Учиться в России!
Регистрация »» // Логин:  пароль:

Федеральный правовой портал (v.3.2)
ПОИСК
+ подробный поиск
Подняться выше » Главная/Все книги/

Источник: Электронный каталог отраслевого отдела по направлению «Юриспруденция»
(библиотеки юридического факультета) Научной библиотеки им. М. Горького СПбГУ

Местное самоуправление в системе публичной власти и публичного управления Италии :

АР
Н624 Никитина, В. М. (Вероника Михайловна).
Местное самоуправление в системе публичной власти и
публичного управления Италии : автореферат диссертации на
соискание ученой степени кандидата юридических наук.
Специальность 12.00.02 - конституционное право ;
конституционный судебный процесс ; муниципальное право / В.
М. Никитина ; науч. рук. Н. Л. Пешин. -М.,2018. -30 с.-
Библиогр. : с. 29 - 30.4 ссылок
Материал(ы):
  • Местное самоуправление в системе публичной власти и публичного управления Италии.
    Никитина, В. М.

    Никитина, В. М.

    Местное самоуправление в системе публичной власти и публичного управления Италии : автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

    3

    Общая характеристика работы

    Актуальность темы исследования.

    Определение места и роли местного самоуправления в системе публичной власти и управления является актуальной теоретической и практической задачей конституционного и муниципального права. Попытка такого исследования применительно к Италии представляет собой новую и сложную задачу в силу исторически обусловленной специфичности и оригинальности правовой доктрины конституционного и административного права и самого объекта исследования, отличающего от российской конституционной концепции местного самоуправления. Самоуправление в системе публичной власти Италии можно рассматривать через децентрализацию власти (политический аспект) и децентрализацию управления (правовой аспект). Данная работа в большей части посвящена обоснованию, конкретизации, а также анализу последних законодательных тенденций административной децентрализации применительно к уровню местных учреждений в Италии. Изучение итальянского опыта может быть полезным для российской правовой науки, т.к. сегодня довольно активно обсуждается проблема административной и политической децентрализации местного самоуправления. Современная российская концепция местного самоуправления, предполагающая выделение сильного местного самоуправления в качестве отдельной ветви публичной власти, является чрезвычайно важной для России, система власти которой традиционно характеризовалась высоким уровнем централизованности аппарата властно-распорядительной деятельности.

    В последние 20 лет в Италии идут активные реформаторские процессы, направленные на осуществление масштабной административной децентрализации и усиление реальной независимости местного самоуправления. Начало реформ было связано с принятием так называемых законов Бассанини (1997

    4

    - 1998 г.), в частности, закона № 59/1997 г., который ставил целью реализацию максимально достижимой децентрализации власти управления с помощью обычных законов в рамках[1], допустимых конституцией. Децентрализация публичного администрирования (управления) заключается в укреплении роли территориальных автономий за счет расширения сферы их административных (исполнительных) функций. Среди итальянских ученых-административистов этот процесс получил название «административного федерализма при неизменной конституции»[2]. Несмотря на свою масштабность, он представлял собой политическую децентрализацию для предметов, переданных в компетенцию областей и административно-автаркическую и функциональную децентрализацию в отношении компетенции, передаваемой местным учреждениям (провинциям и коммунам).

    Проведенная в 2001 г. конституционная реформа главы V части II Конституции (конституционный закон № 3/2001 г. «Об изменении главы V второй части Конституции»[3] закрепила на конституционном уровне важные принципы территориального распределения публичной власти, введенные ранее на базе обычного законодательства. Несмотря на то, что новая глава V основного закона содержит отдельные конституционные технологии, присущие федеративным государствам, Италия все же не стала федерацией в традиционном значении этого термина. Следуя основным параметрам и, безусловно, индивидуальной специфике, в стране происходят процессы, которые сопутствуют созданию федеративных государств, но в действительности в наличии нет необходимых элементов, которые играют фундаментальную роль при характеристике той или иной страны как федеральной. Согласно доктрине сравнительного публичного права применительно к Италии можно говорить лишь о развитии политического

    5

    регионализма, в котором областные учреждения обладают первичной законодательной функцией (т.е. могут принимать законы в сфере собственной компетенции)[4].

    Согласно новой конституционной формуле итальянской административной децентрализации в качестве ценностного императива закреплена всеобъемлемость административных функций во главе коммуны (на основе принципов субсидиарности, достаточности и дифференциации). Кроме того, был устранен принцип параллельности законодательной и административной государственной и областной компетенции в вопросах, касающихся регулирования организации местного самоуправления.

    Логическим следствием широкой административной децентрализации местного самоуправления в Италии стала его дальнейшая территориальная реорганизация. На первый план вышли вопросы территориальной организации публичной власти как элемента конституционного регулирования регионального и местного самоуправления, деконцентрации и децентрализации в условиях развития институционно-многоуровневого управления. Подтверждением этому является конституционное закрепление в 2001 г. городов - мегаполисов в качестве дополнительных центров публичной власти надкоммунального уровня, введение новых форм межобщинного взаимодействия и постепенный процесс по реорганизации и упразднению провинций.

    Одновременно с законодательными изменениями, направленными на осуществление широкой административной децентрализации местного самоуправления, произошло переосмысление теоретических основ и конституционно-правового закрепления принципа местной автономии. Аналогично тому, как модель либерального государства становилась все менее адекватной для расширения рамок свобод индивидуумов внутри и посредством государства, так и либерал-гарантисткая концепция автономии показала свою несостоятельность в определении роли местных автономий

    6

    применительно к новым потребностям социал-демократической модели. В актуальном контексте местные автономии становятся представителями нового политико-правового устройства публичной власти и в них заинтересовано прежде всего само государство. Укрепление автономии идет параллельно с развитием свободы, которую индивидуумы приобретают для участия в публичной власти, объединяясь в социальные группы. Автономия рассматривается как нечто большее, чем гарантийный принцип, жесткий инструмент защиты, укрепления компетенции или сохранения своей индивидуальности в противовес созданию коллективной власти. Она отражает идею участия, в которой активная роль принадлежит местным территориальным учреждениям. Этот новый вектор развития демократии и укрепления плюрализма реализуется не только посредством механизмов политического представительства, но и прямого участия общества в процессе принятия политических решений в общей картине динамичной интеграции между различными уровнями публичного управления.

