Учиться в России!
Регистрация »» // Логин:  пароль:

Федеральный правовой портал (v.3.2)
ПОИСК
+ подробный поиск
Подняться выше » Главная/Все книги/

Источник: Электронный каталог отраслевого отдела по направлению «Юриспруденция»
(библиотеки юридического факультета) Научной библиотеки им. М. Горького СПбГУ

Государственный контроль и надзор в жилищно-коммунальном хозяйстве :

АР
К629 Колязина, А. В. (Александра Владимировна).
Государственный контроль и надзор в жилищно-коммунальном
хозяйстве : автореферат диссертации на соискание ученой
степени кандидата юридических наук. Специальность 12.00.14
- административное право ; административный процесс / А. В.
Колязина ; науч. рук. А. Ю. Соколов. -Саратов, 2018. -26 с
.-Библиогр. : с. 24 - 26.11 ссылок
Материал(ы):
  • Государственный контроль и надзор в жилищно-коммунальном хозяйстве.
    Колязина, А. В.

    Колязина, А. В.

    Государственный контроль и надзор в жилищно-коммунальном хозяйстве : автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

    3

    ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

    Актуальность темы диссертации. Жилищно-коммунальное хозяйство относится к числу наиболее важных отраслей государственного управления, состояние которой определяет качество жизни российских граждан. Проводимые в данной отрасли реформы направлены на усиление рыночных механизмов, что в значительной мере контрастирует с ее социальным предназначением. Кроме того, наблюдаются проблемы износа основных фондов жилищно-коммунального хозяйства, тарифно-ценового регулирования предоставления услуг газо-, тепло-, водоснабжения, невысокого качества их оказания, санитарного состояния жилого фонда.

    В исследуемой отрасли государственного управления наблюдается значительное количество нарушений законности, которое выявляется контрольно-надзорными органами исполнительной власти, а также в ходе осуществления прокурорского надзора. При этом имеется тенденция к росту совершаемых правонарушений. За 2016 г. органами прокуратуры выявлено 348243 нарушений законности в отрасли жилищно-коммунального хозяйства, что на 4 процента выше аналогичного показателя за 2015 год (334314 нарушений)[1]. За январь-ноябрь 2017 г. результатом надзорной деятельности прокуратуры стало выявление 276356 нарушений нормативных правовых актов, регулирующих жилищно-коммунальное хозяйство[2].

    Указанные обстоятельства определяют необходимость совершенствования государственной контрольно-надзорной деятельности в отрасли жилищно-коммунального хозяйства, поскольку от качества ее осуществления во многом зависит состояние отрасли. Кроме того, законодательство, регулирующее вопросы, связанные с жилищно-коммунальным хозяйством, носит бессистемный характер, не позво-

    4

    ляя четко очертить виды хозяйственно-обслуживающей деятельности, его составляющих. Этим определяется недостаточная конкретизация объектов контрольно-надзорной деятельности, а также неупорядоченный в необходимой мере подбор государственных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, призванных обеспечивать законность в жилищно-коммунальном хозяйстве, что обусловливает, в свою очередь, неразвитый механизм их взаимодействия и дублирование полномочий.

    Наряду с вышеизложенным имеются проблемы применения мер административного принуждения контрольно-предупредительного характера, административно-пресекательных мер и мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях в указанной отрасли, что обусловлено недостатками их нормативно-правового регулирования.

    Изложенными выше вопросами подтверждается актуальность и своевременность представленной темы исследования, ее значение для совершенствования нормативно-правового регулирования, что продиктовано наличием проблем в организации и осуществлении государственной контрольно-надзорной деятельности в жилищно-коммунальном хозяйстве, и указывает на её востребованность, как с научно-теоретической, так и практической точек зрения.

    Степень научной разработанности темы. Исследование вопросов государственного управления и государственного регулирования в жилищно-коммунальном хозяйстве является одним из наиболее значимых в науке административного права, подтверждением чего служат многочисленные научные статьи, опубликованные на страницах различных изданий, а также монографическая литература, включая диссертации.

    Однако до настоящего времени на уровне диссертационных исследований не предпринималось попыток комплексного научного рассмотрения проблем государственной контрольно-надзорной деятельности в жилищно-коммунальном хозяйстве. В рамках административно-правовой специализации на диссертационном уровне исследовались лишь отдельные вопросы, связанные с административным принуждением в данной

    5 сфере, а именно вопросы административной ответственности[3]. Иная научная специализация представлена диссертационным исследованием, затрагивающим прокурорский надзор в отрасли жилищно-коммунального хозяйства[4].

    Вместе с тем проведенный обзор диссертаций явился основой для констатации необходимости осуществления комплексного анализа вопросов организации и осуществления государственной контрольно-надзорной деятельности в жилищно-коммунальном хозяйстве.

    Таковым комплексным научным исследованием следует рассматривать представленную работу, на страницах которой сформулированы научно обоснованные предложения прикладного характера, направленные на усовершенствование организации и осуществления государственной контрольно-надзорной деятельности в отрасли жилищно-коммунального хозяйства, а также применяемых в ходе ее реализации административно-принудительных мер.

    Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в связи с осуществлением государственной контрольно-надзорной деятельности в жилищно-коммунальном хозяйстве.

    Предметом исследования выступают нормы административного права, устанавливающие организацию и порядок осуществления государственной контрольно-надзорной деятельности в жилищно-коммунальном хозяйстве, применяемые при этом меры административного принуждения, а также практика их реализации.

