Учиться в России!
Регистрация »» // Логин:  пароль:

Федеральный правовой портал (v.3.2)
ПОИСК
+ подробный поиск
Подняться выше » Главная/Все книги/

Источник: Электронный каталог отраслевого отдела по направлению «Юриспруденция»
(библиотеки юридического факультета) Научной библиотеки им. М. Горького СПбГУ

Разработка проектов законов Российской Федерации :

АР
В493 Виноградов, Т. П. (Тимофей Петрович).
Разработка проектов законов Российской Федерации :
конституционно-правовой аспект : автореферат диссертации на
соискание ученой степени кандидата юридических наук.
Специальность 12.00.02 - конституционное право ;
конституционный судебный процесс ; муниципальное право / Т.
П. Виноградов ; науч. рук. А. А. Троицкая. -М.,2018. -30 с.
-Библиогр. : с. 29 - 30.7 ссылок
Материал(ы):
  • Разработка проектов законов Российской Федерации : конституционно-правовой аспект.
    Виноградов, Т. П.

    Виноградов, Т. П.

    Разработка проектов законов Российской Федерации : конституционно-правовой аспект : автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

    3

    ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

    Актуальность темы исследования обусловлена тем, что объективное усложнение общественной жизни требует адекватной реакции со стороны органов государственной власти, в том числе в части совершенствования регулирования общественных отношений. Конституция Российской Федерации[1] регламентирует законодательный процесс с момента реализации права законодательной инициативы. В науке конституционного права начало законодательного процесса, как правило, также связывается с внесением законопроекта в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации (далее также - Государственная Дума). Вместе с тем отделение стадии разработки проектов законов[2] от основ конституционного строя сопряжено с рисками принятия законов, нарушающих основные конституционные принципы и неспособных системно воздействовать на осуществление внутренней и внешней политики государства.

    На характер принимаемых в Российской Федерации властных решений влияет стремление определенным образом позиционировать государство в системе внутренних и международных отношений, выстраиваемый порядок организации и функционирования публичной власти, и особенно - распределение политических сил. В ситуации, когда в Государственной Думе существует устойчивое квалифицированное большинство одной политической силы, в зоне внимания науки конституционного права должен оказываться не только законодательный процесс с момента реализации права законодательной инициативы, но и особенности процедуры разработки проектов законов, которые позволяли бы оставаться в русле конституционных положений,

    4

    а также обязательств, самостоятельно принятых Российской Федерацией в рамках международного права.

    Проблема обеспечения качества принимаемых законов, в том числе оценки подготовленных законопроектов с точки зрения их соответствия конституционным требованиям, актуальна для многих парламентов мира[3]. В настоящее время Россия также находится в числе государств, для которых остро стоит проблема принятия законов, способных в соответствии с Конституцией Российской Федерации эффективно регулировать важнейшие сферы общественной жизни. Идея совершенствования конституционно-правового регулирования процедур, определяющих качество закона уже на стадии разработки его первоначального проекта, вносимого в Государственную Думу, обусловлена необходимостью уточнения подходов к порядку взаимодействия различных субъектов в ходе разработки законопроектов с выведением на первый план содержательных требований к их текстам.

    Стоит отметить, что в последнее время тема исследования становится все более значимой. Одной из проблем деятельности российского парламента является принятие большого количества законов о внесении изменений в уже действующие законы, а также законы, еще не вступившие в силу, что говорит о низком качестве проработки их первоначальных проектов.

    Понимание этой проблемы привело, в частности, к тому, что в декабре 2016 г. по инициативе Председателя Государственной Думы седьмого созыва В. В. Володина была создана рабочая группа, цель которой заключается в выработке системы требований к вносимым законопроектам[4]. Одним из промежуточных итогов этой работы стало установление дополнительного

    5

    фильтра для внесения законопроектов наиболее активными субъектами права законодательной инициативы. Так, законодательным (представительным) органам государственной власти субъектов Российской Федерации было предложено перед внесением законопроектов в Государственную Думу представлять их на рассмотрение Совета законодателей Российской Федерации при Федеральном Собрании Российской Федерации, а депутатам Государственной Думы было рекомендовано утверждать их инициативы на заседании соответствующей фракции[5]. При этом упомянутая рабочая группа продолжает существовать, что дополнительно демонстрирует актуальность проблем, связанных с процессом создания законов. Таким образом, понимание того, что качество закона задается уже на первоначальном этапе его разработки, нашло отражение не только в доктринальных источниках, но и в деятельности органов государственной власти.

    В настоящем исследовании проблема разработки законопроектов помещена в более широкий контекст действия конституционно-правовых принципов, определяющих правовой порядок государства. Диссертация нацелена на построение такой концепции конституционно-правового регулирования стадии разработки проектов законов Российской Федерации, которая определяла бы пути решения основных проблем, возникающих в ходе составления текста законопроекта и подготовки его к внесению на рассмотрение Государственной Думы. Несмотря на то, что тема исследования носит преимущественно прикладной характер, она нуждается также и в теоретическом обосновании, особенно с позиций конституционного права.