    В целях конкретной реализации конституционного принципа автономии, о котором идет речь в ст. 5 Конституции, конституционная реформа 2001 г. усилила роль как областной, так и муниципальной автономии. Получают четкое закрепление нормативные рамки самоуправления как института публичной власти. Нормотворческая (статутная и регламентная), административная и финансовая автономия местного самоуправления имеют теперь свои гарантии на конституционном уровне. Это также отражает задачи децентрализации государственного нормативного регулирования отношений по организации местного самоуправления.

    В этой связи движение к политико-административной автономии итальянских коммун и признание Конституцией РФ местного самоуправления (муниципальной власти) в качестве одной из форм народовластия, существующей наряду с государственной властью, можно охарактеризовать как однопорядковые процессы. Процессы по расширению

    7

    автономии местного самоуправления в Италии и наши реформы имеют общий тренд - придать этому уровню власти самостоятельность. Открытым вопросом остается и то, как внедрять и развивать эту самостоятельность, ведь правоприменительная практика нередко идет своим путем, а проблем в ходе ее реализации выявляется масса, как в Италии, так и в России. Отдельные направления реформ оказались, к сожалению несостоятельными и идет постоянный поиск новых форм развития в связи, с чем изучение зарубежного опыта и представляет сравнительный интерес для российской науки.

    Несомненную значимость имеет также рассмотрение генезиса самоуправления как института публичной власти в рамках многоуровневого управления и полицентризма, а также эволюции конституционно-правового статуса местных автономий в современной Италии.

    Степень научной разработанности

    В последнее время в российской научной литературе отмечается большой интерес к комплексным исследованиям общетеоретических и конституционных аспектов соотношения государственной власти и местного самоуправления в системе публичной власти, проблемам его административной децентрализации и автономии. Комплексному рассмотрению основ и пределов местного самоуправления посвящены работы российских ученых - представителей государственно-правовой науки и административного и муниципального права: С.А. Авакьяна, О.Е. Кутафина, А.С. Автономова, Н.Л. Пешина, О.И. Баженовой, А. М. Осавелюка, Л.Т. Чихладзе, Г.В. Барабашева, Н.С. Бондарь, Е.В. Гриценко, В.Л. Лютцер, Н.С. Тимофеева, В.Е. Чиркина, К.Ф. Шеремета, Е.С. Шугриной, И.И. Овчинникова, В.А. Баранчикова, И.В. Бабичева, Е.В. Гриценко, О.Е. Кутафина, Л.А. Нудненко, Г.В. Атаманчука и др. Таким образом, общий подход к изучению института самоуправления реализован за счет анализа достаточно широкого спектра литературы и источников.

    В данном диссертационном исследовании автор отталкивается также от идей и концептуальных подходов, изложенных в трудах дореволюционных

    8

    российских философов, историков, политических деятелей и юристов, размышлявших о сущности российской государственности и ее соотношении с местным самоуправлением, о проблемах использования Россией зарубежного опыта: С.А. Котляревского[5], Н.И. Лазаревского,[6] С.А. Ященко[7] и др.

    В западной юриспруденции, значительно раньше столкнувшейся с проблемами административной децентрализации местного самоуправления и укрепления его реальной самостоятельности, уже давно ведется активный научный поиск решения связанных с этими процессами проблем. Применительно к Италии попытка определения роли местного самоуправления как элемента системы публичного управления и формы проявления публичной власти до сих пор не была предпринята в российской научной литературе. Комплексный правовой анализ теоретических, конституционно-правовых основ регулирования местного самоуправления и его территориальной реорганизации с учетом последних конституционных и законодательных изменений в Италии не получил освещения. Обобщая степень разработанности проблемы в современной литературе, можно сделать вывод, что новый этап реформирования местного самоуправления в Италии изучен недостаточно.

    В работе фрагментарно использована российская юридическая, историографическая и политологическая литература, рассматривающая историю становления территориального устройства итальянского государства, влияние на это устройство сменяющих друг друга политических систем, воздействие интеграционных институтов. В этой связи приведем научные изыскания отечественных ученых: О.Н. Барабанова[8], Т.А. Васильевой[9], В.И. Гант-

    9

    мана, Т.В Зоновой[10], Е.А Матвеевой[11], С.Д. Поляковой[12], Г.Т. Сардаряна[13]. Автор использовал также материалы Т.В. Зоновой, В.П. Любина и О.Н. Барабанова из тома «На перекрестке Средиземноморья. "Итальянский сапог" перед вызовами XXI века».

    В исследовании итальянского опыта организации самоуправления автор опирается на идеи и концептуальные подходы, изложенные в работах ведущих современных итальянских конституционалистов, государствоведов, административистов, представителей науки конституционного сравнительного права и муниципальной науки: Р. Бина, Ф. Бассанини, С. Кассезе, В. Онида, Л. Лаперута, С. Миньери, Л. Ванделли, Д. Ролла, А. Веррилли, Р. Бискаретти ди Руфья, Д. Корсо, В. Лопилато, Д. Пене Видари, А. Морроне, К. Калвьерила, Д. Москелла, Р. Бифулко, С. Вассало, С. Гамбино, Б. Каравита, Т. Гроппи, М. Оливетти, М. Педрацца Бордеро, М. Барберо, А. Дамико, Л. Антонини и др.

    Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в сфере взаимодействия местного самоуправления с другими уровнями публичной власти и управления Италии.

    Предметом диссертационного исследования являются:

    - публично-правовые основы местного самоуправления Италии;

    - исторические условия становления и функционирования местного самоуправления как способа организации публичной власти;

    - механизмы взаимодействия с государственной и региональной публичной властью и проблемы разграничения полномочий и функций применительно к уровню местного самоуправления;

    10

    - государственная политика в области местного самоуправления на современном этапе.