    Цель и задачи исследования. Целью данного исследования является разработка основанных на результатах научного анализа практических предложений по совершенствованию нормативно-правового регулирования государственной контрольно-надзорной деятельности в жилищно-коммунальном хозяйстве.

    Цель диссертационного исследования предопределяет постановку и решение следующих задач:

    6

    - выявить сущность государственного управления и государственного регулирования в отрасли жилищно-коммунального хозяйства;

    - определить понятие административно-правового механизма обеспечения предоставления услуг жилищно-коммунального хозяйства;

    - провести разграничение понятий «государственный контроль», «государственный надзор» и «государственная контрольно-надзорная деятельность» в отрасли жилищно-коммунального хозяйства;

    - дать характеристику субъектов государственного управления, осуществляющих контрольно-надзорную деятельность в жилищно-коммунальном хозяйстве;

    - рассмотреть содержание контрольно-предупредительных мер, применяемых государственными контрольно-надзорными органами в жилищно-коммунальном хозяйстве и проблемы их применения;

    - исследовать содержание административно-пресекательных мер, применяемых государственными контрольно-надзорными органами в жилищно-коммунальном хозяйстве и проблемы их применения;

    - исследовать содержание мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, применяемых государственными контрольно-надзорными органами в жилищно-коммунальном хозяйстве и проблемы их применения;

    - сформулировать обоснованные предложения и рекомендации по вопросам усовершенствования нормативных правовых актов, регламентирующих применение мер административного принуждения в рамках государственной контрольно-надзорной деятельности в жилищно-коммунальном хозяйстве.

    Методологической основой диссертации послужил ряд общенаучных и частнонаучных методов познания (формально-логический, системно-структурный, технико-юридический и иные), характерных для юридической науки, использование которых в совокупности сделало возможным решение задач, поставленных в данном диссертационном исследовании.

    Так, посредством применения формально-логического метода были выработаны формулировки ряда дефиниций, применяемых в отношении государственной контрольно-надзорной деятельности в жилищно-

    7

    коммунальном хозяйстве; проанализированы действующие федеральные нормативные правовые акты с точки зрения возможности дальнейшего усовершенствования существующей организации государственной контрольно-надзорной деятельности в жилищно-коммунальном хозяйстве.

    Использование системно-структурного метода позволило установить место контрольно-предупредительных, административно-пресекательных и процессуально-обеспечительных мер в системе государственной контрольно-надзорной деятельности в жилищно-коммунальном хозяйстве.

    Теоретическая основа исследования. Рассмотрение проблем регулирования и осуществления государственной контрольно-надзорной деятельности в жилищно-коммунальном хозяйстве проводилось в работе, учитывая достижения различных отраслей юридической науки, в том числе общей теории государства и права, а также с использованием достижений современных инноваций таких наук, как конституционное и административное право.

    При рассмотрении вопросов государственной контрольно-надзорной деятельности в жилищно-коммунальном хозяйстве и вопросов административного права в целом диссертант основывался на трудах отечественных учёных-административистов: А.Б. Агапова, А.П. Алехина, Д.Н. Бахраха, И.И. Веремеенко, О.В. Гречкиной, В.В. Йонаша, А.А. Кармолицкого, В.Р. Кисина, А.П. Клюшниченко, Ю.М. Козлова, Н.М. Конина, А.П. Коренева, А.В. Куракина, Б.М. Лазарева, И.В. Максимова, В.М. Манохина, А.В. Мартынова, Ю.И. Мигачева, Д.М. Овсянко, Д.В. Осинцева, Г.И. Петрова, Л.Л. Попова, О.С. Рогачёвой, Б.В. Российского, А.Ю. Соколова, В.Д. Сорокина, Ю.Н. Старилова, М.С. Студеникиной, С.С. Студеникина, С.В. Тихомирова, Ю.А. Тихомирова, В.А. Тюрина, С.Е. Чаннова, А.П. Шергина, О.А. Ястребова и др.

    Нормативную основу исследования образуют официальные документы (Конституция Российской Федерации, федеральные законы, нормативно-правовые акты Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, законы и подзаконные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации), регулирующие отдельные вопросы осуществления

    8

    государственной контрольно-надзорной деятельности в жилищно-коммунальном хозяйстве, по состоянию на 15 ноября 2017 г.

    Эмпирическая база исследования представлена материалами практики Конституционного Суда Российской Федерации и Верховного Суда Российской Федерации, отражающими проблемы установления и применения отдельных мер административного принуждения; статистические сведения органов прокуратуры; 125 решений судов общей юрисдикции и 148 решений арбитражных судов по вопросам проверки законности применения мер административного принуждения в связи с осуществлением государственной контрольно-надзорной деятельности в жилищно-коммунальном хозяйстве.

    Научную новизну работы определяет совокупность поставленных в ней задач, которая состоит в том, что основываясь на анализе федеральных законов и подзаконных нормативных правовых актов, регулирующих административно-правовые отношения в жилищно-коммунальном хозяйстве, было проведено комплексное исследование проблем осуществления государственной контрольно-надзорной деятельности в жилищно-коммунальном хозяйстве и подготовлены теоретические предложения, на основе которых может быть усовершенствовано федеральное законодательство.

