ст. 103, относящее к ведению Государственной Думы назначение на должность и освобождение от должности Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов (См., подробнее: Борисов А.Н. Комментарий к Федеральному закону от 05.04.2013. № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» (постатейный). Издательство: Юстицинформ, 2014. С. 12-14).

    [12] Приказ Судебного департамента при Верховном Суде РФ от 27.07.2015 № 189 (в ред. от 28.06.2016) «Об организации внутреннего финансового аудита и ведомственного финансового контроля за осуществлением финансово-хозяйственной деятельности, направленной на организационное обеспечение деятельности судов, а также финансово-хозяйственной деятельности в системе Судебного департамента» // Бюллетень актов по судебной системе. 2016. № 9.

    [13] Приказ Судебного департамента при Верховном Суде РФ от 27.12.2013 № 262 «Об утверждении Инструкции о порядке осуществления закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных нужд в Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации» // Бюллетень актов по судебной системе. 2014. № 7.

Информация обновлена:25.12.2018


Сопутствующие материалы:
  | Защита диссертаций 
 

Если Вы не видите полного текста или ссылки на полный текст книги, значит в каталоге есть только библиографическое описание.

Copyright 2002-2006 © Дирекция портала "Юридическая Россия" наверх
Редакция портала: info@law.edu.ru
Участие в портале и более общие вопросы: reception@law.edu.ru
Сообщения о неполадках и ошибках: system@law.edu.ru