    Основными целями диссертационного исследования являются:

    - раскрытие специфики доктрины публичного и конституционного права и объекта исследования в Италии;

    - выявление особенностей соотношения самоуправления и государственной власти в единой системе публичной власти и публичного управления Италии;

    - раскрытие особенностей децентрализации публичного администрирования в теории административного права Италии: анализ взаимоотношений государства с другими публичными юридическими лицами в рамках правовой конструкции централизация - децентрализация;

    - исторический анализ эволюции конституционно-правового статуса местных автономий (провинций и коммун);

    - исследование особенностей современной итальянской конституционно-правовой конструкции административной децентрализации и местной автономии как способов формирования компетенции местного самоуправления;

    - анализ территориальных и организационных основ местного самоуправления и новых форм межобщинного взаимодействия в свете последних законодательных и конституционных изменений в унитарном государстве;

    - анализ конституционных гарантий и компетенционных пределов функционирования местного самоуправления как института публичной власти, а также изучение новой конституционной модели взаимодействия различных ее уровней, законодательных изменений и новых тенденций развития принципа субсидиарности в условиях многоуровневого управления.

    В соответствии с указанной целью в диссертации были поставлены следующие задачи исследования:

    11

    1. Проанализировать особенности взаимоотношений коммун как территориальных публичных корпораций с государством на разных этапах исторического развития.

    2. Рассмотреть модели административной децентрализации (децентрализации публичного администрирования) в теории и практике публичного управления Италии и их эволюцию.

    3. Уяснить специфику децентрализации в сфере организации и действия исполнительной власти и проанализировать тенденции развития административной децентрализации применительно к уровню муниципальных образований.

    4. Провести анализ правового регулирования территориальной организации местного самоуправления и систематизировать результаты последних реформ.

    5. Выявить особенности интерпретации конституционного принципа автономии применительно к муниципальному уровню в ходе конституционной реформы 2001 г.

    6. Проанализировать положительные тенденции и недостатки в новой конституционной модели распределения компетенции между различными уровнями публичного управления и уяснить соотношение государственной и областной компетенции применительно к уровню местного самоуправления.

    7. Определить конституционные гарантии местного самоуправления и пределы его компетенционной самостоятельности.

    Структура диссертации обусловлена вышеперечисленными задачами и включает в себя введение, три главы, объединяющие 11 параграфов, заключение и библиографию.

    Методологическую и теоретическую основу исследования В процессе исследования поставленных проблем применяются как общенаучные методы познания (системного анализа, историзма, структурно-функциональный, формально-логический, диалектический и комплексный), так и специальные правовые методы (нормативно-логический, историко-

    12

    юридический). Использование названных выше методов позволяет провести комплексное правовое исследование конституционного, административного и муниципального законодательства с учетом исторического развития и практики реализации нормативных положений. Использование компаративистского компонента намеренно сокращено до минимума в связи с ярко выраженной спецификой объекта исследования. Институт местной автономии уникальный и его исследование представляет научную ценность само по себе. Кроме того, предусмотренные в итальянском праве отдельные процедуры очень часто невозможно понять вне правовых традиций и особенностей социально-политической жизни страны.

    Эмпирическую и нормативную основу данного диссертационного исследования составили Конституция Италии 1948 г.[14]; закон «Об устройстве местных автономий» № 142 от 1990 г. с последующими изменениями и дополнениями[15]; закон «О прямых выборах мэра, президента провинции, коммунального и провинциального советов» № 81 от 25.03.1993[16]; закон «Поручение правительству о передаче функций областям и местным учреждениям в рамках реформы публичной администрации и в целях административного упрощения» от 15 марта 1997 г. № 59[17]; Единый сводный текст об устройстве местных учреждений от 18 августа 2000 г. № 267; конституционный закон «Об изменениях главы V второй части Конституции» от 18 октября 2001 г. № 3; Конституционный закон № 131/ 2003.[18]; закон «Положения о городах-мегаполисах, провинциях, союзах коммун и слиянии коммун» № 56/2014[19]; областные статуты; коммунальные статуты и регламенты; текущее итальян-

    13

    ское законодательство в виде целого ряда законодательных декретов, а также информация о его реализации.

    Теоретическую основу составляют труды итальянских ученых в области государствоведения, теории публичного и административного права, конституционного права: Д. В. Ломбарди, Ф. Куоко, Д. Дзанобини, С. Рома-но, Д. Палладина, Ф. Галассо, М. Бонески, С. Де Готцена, Д. Балладоре, М.С. Джаннини, Д. Черулли, М. Ирелли, A.M. Сандулли, Р. Карпино, С. Кассезе, С. Ларичче, Д.В. Ломбарди, Р. Ламбертини, Л. Балдуцци и др.

    Научная новизна. Проведен комплексный правовой анализ конституционно-правовых основ регулирования местного самоуправления Италии с учетом последних конституционных и законодательных изменений. Впервые в российской литературе конституционно-правовой статус местных учреждений Италии рассматривается в эволюционной интерпретации с XIX до XXI вв. Рассмотрены перспективы дальнейшего усиления административной и политико-административной автономии местного самоуправления. Исследованы существующие взаимоотношения координационного и субординационного порядка между государством и муниципальной публичной властью. Рассмотрены изменения (ослабление) в государственной и областной системах контроля за местным самоуправлением, механизмов воздействия государства на его функционирование и характер взаимоотношения властей в соответствии с новыми руководящими принципами субсидиарности, дифференциации и достаточности. Проанализированы перспективы развития и совершенствования модели взаимоотношений различных уровней публичной власти в Италии как непременного условия ее существования. В научный оборот вводится свыше 30 новых нормативно-правовых актов, а также решений Конституционного суда Италии, в той или иной степени затрагивающих вопросы статуса коммунального самоуправления, его полномочий и взаимоотношений с центральной властью и регионами.