    На защиту выносятся следующие новые положения и положения, содержащие элементы новизны:

    1. Сформулировано определение понятия «административно-правовой механизм обеспечения предоставления услуг жилищно-коммунального хозяйства», под которым понимается сложное структурное образование, объединяющее в себе совокупность субъектов (органов и должностных лиц государственной, в том числе исполнительной, власти и местного самоуправления, негосударственных субъектов), обеспечивающих предоставление услуг жилищно-коммунального хозяйства; различные виды осуществляемой ими юридической деятельности (правотворческой и правоприменительной - лицензионно-разрешительной, контрольно-надзорной деятельности и деятельности по привлечению к административной ответственности), а также перечень административно-правовых средств, применяемых данными субъектами в процессе осуще-

    9

    ствления различных видов юридической деятельности по обеспечению предоставления услуг жилищно-коммунального хозяйства.

    2. Обосновывается целесообразность совершенствования механизма взаимодействия органов государственного жилищного надзора и муниципального жилищного контроля на основе типовых правил, в которых должно быть предусмотрено требование об обязательности разработки и принятия органами исполнительной власти субъектов РФ административных регламентов взаимодействия соответствующих органов в целях унификации правил такого взаимодействия, что будет способствовать формированию единой системы контрольно-надзорных органов в жилищной сфере и координации их функционирования.

    3. Выдвинуто предложение о расширении полномочий руководителя (заместителя руководителя) органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля при проведении документарной проверки, заключающееся в установлении возможности приостановления срока проведения документарной проверки на срок, необходимый для получения документов и материалов, но не более чем на двадцать рабочих дней в общей сложности, поскольку отсутствие подобного требования на практике приводит к формальности документарных проверок, проводимых государственными жилищными инспекциями и другими государственными органами, осуществляющими контрольно-надзорную деятельность в жилищно-коммунальном хозяйстве.

    4. Предложено авторское видение модернизации института лицензирования деятельности по управлению многоквартирными домами, заключающееся в установлении уведомительного порядка осуществления управляющей организацией, имеющей соответствующую лицензию, такой деятельности на территории субъектов Российской Федерации, за пределами которых выдана лицензия. При этом предполагается внесение сведений о лицензиате в реестр лицензий соответствующего субъекта Российской Федерации органом государственного жилищного надзора после получения им уведомления.

    5. Аргументируется предложение о совершенствовании института административного расследования в целях недопущения проведения контрольных проверок государственными контрольно-надзорными органами

    10

    в жилищно-коммунальном хозяйстве вне рамок законодательства о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля. При наличии оснований для проведения внеплановой проверки решение о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования должно приниматься после проведения внеплановой проверки, а в ходе проведения административного расследования не должны допускаться осуществление внеплановых проверок и выдача предписаний об устранении нарушений.

    6. Сделан вывод о необходимости усовершенствования механизма контрольно-надзорной деятельности в жилищно-коммунальном хозяйстве посредством установления правила о выдаче должностными лицами контрольно-надзорных органов сразу нескольких предписаний в зависимости от сроков их исполнения. Изложенное предложение обусловлено невозможностью возбуждать дела об административных правонарушениях должностными лицам государственных жилищных инспекций, Роспотребнадзора, Ростехнадзора и других органов, осуществляющих контроль и надзор в жилищно-коммунальном хозяйстве, за нарушение срока исполнения каждого из требований, содержащегося в предписании об устранении нарушений.

    7. Предложено понимание структуры содержания меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях в виде осмотра принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов, включающее в качестве дополнительного элемента осмотр помещений и территорий, входящих в сферу обслуживания организациями жилищно-коммунального хозяйства, с участием понятых и представителя индивидуального предпринимателя или представителя юридического лица и документальным закреплением факта осмотра, его содержания и результатов.

    8. Обосновывается предложение о совершенствовании механизма взятия проб и образцов при выявлении правонарушений в жилищно-коммунальном хозяйстве с оформлением по правилам, предусмотренным административно-деликтным законодательством для изъятия вещей и

    11

    документов, в целях преодоления существующей правовой возможности взятия образцов воды из систем водоснабжения и водоотведения на территориях и в помещениях, входящих в сферу обслуживания управляющих и иных организаций, индивидуальных предпринимателей, в отсутствие законных представителей юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, а также понятых.

    9. Аргументировано расширение сферы применения контрольно-предупредительных мер в жилищно-коммунальном хозяйстве посредством установления ежегодных плановых проверок организаций, осуществляющих теплоснабжение населения, в период, предшествующий отопительному сезону, в целях предупреждения возможных случаев применения временного запрета деятельности. Реализация данного предложения снизит риск возможного возникновения экстренных ситуаций на объектах теплоснабжения и осуществления производства по делам об административных правонарушениях с применением временного запрета деятельности в отопительный сезон.

    Теоретическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что:

    - доказаны положения, вносящие вклад в расширение научных представлений об организации и осуществлении государственной контрольно-надзорной деятельности в отрасли жилищно-коммунального хозяйства;

    - проведено разграничение между государственным управлением и государственным регулированием в жилищно-коммунальном хозяйстве по содержанию и функциям;

    - введено в научный оборот авторское определение такого понятия, как «административно-правовой механизм обеспечения предоставления услуг жилищно-коммунального хозяйства»;

    - обосновано наличие многоуровневого административно-правового механизма обеспечения предоставления услуг жилищно-коммунального хозяйства;

    - изложены положения, касающиеся выявления содержания государственного контроля, государственного надзора и государственной контрольно-надзорной деятельности как организационно-правовых способов обеспечения законности в жилищно-коммунальном хозяйстве;

    12

    - представлена характеристика мер административного принуждения, применяемых должностными лицами государственных органов исполнительной власти при осуществлении контрольно-надзорной деятельности в жилищно-коммунальном хозяйстве.