    Основными положениями, которые выносятся на защиту, являются следующие:

    14

    1. Местное самоуправление в системе публичной власти Италии можно рассматривать через децентрализацию власти (политический аспект) и децентрализацию управления (правовой аспект). Децентрализация управления является комплексной и сложносоставной юридической конструкцией, и данное исследование посвящено обоснованию, конкретизации, а также анализу последних законодательных тенденций административной децентрализации (децентрализация публичного администрирования) применительно к уровню местного самоуправления. Особенности эволюции и формирования элементов административной децентрализации в Италии XIX - начала XX в. (специфика доктрины и практики) обусловили современную парадигму децентрализованного публичного администрирования. Согласно новой конституционной формуле итальянской административной децентрализации в качестве ценностного императива закреплена всеобъемлемость административных функций принадлежащих коммуне (ст. 118 Конституции) на основе принципов субсидиарности, достаточности и дифференциации, а также устранен принцип параллельности законодательной и административной государственной и областной компетенции в вопросах, касающихся регулирования институциональной организации местного самоуправления.

    2. Публичное управление в Италии согласно итальянской доктрине административного права - это обобщенное понятие, которое включает в себя как государственное управление, так и управление, осуществляемое иными носителями публичных прав. Одной из особенностей модели взаимоотношений государства и местного самоуправления в Италии является тот факт, что единство публичного управления обеспечивается за счет институционного дуализма. На местном уровне одновременно осуществляется и государственное управление и местное самоуправление. Коммунальное самоуправление в Италии выступает не просто в качестве института публичной власти, а как элемент системы публичного управления. Специфика итальянской доктрины состоит в закреплении статуса субъектов публичного управления в качестве публичных юридических лиц (в частности муниципальных образований), что

    15

    изначально позволило придать строгую правовую конфигурацию отношениям публичной власти. В России субъектами публичного управления признаются лишь определенные (а именно: исполнительные) органы территориальных образований. Речь здесь идет не только о различиях терминологии, а о глубокой теоретической проработке понятия публичного управления и концепции децентрализации публичного администрирования в Италии. Это указывает на то, что данный вопрос нуждается в постановке и анализе. Только таким образом можно согласовать принятую в российской юридической науке классификацию с реальной спецификой местного самоуправления в Италии и его месте в государстве и обществе.

    3. В рамках развития современной многоуровневой системы управления укрепление автономии местного самоуправления в Италии отражает комплексность государства-сообщества и противостоит не только централизации, но и этатизму. Местную автономию можно рассматривать как особый политико-административный статус местной власти. В отношении муниципального звена можно говорить об усилении административной автономии, а применительно к областному уровню - политической. Политическая автономия является формой децентрализации законодательной власти унитарного государства. Публичная власть муниципального образования не имеет яркого политического характера, отличающего государственную и региональную власть, органы которой обладают законодательной функцией. Органы местного самоуправления Италии в целом ограничены кругом неполитических вопросов, они не участвуют непосредственно в законотворчестве на национальном уровне, и тем самым исключена возможность их влияния на общенациональный политический климат.

    4. Важным направлением конституционно-политических реформ в Италии является оптимизация территориальной организации публичной власти: перестройка межинституционального дизайна, расширение горизонтальной (многофункциональной) территориальности и уменьшение (вертикальных) узкоспециализированных структур. В этой связи особо следует выде-

    16

    лить территориальную реформу местного самоуправления по реструктуризации и упразднению провинций, а также развитию новых межобщинных форм коммуникации - «территорий широкой зоны» и городов - мегаполисов, получивших в ходе реформы 2001 г. конституционный статус дополнительных центров публичной власти надкоммунального уровня. Значение территориальной организации местного самоуправления для органов государственной власти Италии связано, с одной стороны, с потребностями его унификации и типизации в целях сохранения единого управленческого пространства, а с другой - с потребностями дифференциации муниципального режима, связанного с реализацией нового конституционного устройства, представленного в главе V Конституции. Основная сложность здесь заключается в том, что области не имеют возможности влиять на конкретные результаты управленческой деятельности, осуществляемой местными учреждениями, из-за упразднения традиционной системы областного нормативного контроля. Другой проблемой видится то, что органы новых межобщинных институтов, которые должны взять на себя возрастающее количество управленческих функций, пока лишены политической легитимности в виде прямого народного избрания. Еще один критический момент связан со слабостью и инерцией самих межинституциональных акторов в создании ассоциативных коммунальных форм сотрудничества и межобщинного взаимодействия. В этой связи все более активную роль в сфере межкоммунального регулирования получают области, за которыми согласно последним законодательным изменениям закреплены важные функции координирования.

    5. Глава V Конституции в редакции 2001 г. содержит конкретные ориентиры и критерии местной автономии, причем не только формальные, но и материальные (набор полномочий), что отражает все основные функции и гарантии муниципальной публичной власти. В ходе конституционной реформы получила четкое конституционное закрепление нормотворческая (уставная - «статутная» и регламентная), административная и финансовая самостоятельность местных учреждений (ст. 114, ст. 117-119 Конституции). По-

    17

    зитивным конституционным правом является также признание их конституционного статуса как учреждений, образующих республику наряду с государством (ст.114 Конституции).

    6. Несмотря на общий положительный системный эффект конституционной реформы 2001 г., существуют проблемы определения четких рамок компетенции государства в отношении регулирования вопросов местного самоуправления. Так, широкая дискреция представлена республиканскому законодателю в определении «фундаментальных» функций коммун, провинций и городов-мегаполисов (исключительная законодательная компетенция государства - ст. 117 Конституции), что можно рассматривать как отступление от самого принципа субсидиарности. Прогрессивное расширение законодательной власти государства в сфере координирования публичных финансов и налоговой системы (закрепленной среди законодательной конкурирующей компетенции п. 3 ст. 117) - принцип «выравнивания бюджетной обеспеченности» существенно сокращает сферу финансовой автономии местного самоуправления, которая отражает уровень его политической независимости.

    7. Переход от государства, основанного на принципе областной автономии, к «автономистскому полицентризму», в идеале, должен предусматривать укрепление конституционных гарантий защиты автономии со стороны государства, как вследствие укрепления политической позиции областей в диалоге с центральной политической властью, так и в результате усиления административных (исполнительных) функций местных автономных учреждений (коммун, провинций и городов-мегаполисов). В этой связи видится необходимым закрепление в итальянской законодательстве института конституционной жалобы в отношении оспаривания конституционной законности государственных законов, нарушающих компетенцию коммун (муниципальных образований), как это предусмотрено для областной автономии (в ст. 127 Конституции).

    8. Новая модель так называемой республики автономий, построенной на принципе автономистского полицентризма, может быть реализована толь-

    18

    ко посредством синергии и интеграции в отношениях между различными уровнями публичного управления. При условии сохранения стабильности конституционного регулирования местного самоуправления это является единственным решением для достижения равновесия между задачами региональной системы и потребностями дифференциации коммун, связанными с усилением муниципальной автономии. Однако децентрализованная система, в основе которой лежит модель партнерства, пока не реализована в итальянской многоуровневой системе управления. Вместе с тем, практикой взаимодействия государства и местного самоуправления выработаны его разнообразные формы в виде постоянно действующих конференций: «Государство, области и автономные провинции» и «Государство, города, местные автономии».

    Теоретическая и практическая значимость диссертации состоит в том, что результаты исследования (общетеоретические выводы и практические рекомендации) могут быть полезными для более глубокого осмысления местного самоуправления и управления в современном государстве. Кроме того, материалы диссертационного исследования могут быть использованы в учебном процессе и быть полезными для преподавания конституционного права зарубежных стран и муниципального права, спецкурсов, спецсеминаров по итальянскому праву, при подготовке учебных программ, учебных пособий и методических рекомендаций.

    Апробация результатов исследования: различные аспекты диссертационного исследования получили отражение в восьми публикациях автора по теме исследования в ведущих рецензируемых научных журналах, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки Российской Федерации, а также на российских конференциях и семинарах.

    19

    Основное содержание работы

    Во введении обосновывается актуальность выбранной темы диссертационного исследования, характеризуется степень ее научной разработанности, определяются объект и предмет исследования, его цели и задачи, определяются методологическая, теоретическая, нормативная и эмпирическая основы исследования, его научная новизна, формулируются положения, выносимые на защиту, а также теоретическая и практическая значимость исследования, определяется степень достоверности и апробация результатов исследования.

    В первой главе («Особенности теории и практики организации местной публичной власти в Италии и ее эволюции», которая состоит из трех параграфов рассматриваются особенности индивидуализации муниципальной власти в Италии как ветви публичной власти и территориального уровня власти, анализируется специфика правовой доктрины конституционного и административного права публичного управления а также самого объекта исследования в его эволюционном развитии.

    В первом параграфе первой главы «Соотношение самоуправления в единой системе публичной власти и публичного управления Италии» феномен местного самоуправления Италии рассматривается в юридическом смысле через соотношение централизация - децентрализация. Проводится теоретический анализ различных моделей децентрализации и децентрализации публичного администрирования в теории публичного управления Италии. В республиканской Конституции Италии 1948 г. была закреплена оригинальная модель административно-территориального устройства, в основе которой лежали два принципа - политической децентрализации и автономии территориальных учреждений в рамках унитарного государства (ст.5 Конституции). Характерным для итальянского государственного устройства остается тот факт, что принцип унитаризма и автономии, как они закреплены в Конституции в ст.5, на всем протяжении ее конституционной истории находятся в постоянном диалектическом напряжении. В этой связи отмечены

    20

    особенности взаимоотношений между областями и местным самоуправлением как территориальными уровнями власти в унитарном децентрализованном государстве.

    Во втором параграфе первой главы «Коммунальное публичное управление в итальянской административно-правовой науке» освещена специфика правовой доктрины административного права Италии, обусловившая современную парадигму децентрализованного публичного администрирования. В Италии получила развитие характеристика муниципальных образований в качестве «юридических лиц публичного права» и территориальных публичных учреждений. Отношения между местными публичными учреждениями (коммунами и провинциями) как юридическими лицами публичного права и государством рассматриваются в эволюционной интерпретации в рамках централизованного государственного управления, автаркической децентрализации и наконец - современной конституционной организационной формулы административной децентрализации. Очевидно, что институт публичных юридических лиц появляется тогда, когда возникает потребность в децентрализованном выполнении публичных функций, т.е. когда есть необходимость их делегирования. Хотя делегированные функции выполняются децентрализовано, государству они не безразличны и возникает вопрос насколько должны быть подконтрольны или автономны от государства другие юридические публичные лица. Это касается ответственности за обеспечение различных функций государства, права принятия решений по вопросам, связанным с исполнением своих функций и их возвратности. Эти важные моменты получили отражение в концепции административной децентрализации применительно к уровню муниципальной власти Италии, анализ которой и проводится в данном параграфе.

    Третий параграф первой главы «Эволюция конституционно-правового статуса местных учреждений в Италии» содержит анализ эволюции итальянского самоуправления до его современного состояния во временной период с XIX по XXI вв. Очевидно, что даже в рамках одного госу-

    21

    дарства любое местное самоуправление строится на сочетании различных теоретических посылок и, соответственно, на сочетании различных вариантов взаимодействия классических муниципальных систем. В Италии, в частности, долгое время ощущались последствия романской конструкции местного управления, которая возникла благодаря взаимодействию целого ряда факторов, происходившему на протяжении последних двух тысячелетий, а сложившееся в середине XIX вв. - начале XX вв. государственно-правовое регулирование местного самоуправления было предопределено влиянием французской правовой системы административно-территориального управления. Однако, как показано в исследовании, заимствование французского опыта в Италии не было ни слепым, ни дословным. По сравнению с Францией, которая до сих пор слишком привязана к государственной административной концепции, современный итальянский подход кажется совсем иным и следует обратной логике - необходимости защиты системы коммунальных автономий, которая претерпела радикальные изменения в последние годы. При этом ситуация во Франции заметно отличается от итальянского варианта развития и это связано отчасти с очевидным и массивным присутствием государства на периферии с функциями выработки курса и контроля. Италия - это прежде всего коммуны, которые издавна видели в муниципальной автономии гарантию своего развития и основу демократии. Эта идея развивалась параллельно с концепцией малого и среднего бизнеса, который является движущей силой развития страны. Это историческое наследие прошлого обусловило и уникальность самой институциональной и экономической модели. В Италии получила развитие концепция местных учреждений как субъектов автономии, обладающих институциональной значимостью и конституционной гарантией представительного характера в отношении местных территориальных сообществ, а также институционно нацеленных на реализацию собственных интересов с позиции определенной политике - административной независимости по отношению к государственной власти. В этой связи в