    Практическая значимость представленной диссертационной работы определяется тем, что её результаты могут быть использованы при проведении дальнейших научных исследований по вопросам государственной контрольно-надзорной деятельности в жилищно-коммунальном хозяйстве.

    Представляется возможным использование содержащихся в работе предложений практической направленности в совершенствовании российского законодательства в сфере организации контрольно-надзорной деятельности, в том числе в нормотворческой деятельности федерального законодателя при подготовке изменений и дополнений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» и Федеральный закон от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения». Представленный в приложении к диссертации проект Типовых правил взаимодействия органов государственного жилищного надзора с органами муниципального жилищного контроля при осуществлении государственного жилищного надзора может быть принят во внимание Министерством строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации для целей оптимизации подзаконного регулирования в отрасли жилищно-коммунального хозяйства.

    Авторские выводы и предложения можно использовать как практический и научный материал, а также в качестве дополнительного материала не только при подготовке учебной и учебно-методической литературы по административному праву, но и в процессе преподавания учебных дисциплин «Административное право», «Административная ответственность» и «Административный процесс» в профильных образовательных организациях высшего образования.

    13

    Апробация результатов исследования была осуществлена в различных формах:

    - обсуждения и одобрения диссертации на заседаниях кафедры административного и муниципального права ФГБОУ ВО «Саратовская государственная юридическая академия»;

    - публикации основных положений научных исследований по теме диссертации в сборниках научных трудов и периодических изданиях, в том числе в российских рецензируемых научных журналах, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией при Министерстве образования и науки РФ;

    - участия в научно-практических конференциях: Международной заочной научно-практической конференции «Публичная власть: реальность и перспективы» (г. Саратов, 18 ноября 2014 г.); второй ежегодной Международной научно-практической конференции «Публичная власть: реальность и перспективы» (г. Саратов, 1 ноября 2015 г.); IX Международной научно-практической конференции: «Тенденции развития современной юриспруденции» (г. Санкт-Петербург, 28 декабря 2015 г.); Международной научно-практической конференции «Новейшие достижения и успехи развития юриспруденции» (г. Краснодар, 25 июня 2016 г.); XV Международной научно-практической конференции «Современные тенденции развития науки и технологий» (г. Белгород, 30 июня 2016 г.); Международной научно-практической конференции «VII Саратовские правовые чтения (г. Саратов, 29-30 сентября 2016 г.); Международной научно-практической конференции «Новшества в юриспруденции» (г. Тюмень, 25 декабря 2016 г.); Всероссийской научно-практической конференции «Актуальные вопросы современной науки: теория и практика научных исследований» (г. Пенза, 20—22 сентября 2017 г.); Международной научно-практической конференции «III Саратовские административно-правовые чтения» (г. Саратов, 28-29 сентября 2017 г.).

    Структура диссертации соответствует поставленной проблематике, объекту, предмету, а также поставленным задачам, логике и целям исследования. Работа включает в себя введение, две главы, объединяющие шесть параграфов, заключение и библиографический список использованных источников.

    14

    ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

    Во введении обосновывается актуальность темы диссертационного исследования, анализируется степень ее научной разработанности; определяются объект, предмет, цель и задачи исследования; раскрываются научная новизна, теоретическая и практическая значимость; формулируются положения, выносимые на защиту; приводятся сведения об апробации результатов исследования.

    Первая глава «Общая организационно-правовая характеристика государственной контрольно-надзорной деятельности в жилищно-коммунальном хозяйстве», состоящая из трех параграфов, посвящена анализу и характеристике общетеоретических вопросов содержания понятия «жилищно-коммунальное хозяйство», государственной контрольно-надзорной деятельности в соответствующей отрасли государственного управления и правового статуса субъектов, ее осуществляющих.

    В первом параграфе «Жилищно-коммунальное хозяйство как объект государственного управления и государственного регулирования» определяются виды услуг, относящихся к жилищно-коммунальным услугам, виды организаций, предоставляющих такие услуги, соотносятся понятия «государственное регулирование» и «государственное управление» в отрасли жилищно-коммунального хозяйства, а также рассматривается административно-правовой механизм обеспечения предоставления услуг жилищно-коммунального хозяйства.

    Жилищно-коммунальное хозяйство как объект государственного управления является одной из составляющих хозяйственно-обслуживающего комплекса. Содержание деятельности предприятий, входящих в систему данной отрасли заключается в организации обслуживания граждан и организаций за пределами соответствующей обслуживающей отрасли. С этим связано возникновение двух групп организационно-управленческих отношений в сфере жилищно-коммунального хозяйства: а) общественных отношений между различными хозяйствующими субъектами, а также между ними и органами исполнительной власти, уполномоченными в данной сфере, что характеризует эту группу отношений как имеющую сугубо внутриотраслевой масштаб; б) отноше-

    15

    ний, которые выходят за пределы собственно отрасли жилищно-коммунального хозяйства и складываются между хозяйствующими субъектами и потребителями жилищно-коммунальных услуг.