    22

    первой главе проведен анализ эволюции конституционно-правового статуса местных автономий Италии (коммун и провинций) и предложена его авторская периодизация на основе нормативных источников различных эпох, включая октроированную Конституцию 1861 г., республиканскую Конституцию 1948 г., общего законодательства и реформ по административной децентрализации конца 1990 начала 2000 гг., а также конституционной реформы 2001 г.

    Во второй главе («Территориальная организация местного самоуправления в Италии»), состоящей из трех параграфов, представлен анализ территориальных основ местного самоуправления, конституционных гарантий его территориальных рамок на основе последних конституционных и законодательных изменений и систематизирован опыт их применения. В ней также проанализирован итальянский опыт межмуниципальной кооперации.

    Первый параграф второй главы («Организационные уровни осуществления местного самоуправления: коммуны как основа территориальной базы местного самоуправления») посвящен вопросам территориальной организации местного самоуправления. Приведен анализ трех наиболее важных организационных уровней местного самоуправления в Италии на данный момент: коммун (и округов коммунальной децентрализации), провинций и городов-мегаполисов в свете последних законодательных и конституционных реформ. На основе анализа конституционных и законодательных нововведений автор приходит к выводу, что необходимость дальнейшей территориальной реорганизации местного самоуправления в Италии имеет решающее значение по различным причинам. Процесс территориальной реорганизации необходим для реализации административной системы, как она предусмотрена в главе V Конституции в версии 2001 г. Однако она трудно сопоставима со структурой итальянских коммун зачастую слишком мелких размеров, лишенных к тому же, необходимых организационных, кадровых, инструментальных и финансовых ресурсов для эффективного и результативного исполнения всей совокупности административных функций.

    23

    Следовательно, их потенциал по достижению координации политики снизу и извне в качестве основанных на территории единиц местного самоуправления реализуется с большим трудом. Сделан вывод, что значение территориальной организации местного самоуправления для органов государственной власти Италии связано, с одной стороны, с потребностями его унификации и типизации в целях сохранения единого управленческого пространства, а с другой - потребностями дифференциации муниципального режима, связанного с реализацией нового конституционного устройства, представленного в главе V Конституции. В этой связи особо следует выделить территориальную реформу местного самоуправления по реструктуризации и упразднению провинций, а также развитию новых межобщинных форм коммуникации - «территорий широкой зоны» и городов - мегаполисов, получивших в ходе реформы 2001 г. важный конституционный статус в качестве дополнительных центров публичной власти надкоммунального уровня.

    Во втором параграфе второй главы («Правовое регулирование территориальных рамок местного самоуправления») отмечено, что одной из особенностей идентификации муниципальной власти как ветви публичной власти является ее привязка к территории. Муниципальная территория помимо определения сферы, в рамках которой исполняются публичные функции, составляет основополагающий и составляющий элемент его существования. В диссертации сделан вывод о том, что установление принципов территориальной организации МСУ ставит не только вопрос об оптимальных размерах, но и проблему гарантирования существования местной власти, а, следовательно, и территориальных изменений. В этой связи важное значение имеют закрепление конституционных гарантий защиты территориальных рамок местного самоуправления и укрепление механизмов парципативной и делиберативной местной демократии в процессах коммунального слияния и межобщинного сотрудничества, анализу которых и посвящен этот параграф.

    24

    В параграфе третьем второй главы («Формы межобщинного сотрудничества и кооперации») проанализированы основные формы межкоммунальной кооперации: ассоциаций коммун, их союзов, горных и островных коммун, а также конвенций и программных соглашений. Развернутое регулирование ассоциативных коммунальных форм сотрудничества и введение новых форм межобщинного взаимодействия представляет собой эффективную реализацию принципа дифференциации, предусмотренного в ст.118 Конституции. Законодательные меры направлены на создание интегрированной модели территориального управления, в центре которой стоят местные политические и институциональные отношения коммуны. Данная модель уже была частично реализована с помощью создания механизмов межинституционального координирования и кооперации на межкоммунальном уровне, а именно за счет укрепления роли союзов коммун. Однако в связи со слабостью и инертностью межинституциональных акторов все более важную роль в сфере межкоммунального регулирования играют области, так как им переданы важные функции по межорганизационному устройству коммун, провинций, городов-мегаполисов и регулированию ассоциативных форм сотрудничества: союзов коммун, консорциумов и т.д.

    Третья глава («Система конституционного гарантирования и пределы муниципальной автономии») состоит из 5 параграфов и в ней подробно анализируются основные конституционные гарантии и пределы муниципальной автономии: нормотворческой, административной и финансовой и способы их защиты.

    В первом параграфе главы третьей («Конституционно-правовые элементы автономии») рассматриваются различные интерпретации принципа автономии, являющегося характерной особенностью итальянской конституционной модели государственного устройства. Конституционные элементы местной автономии, вытекающие из нормативного единства ст. 114, 116, 117 - 119, 133 главы V Конституции Италии, должны рассматри-

    25

    ваться в общей системе демократических институтов итальянской государственности, как одна из ее конституционных основ, неотъемлемый элемент и фундамент. Отмечено, что Конституция Италии не дает при этом единого определения или толкования автономии, но ее можно квалифицировать в зависимости от ее уровней или субъектов (областной, провинциальный и муниципальный), источников, принципов ее проявления (принцип участия, диспозитивный принцип и принцип дифференциации), гарантий защиты, а также форм ее проявления: административной, нормотворческой и финансовой автономии.

    Во втором параграфе главы третьей («Муниципальная автономия между государством и областями») показан комплексный характер воздействия конституционной реформы 2001 г. на всю систему государственного устройства. Проанализированы особенности итальянской практики построения взаимоотношений государственной власти, регионального и местного самоуправления и разграничения предметов ведения между различными уровнями публичной власти на основе принципов субсидиарности, достаточности и дифференциации, а также соотношение государственной и областной компетенции применительно к местному уровню. Автор приходит к выводу, что, несмотря на общий положительный системный эффект реформы 2001 г., в конституционной модели разделения законодательной компетенции, как она представлена в новой формулировке главы V Конституции Италии, есть и определенные недостатки и недоработки. В частности, существуют проблемы определения четких рамок односторонней исключительной законодательной компетенции государства в отношении регулирования вопросов местного самоуправления, разделения сферы регламентной компетенции областного и муниципального уровня, проблемы вторжения законодательной областной компетенции в вопросы местного самоуправления. В результате конституционного пересмотра 2001 г. не был выбран ни четкий курс в пользу классического сценария усиления областных автономий в рамках процесса федерализации, ни укрепления

    26

    местных автономий (коммун и провинций) согласно логике укрепления муниципальной власти. В Италии в настоящее время (и особенно это касается областей обычного статута) во взаимоотношениях между различными уровнями публичного управления все еще присутствует та неопределенность, которая характеризовала первоначальный конституционный текст в версии 1948 г. В предыдущей конституционной схеме области осуществляли законодательную функцию, функцию программирования и контроля, оказывающих непосредственное воздействие на сферу автономии местных учреждений. Провинции и коммуны являлись дальнейшей формой областной децентрализации. С одной стороны, отношения муниципальной власти не строились напрямую с государством, с другой - сфера местной автономии была гарантирована от вмешательства со стороны областного уровня с помощью государственных законов. Так согласно отмененной в 2001 г. ст.128, провинции и коммуны определялись как автономные единицы в пределах принципов, установленных общими законами Республики, которые определяют их функции. В новой конституционной схеме эти противоречия сохраняются: местные учреждения, которые ранее являлись частью непрямого государственного управления, теперь становятся субъектами политико-административной автономии, так как являются представительными учреждениями собственных территориальных сообществ, подчеркивая таким образом важность укрепления независимой муниципальной власти, но вместе с тем согласно ст. 117 к исключительной законодательной функции государства относятся: избирательное законодательство, органы управления и фундаментальные функции местных учреждений. В главе проанализирована правовая практика по дальнейшему разрешению этих проблем путем детализации в общих законах конституционных положений а также решениях и правовых позициях Конституционного суда.

    В третьем параграфе третьей главы («Конституционные гарантии нормотворческой автономии местного самоуправления») подробно анализируется статутная и регламентарная автономия местного

    27

    самоуправления. По мнению диссертанта, положительным новвовведением является то, что автономия и конституционный статус местных автономий в новой редакции Конституции 2001 г. рассматривается и как развязка важной проблемы, заключающейся в постепенной децентрализации государственного законодательного регулирования организации местного самоуправления. В Конституции 1948 г. у коммунальной и областной автономии были разные нормативные источники: областная автономия получала прямое конституционное закрепление, а коммуны и провинции являлись "автономными образованиями" в рамках принципов, установленных общими законами Республики, которые определяют их функции. Отход от данной правовой парадигмы заключается в конституционном признании нормотворческой автономии местного самоуправления: статутной и регламентарной (ст.114 Конституции). Новая формулировка ст. 114 Конституции в редакции 2001 г. предоставляет конституционную гарантию нормативной автономии коммунам и провинциям, уточняя, что речь идет о местных учреждениях в первую очередь «автономных с собственными статутами, полномочиями и функциями согласно принципам установленным Конституцией».

    В четвертом параграфе третьей главы («Административная автономия местных учреждений») анализируются важные аспекты административной автономии коммун. В ходе конституционной реформы 2001 г. была закреплена новая формула административной децентрализации применительно к уровню местных учреждений: в ст. 118 Конституции провозглашается, что вся общность административных функций, относящихся к местной территории принадлежит коммуне в соответствии с принципом субсидиарности, достаточности и дифференциации. Важным развитием принципа местной автономии является то, что в действующей конституционной схеме коммуны помимо децентрализованных административных функций, обладают также собственной компетенцией по решению местных вопросов и осуществляют их под свою полную ответственность. Речь идет о том ядре

    28

    местной компетенции, которое по своей социальной природе присуще местному самоуправлению, а не закрепляется общими законами ex nuovo (с нуля). Ее регулирование осуществляется на основе предоставленной местным учреждениям нормативной и регламентной власти, за исключением ограничений исключительной законодательной компетенции государства (законодательство о выборах, органы управления и фундаментальные функции коммун, провинций ст. 117). Кроме того важным пунктом конституционной реформы 2001 г. в Италии стало устранение административной опеки и, в частности, отмена областного контроля за административными актами местного самоуправления

    В пятом параграфе третьей главы («Фискальная автономия местных учреждений: конституционное закрепление принципа бюджетной и имущественной самостоятельности») проанализированы различные аспекты усиления финансовой автономии местного самоуправления после принятия конституционной реформы 2001 г. Отмечено, что финансовая самостоятельность представляет собой неотъемлемую основу самой концепции автономии и в определенной мере представляет фактор, обозначающий степень политической автономии территориального учреждения. В частности, изменение формулировки ст. 119 Конституции привело к конституционному закреплению новых финансовых взаимоотношений между различными уровнями публичного управления, а также более широкому представительству и участию местного самоуправления в финансовых вопросах. Вместе с тем, следуя противоречивой логике, дальнейшее развитие законодательной функции государства в сфере координирования публичных финансов и налоговой системы, затрагивающую напрямую конституционную сферу автономии, признанную за местными территориальными учреждениями, привело к ограничению независимости доходов и расходов территориальных автономий. Очевидно, что глубинными причинами его принятия явилась стремление адаптации конституционных положений к условиям нового финансово-экономического кризиса. Эти законодательные нововведения вызвали бур-

    29

    ную дискуссию в обществе и научных кругах и требуют глубокого переосмысления.