    Различные формы государственного регулирования применяются в отношении различных категорий организаций жилищно-коммунального хозяйства, что рассматривается одновременно и как неотъемлемая особенность, и как необходимость, обеспечивающие их непрерывное функционирование. Для государственного регулирования жилищно-коммунального хозяйства свойственно его проведение в нескольких направлениях: законодательной и иной нормотворческой деятельности, обеспечивающей правовую основу реформирования и развития жилищно-коммунального хозяйства; финансово-бюджетном регулировании: тарифном регулировании, лицензировании отдельных видов профессиональной деятельности.

    Выделяется несколько уровней обеспечения предоставления услуг ЖКХ, которые в совокупности и образуют административно-правовой механизм обеспечения предоставления услуг жилищно-коммунального хозяйства. Во-первых, организуется система субъектов (в лице органов государственной исполнительной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц, негосударственных организаций), обеспечивающих предоставление услуг жилищно-коммунального хозяйства. В административно-правовом аспекте обеспечение эффективности жилищно-коммунального хозяйства возможно посредством надлежащей координации деятельности федеральных и региональных органов исполнительной власти, муниципальных органов по удовлетворению, потребностей населения в качественных услугах организаций ЖКХ, а также на контроль их качества. Во-вторых, определяются различные виды юридической деятельности, осуществляемой данными субъектами, к числу которых относятся правотворческая и правоприменительная деятельность по обеспечению предоставления услуг жилищно-коммунального хозяйства (лицензионно-разрешительная, контрольно-надзорная деятельность, а также деятельность по привлечению к административной ответственности). В-третьих, устанавливается перечень административно-правовых средств, используемых субъектами в ходе осуществления различных ви-

    16

    дов юридической деятельности, направленной на обеспечение предоставления услуг жилищно-коммунального хозяйства.

    Административно-правовой механизм обеспечения предоставления услуг жилищно-коммунального хозяйства определяется в качестве сложного структурного образования, объединяющего в себе совокупность субъектов (органов и должностных лиц государственной, в том числе исполнительной, власти и местного самоуправления, негосударственных субъектов), обеспечивающих предоставление услуг жилищно-коммунального хозяйства; различные виды осуществляемой ими юридической деятельности (правотворческой и правоприменительной - лицензионно-разрешительной, контрольно-надзорной деятельности и деятельности по привлечению к административной ответственности), а также перечень административно-правовых средств, применяемых данными субъектами в процессе осуществления различных видов юридической деятельности по обеспечению предоставление услуг жилищно-коммунального хозяйства.

    Во втором параграфе «Контрольно-надзорная деятельность как организационно-правовой способ обеспечения законности в жилищно-коммунальном хозяйстве» рассматривается соотношение государственного контроля, государственного надзора и государственной контрольно-надзорной деятельности как организационно-правовых способов обеспечения законности в отрасли жилищно-коммунального хозяйства.

    В качестве субъектов государственного контроля в жилищно-коммунальном хозяйстве выделены Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации и входящий в его систему главный государственный жилищный инспектор. Указанное должностное лицо обеспечивает оптимизацию работы государственных жилищных инспекций субъектов Российской Федерации, органов муниципального жилищного контроля и лицензионных комиссий при осуществлении тех видов деятельности, для которых они предназначены. Государственный надзор в жилищно-коммунальном хозяйстве осуществляют органы прокуратуры Российской Федерации.

    Контрольно-надзорная деятельность в отрасли жилищно-коммунального хозяйства характеризуется оценкой соблюдения физическими и

    17

    юридическими лицами не только общеобязательных правил поведения вообще, но и в осуществляемой деятельности конкретно, что быть определено по итогам проверки, зачастую ведущей за собой последующее применение мер административного принуждения (если имеются объективные предпосылки), имеющих пресекательный или наказательный (административные наказания) характер. Контрольно-надзорная деятельность является повседневно выполняемой функцией, которую в жилищно-коммунальном хозяйстве реализуют наделенные специальными полномочиями федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления.

    Анализ контрольно-надзорной деятельности в отрасли жилищно-коммунального хозяйства, которую осуществляют органы государственной исполнительной власти и муниципальные органы, позволил прийти к выводу о необходимости разработки и создания единой системы контрольно-надзорных органов в жилищной сфере для координации их функционирования. В связи с этим для унификации правил взаимодействия Министерству строительства и жилищно-коммунального хозяйства предлагается принять типовые правила взаимодействия органов государственного жилищного надзора и муниципального жилищного контроля, которыми должно быть предусмотрено требование об обязательности разработки и принятия органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации административных регламентов взаимодействия соответствующих органов. В указанных типовых правилах должны быть отражены единые требования взаимодействия по таким вопросам, как:

    а) информирование о нормативных правовых актах и методических документах по вопросам организации и осуществления государственного жилищного надзора и муниципального жилищного контроля;

    б) информирование о ежегодных планах проверок и внеочередных проверках; в) планирование и проведение совместных плановых проверок, обследований и иных контрольно-надзорных мероприятий; г) информирование о результатах проводимых проверок, состоянии соблюдения обязательных требований и об эффективности государственного жилищного надзора и муниципального жилищного контроля; д) обмен

    18

    информационными базами данных; е) создание совместных совещательных и координационных органов с привлечением к их работе экспертных организаций.

    В третьем параграфе «Субъекты государственной контрольно-надзорной деятельности в жилищно-коммунальном хозяйстве и их компетенция» автор исследовал систему нормативно-правовых актов, определяющих виды и компетенцию федеральных и региональных органов исполнительной власти, осуществляющих государственную контрольно-надзорную деятельность в жилищно-коммунальном хозяйстве.

    Автором выявлено, что в Российской Федерации в настоящее время сложилась определенная группа органов, наделенных функциональными полномочиями осуществления контрольно-надзорной деятельности, обеспечивающих выполнение федерального законодательства в отрасли жилищно-коммунального хозяйства. К ним относятся такие органы федерального уровня, как Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору и Федеральная антимонопольная служба с находящимися в их ведении территориальными органами.

    Региональный уровень контрольно-надзорной деятельности в отрасли жилищно-коммунального хозяйства представлен органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, которые осуществляют контрольно-надзорную деятельность за законностью и безопасностью хозяйственной деятельности частных субъектов в различных материально-правовых отраслях общественной жизни. Контрольно-надзорные полномочия органов исполнительной власти субъектов РФ можно представить в виде двух групп: 1) собственные контрольно-надзорные полномочия субъектов Российской Федерации, реализуемые по предметам исключительного ведения субъектов РФ, либо по предметам совместного ведения, но которые осуществляются за счет средств соответствующего регионального бюджета; 2) делегированные контрольно-надзорные полномочия, т.е. федеральные полномочия, осуществление которых передано субъектам Российской Федерации. К таковым в отрасли жилищно-коммунального хозяйства относятся: государственная контрольно-

    19

    надзорная деятельность в области долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости, государственная контрольно-надзорная деятельность за исполнением принятых в соответствии с федеральными законами законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации по вопросам санитарно-эпидемиологического благополучия, государственная контрольно-надзорная деятельность в жилищной сфере.

    Автором установлено, что многочисленность контрольно-надзорных органов порождает необходимость в наличии четкого нормативно-правового регулирования, касающегося разграничения полномочий в вопросах контрольно-надзорной деятельности. В настоящее время в качестве одной из важнейших задач государственного управления следует признать установление и закрепление границ полномочий и взаимоотношений органов, которые осуществляют контрольно-надзорную деятельность в отрасли жилищно-коммунального хозяйства.

    Вторая глава «Меры административного принуждения, применяемые государственными контрольно-надзорными органами в жилищно-коммунальном хозяйстве и их должностными лицами» посвящена исследованию наиболее важных вопросов нормативно-правового закрепления и реализации контрольно-предупредительных мер, мер административного пресечения и мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях в отрасли жилищно-коммунального хозяйства.

    В первом параграфе «Контрольно-предупредительные меры, применяемые государственными контрольно-надзорными органами в жилищно-коммунальном хозяйстве и их должностными лицами» раскрыто понятие контрольно-предупредительных мер административного принуждения и изложены полномочия по их применению должностными лицами государственных контрольно-надзорных органов в отрасли жилищно-коммунального хозяйства.

    Автором установлено, что все типичные признаки контрольно-предупредительных мер определяют их важную роль в системе административного принуждения, но в то же время в данном институте имеются некоторые проблемы процессуального применения, которые необходимо

    20

    устранить для более эффективной деятельности органов исполнительной власти по его реализации в отрасли жилищно-коммунального хозяйства. В частности, в данном параграфе обращено внимание на срок проведения документарной проверки, для которого отсутствует возможность приостановления, что может обусловить их формальный характер, а нарушение установленных сроков проведения проверки может служить основанием признания ее результатов недействительными и невозможности привлечения виновных лиц к административной ответственности. В то же время законодательно определенные требования к процедуре осуществления документарной проверки не позволяют осуществить проверочные мероприятия в установленный срок. В лучшем случае документарная проверка ограничивается рассмотрением уже имеющихся в жилищной инспекции документов в отношении юридического лица или индивидуального предпринимателя. В связи с этим автором предложено расширить полномочия руководителей (заместителей руководителя) контрольно-надзорных органов за счёт установления возможности приостановления такого срока на время, необходимое для получения документов и материалов, но не превышающее двадцати рабочих дней в общей сложности.

    Выявлены также проблемы законодательного регулирования лицензирования деятельности по управлению многоквартирными домами и предложено устранить ограничение по территории действия лицензии ввиду несоответствия требования о ее действии только на территории субъекта Российской Федерации, органом государственного жилищного надзора которого она выдана, положениям Конституции Российской Федерации, гарантирующим единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержку конкуренции и свободу экономической деятельности. Если ограничить деятельность по управлению многоквартирными домами территорией одного субъекта Российской Федерации, то для управляющих организаций будет затруднено совершенствование механизма предоставления коммунальных услуг и расширение территориальной сферы деятельности. В связи с этим предложено установить уведомительный порядок осуществления деятельности управляющих организаций в субъектах Российской Федерации, за пределами которых выдана лицензия.

    21

    Во втором параграфе «Меры административного пресечения, применяемые государственными контрольно-надзорными органами в жилищно-коммунальном хозяйстве и их должностными лицами» раскрыто понятие пресекательных мер административного принуждения и изложены полномочия по их применению должностными лицами государственных контрольно-надзорных органов в отрасли жилищно-коммунального хозяйства.