    В заключении формулируются основные выводы по теме диссертационного исследования и приводится ряд практических рекомендаций.

    Публикации автора по теме диссертации

    В журналах, рекомендованных Минобрнауки РФ, по соответствующим специальностям и отраслям наук на основании решения ученого совета МГУ по представлению ученых советов структурных подразделений:

    1. Заячковский О.А., Никитина В.М. Реализация принципов бюджетного федерализма в рамках новой конституционной модели местного самоуправления в Италии // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения / Journal of Foreign Legislation and Comparative Law - 2010. - №7. C.38-45 ( 0,4 п.л.)

    2. Никитина В.М., Финогентова О.Е. Местные статуты в системе источников права Италии // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. - 2012. - №4. С. 80-86. (0,36 п.л.)

    3. Никитина В.М., Пешин Н.Л. Конституционно-правовые-аспекты изменения границ территорий муниципальных образований в России и Италии // Конституционное и муниципальное право. - 2014. - № 1. С.59-66 (0,4 п.л.)

    4. Никитина В.М., Пешин В.М. Проблемы правового регулирования развития городов-мегаполисов в Италии и России // Конституционное и муниципальное право. - 2016. - № 2. С. 50-57 (0,4 п.л.)

    В иных научных журналах:

    1. Никитина В.М. Конституционная реформа в Италии: от регионального устройства к федерализму // Государство и право: теория и практика:

    30

    межвуз. Сб. науч. ст. Вып. 3. Калининград: Изд-во КГУ, 2003, С. 100-109. (0,46 п.л.)

    2. Заячковский О.А., Никитина В.М. Налоговая автономия местного самоуправления в условиях бюджетного федерализма: опыт реформ в Италии и России // Вестник Российского государственного университета им. И. Канта. 2009. Вып. 9. С. 38- 45. (0,46 п.л.)

    3. Никитина В.М. Итальянские коммуны: история, автономия и статут // Государство и право: теория и практика: межвуз. сб. науч. тр. Калининград: Изд-во КГУ, 2000. С. 81-88. (0,4 п.л.)

    4. Никитина В.М., Финогентова О.Е. Эволюция статутной автономии местного самоуправления в Италии // Бизнес в законе. - 2012. - № 2. С. 27 -31.(0,23 п.л.).



    [1] Legge 15 marzo 1997 N 59. Delega al Governo per il conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed enti lo-cali, per la riforma della Publica Amministrazione e per la semplificazione amministrativa. G.U. N 63 del 17 marzo 1997.

    [2] De Vergottini G. Diritto costituzionale comparato. Padova: Editore Cedam, 2014. P.l 16.

    [3] Legge costituzionale 18 ottobre 2001, N 3. Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione. G.U. N248del24ottobre2001.

    [4] Caravita В. La Costituzione dopo la Riforma del titolo V. Stato, regioni e autonomie locali. Giappichelli, 2002.

    [5] Котляревский С.А. Конституционное государство. Опыт политико-морфологического обзора. СПб: Типография Альтшулера, 1907.

    [6] Лазаревский H. И. Русское государственное право. СПб., 1917.

    [7] Ященко А. Теория федерализма: опыт синтетической теории права и государства. Юрьев, 1912.

    [8] Барабанов О.Н. Италия после холодной войны: «от средней державы» к «миру протагонистов» (Научные труды МГИМО). M, 2002.

    [9] Васильева Т.А. Областная автономия в Италии: правовые аспекты: дис... канд. юр. наук.- M., 1983.

    [10] Зонова Т.В. От Европы государств к Европе регионов // Полис. 1999. №5; Зонова Т.В. Парадипломатия европейских регионов // Вся Европа. 2011. №4 (43); На перекрестке Средиземноморья. «Итальянский сапог» перед вызовами XXI века/ под ред. Т.В. Зоновой. М.: Весь мир, 2011.

    [11] Матвеева Е.А. Европейская интеграция в идеологии и стратегиях политических партий Италии: начало 1990-х - 2006: дис... канд. ист. наук. Улан-Удэ, 2008.

    [12] Полякова С.Д. Региональное развитие постиндустриальной Италии: дис... канд. геогр. наук. СПб.,

    2009.

    [13] Сарданян Г.Т. «Политические проблемы взаимоотношений регионов с центральной властью в Италии»: дис... канд. полит, наук. М., 2015.

    [14] Costituzione della Repubblica italiana. Tipografia del Senato. 2009.

    [15] Legge 8 giugno 1990, N 142 Ordinamenlo delle autonomie locali. G.U. N 135 del 12 giugno 1990. Suppl.Ordinario n. 42.

    [16] Legge 25 marzo 1993, N 81. Elezione diretta del sindaco, del presidente della provincial, del consiglio comunale e del consiglio provinciate. Suppl. ordinario alia G. U. N 72 del 27 marzo 1993.

    [17] Legge 15 marzo 1997, N 59. Delega al Governo per il conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed enti locali, per la riforma della Pubblica Amministrazione e per la semplificazione amministrativa. G.U. N 63 del 17 marzo 1997.

    [18] Legge 5 giugno 2003 N 131. Disposizioni per l'adeguamento della Repubblica alia legge costituzionale 18 ot-tobre 2001 № 3.G.U. N 132 giugno 2003.

    [19] Legge 7 aprile 2014, n. 56. Disposizioni sulle citta metropolitane, suite province, suite unioni e fusioni di co-muni. G.U. N 81 del 7 aprile 2014.

Информация обновлена:21.05.2018


Сопутствующие материалы:
  | Защита диссертаций 
 

Если Вы не видите полного текста или ссылки на полный текст книги, значит в каталоге есть только библиографическое описание.

Copyright 2002-2006 © Дирекция портала "Юридическая Россия" наверх
Редакция портала: info@law.edu.ru
Участие в портале и более общие вопросы: reception@law.edu.ru
Сообщения о неполадках и ошибках: system@law.edu.ru