    Автором отмечено, что, несмотря на значительный арсенал мер административного пресечения, в отрасли жилищно-коммунального хозяйства чаще всего используются различного рода предписания. Такое положение связано с большой латентностью правонарушений в указанной отрасли и возможным негативным результатом в случае выбора для применения более строгих мер пресечения для широкого круга потребителей жилищно-коммунальных услуг. Однако с выдачей предписаний возникают существенные проблемы правоприменения, заключающиеся, в частности, в их выдаче по результатам административного расследования, что не соответствует требованиям Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» и обусловливает многочисленные ситуации оспаривания в судах выданных предписаний, а также факты привлечения к административной ответственности за неисполнение предписаний органов государственного контроля и надзора. Государственные контрольно-надзорные органы используют данное положение закона в целях упрощения своей деятельности и исключения более сложной в процессуальном отношении процедуры контрольно-надзорного производства, урегулированной в данном законе. В работе представлена попытка разрешить данную проблему.

    По мнению автора, при наличии оснований для проведения внеплановой проверки решение о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования должно приниматься после проведения внеплановой проверки, а в ходе проведения административного расследования не должны допускаться осуществление внеплановых проверок и выдача предписаний об устранении на-

    22

    рушений. Реализация данного предложения будет служить укреплению защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственной контрольно-надзорной деятельности не только в отрасли жилищно-коммунального хозяйства, но и иных отраслях и сферах государственного управления.

    Автором рассматривается возможность усовершенствования механизма контрольно-надзорной деятельности в жилищно-коммунальном хозяйстве посредством установления правила о выдаче должностными лицами контрольно-надзорных органов сразу нескольких предписаний в зависимости от сроков их исполнения. Изложенное предложение обусловлено невозможностью возбуждать дела об административных правонарушениях должностными лицам государственных жилищных инспекций, Роспотребнадзора, Ростехнадзора и других органов, осуществляющих контроль и надзор в жилищно-коммунальном хозяйстве, за нарушение срока исполнения каждого из требований, содержащегося в предписании об устранении нарушений.

    Третий параграф «Меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, применяемые государственными контрольно-надзорными органами в жилищно-коммунальном хозяйстве и их должностными лицами» посвящен исследованию вопросов нормативно-правового регулирования мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях и их применения должностными лицами государственных контрольно-надзорных органов в отрасли жилищно-коммунального хозяйства.

    Автор приходит к выводу о том, что в деятельности контрольно-надзорных органов имеется ряд проблем, связанных с применением отдельных мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, поскольку такая мера, как временный запрет деятельности, может существенно затрагивать интересы потребителей услуг жилищно-коммунального хозяйства, не позволяя эксплуатировать лифтовое оборудование многоквартирных домов, а также пользоваться услугами теплоснабжения в отопительный период. Ввиду того, что законодательное регулирование названной процессуально-обеспечительной меры не нуждается в усовершенствовании, предлагается оптимизи-

    23

    ровать законодательные положения о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля в целях предупреждения возможности применения в перспективе временного запрета деятельности.

    В то же время правовая регламентация отдельных мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях нуждается в дополнении, в связи с чем в работе аргументирована целесообразность дополнения структуры содержания такой меры, как осмотр принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов, за счет осмотра помещений и территорий, входящих в сферу обслуживания организациями жилищно-коммунального хозяйства, с участием понятых и представителя индивидуального предпринимателя или представителя юридического лица и документальным закреплением факта осмотра, его содержания и результатов.

    На основе эмпирических данных доказана целесообразность совершенствования механизма взятия проб и образцов при выявлении правонарушений в жилищно-коммунальном хозяйстве с его оформлением по правилам, предусмотренным административно-деликтным законодательством для изъятия вещей и документов, в целях преодоления предусмотренной законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения возможности взятия образцов воды из систем водоснабжения и водоотведения на территориях и в помещениях, входящих в сферу обслуживания управляющих и иных организаций, а также индивидуальных предпринимателей, в отсутствие законных представителей юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, а также понятых.

    В заключении формулируются основные выводы и предложения, обозначаются проблемы, нуждающиеся в дальнейшем, более глубоком изучении.

    24

    По теме диссертационного исследования автором опубликованы следующие работы:

    Статьи в рецензируемых научных изданиях, перечень которых утвержден ВАК при Минобрнауки России

    1. Колязина, А.В. Перспективы осуществления государственной контрольно-надзорной деятельности в жилищно-коммунальной сфере в условиях реформы государственного контроля и надзора в России / А.В. Колязина // Вестник Саратовской государственной юридической академии, Саратов, 2017. № 1 (114). С. 122-127 (0,53 п.л.);

    2. Колязина, А. В. Соотношение контроля и надзора как организационно-правовых способов обеспечения законности в сфере жилищно-коммунального хозяйства / А.В. Колязина // Гуманитарные и юридические исследования. Ставрополь, 2017. № 2. С. 144-149. (0,67 п.л.);

    3. Колязина, А.В. Меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, применяемые органами государственного контроля и надзора в жилищно-коммунальной сфере / А.В. Колязина // Правовая политика и правовая жизнь, Саратов, 2017. № 2. С. 139-143 (0,49 п.л.);

    4. Колязина, А.В. Меры административного пресечения, применяемые органами государственного контроля и надзора в жилищно-коммунальной сфере и их должностными лицами / А.В. Колязина // Вестник Саратовской государственной юридической академии, Саратов, 2018. №1(120). С. 116-119(0,49 п.л.);

    Статьи в иных научных изданиях

    5. Колязина, А.В. Жилищно-коммунальное хозяйство как объект административно-правового регулирования / А.В. Колязина // Сборник публикаций фонда развития юридических наук по материалам IX международной научно-практической конференции: «Тенденции развития современной юриспруденции» г. Санкт-Петербург: сборник со статьями (Санкт-Петербург, 28 декабря 2015 г.); Фонд развития юридической науки. СПБ: Фонд развития юридической науки, 2015. С. 49-51 (0,24 п.л.);

    25

    6. Колязина, А.В. Особенности процессуально-обеспечительных мер в производстве по делам об административных правонарушениях в жилищно-коммунальной сфере / А.В. Колязина // Новшества в юриспруденции: сборник научных трудов по итогам международной научно-практической конференции (Тюмень, 25 декабря 2016 г.); Автономная некоммерческая организация «Институт инновационных технологий». Тюмень: Автономная некоммерческая организация «Институт инновационных технологий», 2016. № 1. С. 40-43 (0,23 п.л.);

    7. Колязина, А.В. Контроль в административно-правовом механизме обеспечения эффективности жилищно-коммунального хозяйства / А.В. Колязина // Современные тенденции развития науки и технологий: периодический научный сборник (по материалам XV Международной научно-практической конференции) (г. Белгород, 30 июня 2016 г.); Научный центр «Агентство перспективных научных исследований». Белгород: ИП Ткачева Екатерина Петровна, 2016. № 6-6. С. 103-107 (0,24 п.л.);

    8. Колязина, А.В. Привлечение к административной ответственности в сфере жилищно-коммунального хозяйства в структуре государственной контрольно-надзорной деятельности / А.В. Колязина // Основополагающие вопросы публичного управления в современной России: сб. науч. тр. по материалам VII Саратовских правовых чтений «Право, наука, образование: традиции и перспективы» (Междунар. науч.-практ. конф.) (Саратов, 29-30 сентября 2016 г.) / под ред. А.Ю. Соколова; ФГБОУ ВО «Саратовская государственная юридическая академия». Саратов: «ИП Коваль Ю.В.», 2016. С. 179-181 (0,24 п.л.);

    9. Колязина, А.В. Административно-правовой механизм обеспечения эффективности жилищно-коммунального хозяйства / А.В. Колязина // Новейшие достижения и успехи развития юриспруденции: сборник научных трудов по итогам международной научно-практической конференции (Краснодар, 25 июня 2016 г.); Федеральный центр науки и образования «Эвенсис». Краснодар: Федеральный центр науки и образования «Эвенсис», 2016. № 1. С. 27-29 (0,23 п.л.);

    10. Колязина, А.В. Административный и прокурорский надзор за соблюдением законодательства в сфере жилищно-коммунального хозяйства / А.В. Колязина // Публичная власть: реальность и перспективы: сб. науч.

    26

    тр. по материалам III Саратовских административно-правовых чтений (Междунар. науч.-практ. конф.) (Саратов, 28-29 сентября 2017 г.) / под ред. А.Ю. Соколова; ФГБОУ ВО «Саратовская государственная юридическая академия». Саратов: ИП Коваль Ю.В., 2017. С. 176-179 (0,22 п.л.). 11. Колязина, А.В. Применение осмотра помещений и территорий, принадлежащих юридическим лицам или индивидуальным предпринимателям, в производстве по делам об административных правонарушениях в жилищно-коммунальном хозяйстве / А.В. Колязина // Актуальные вопросы современной науки: теория и практика научных исследований: сборник научных трудов всероссийской научно-практической конференции «Актуальные вопросы современной науки: теория и практика научных исследований» (Пенза, 20-22 сентября 2017 г.); ФГБОУ ВО «Пензенский государственный технологический университет». Пенза: Изд-во Пенз. гос. технол. ун-тета, 2017. С. 471-474 (0,26 п.л.).



    [1] См.: Статистические данные об основных показателях деятельности органов прокуратуры Российской Федерации за январь-декабрь 2016 г. // Официальный сайт Генеральной прокуратуры РФ. URL: http://gcnproc.gov. ru /stat/data/l 162324/  (дата обращения: 20.03.2017).

    [2] См.: Статистические данные об основных показателях деятельности органов прокуратуры Российской Федерации за январь-февраль 2017 г. // Официальный сайт Генеральной прокуратуры РФ. URL: http://genproc.gov.ru/stat/data/1305170/ (дата обращения: 08.02.2018).

    [3] См.: Плеханова Т.С. Административные правонарушения в жилищно-коммунальной сфере: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009. 262 с.

    [4] См.: Макушенко Е.А. Прокурорский надзор за исполнением законов в сфере жилищно-коммунального хозяйства: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009. 192 с.

Информация обновлена:21.05.2018


Сопутствующие материалы:
  | Защита диссертаций 
 

Если Вы не видите полного текста или ссылки на полный текст книги, значит в каталоге есть только библиографическое описание.

Copyright 2002-2006 © Дирекция портала "Юридическая Россия" наверх
Редакция портала: info@law.edu.ru
Участие в портале и более общие вопросы: reception@law.edu.ru
Сообщения о неполадках и ошибках: system@law.edu.ru