    При этом основное внимание в диссертации уделено разработке проектов законов на федеральном уровне (федеральных законов, федеральных конституционных законов, законов Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации), хотя некоторые соображения могут быть применимы и для создания законов субъектов Российской Федерации, а также для

    6

    подзаконных нормативных правовых актов. Представляется, что обращение к конституционно-правовой теории при исследовании законопроектной деятельности, равно как и практико-ориентированные предложения по совершенствованию порядка разработки законопроектов будут способствовать созданию качественных законов.

    Степень разработанности темы исследования. В дореволюционный период истории науки государственного права некоторые вопросы создания законов затрагивались в трудах А. Д. Градовского, Б. А. Кистяковского, Ф. Ф. Кокошкина, Н. М. Коркунова, Н. И. Лазаревского, М. М. Сперанского, Б. Н. Чичерина и др. Уже в то время составление первоначального проекта закона нередко выделялось в качестве самостоятельной стадии законотворчества.

    Ученые советского периода также внесли значительный вклад в изучение проблем законотворчества в целом и стадии подготовки законопроектов в частности. Среди них можно выделить С. С. Алексеева, Н. Е. Андрианова, Л. И. Антонова, Р. Ф. Васильева, Б. В. Дрейшева, О. А. Гаврилова, И. Ф. Казьмина, Д. А. Керимова, Д. А. Ковачева, Н. П. Колдаеву, И. Н. Кузнецова, А. В. Мицкевича, А. С. Пиголкина, И. С. Самощенко, А. А. Ушакова, Р. О. Халфину и др.

    Исследования целого ряда современных российских ученых затрагивают вопросы, связанные с законопроектной работой: А. И. Абрамовой, С. А. Авакьяна, Ю. Г. Арзамасова, П. А. Астафичева, Н. А. Власенко, И. В. Гранкина, Т. А. Желдыбиной, В. Б. Исакова, С. В. Кабышева, А. И. Кокотова, В. А. Лебедева, Е. А. Лукьяновой, В. Д. Мазаева, Р. К. Надеева, A. Н. Пилипенко, С. В. Полениной, Т. И. Рахманиной, А. В. Старовойтова, B. М. Сырых, Ю. А. Тихомирова, Г. Т. Чернобеля, В. Е. Чиркина, Д. В. Чухвичева, Ю. Е. Ширяева и др.

    Среди работ, посвященных вопросам разработки законопроектов, следует выделить книгу Т. А. Васильевой «Как написать закон» (2-е изд., перераб. и доп., М., 2016), научно-практическое пособие Т. Н. Москальковой и В. В. Черникова «Нормотворчество» (2-е изд., доп. и испр., М., 2015), а также диссертационное

    7

    исследование Р. А. Демакова «Механизмы совершенствования законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации: сравнительно-правовое исследование» (М., 2015).

    В то же время изучение работ приведенных авторов позволяет сделать вывод о том, что комплексное конституционно-правовое исследование деятельности по разработке проектов законов Российской Федерации как стадии федерального законотворческого процесса, нацеленное на повышение их качества, как в формальном, так и в содержательном аспектах, и на утверждение принципа верховенства Конституции Российской Федерации в рамках указанной деятельности различных субъектов конституционно-правовых отношений, а равно и иных принципов конституционного строя России, пока не проводилось.

    Объектом исследования являются конституционно-правовые отношения, возникающие в сфере разработки проектов законов Российской Федерации, нормативные правовые акты, регулирующие данные отношения, судебная практика, касающаяся законопроектной деятельности, а также доктринальные источники по теме исследования.

    Предмет исследования составляют правила разработки проектов законов Российской Федерации, обеспечивающие действие принципов конституционного строя России для данной стадии законотворчества.

    Целью исследования является создание и обоснование научной концепции конституционно-правовой составляющей стадии разработки проектов законов Российской Федерации, ее нормативного закрепления и практической реализации.

    Для достижения указанной цели были поставлены следующие задачи:

    1) изучить конституционно-правовые подходы к категории закона, установить понятие и цели законотворчества;

    2) определить понятие «разработка законопроекта» и установить место этой стадии в законотворческом процессе Российской Федерации с учетом действия конституционно-правовых принципов;

    3) установить круг объектов и субъектов стадии разработки законопроектов;

    8

    4) сформулировать алгоритм разработки законопроекта и определить порядок проверки проекта закона на соблюдение данного алгоритма;

    5) исследовать особенности формирования законодательной идеи и порядок выработки концепции законопроекта;

    6) определить принципы составления текста законопроекта и на их основе сформулировать систему требований к тексту законопроекта;

    7) предложить правила подготовки сопроводительных документов к законопроекту;

    8) рассмотреть процедуру проведения экспертной оценки законопроекта;

    9) исследовать особенности разработки некоторых видов законопроектов;

    10) предложить вариант нормативного закрепления надлежащего порядка разработки законопроектов.

    Методология исследования. В связи с тем, что деятельность субъектов конституционно-правовых отношений в целом и субъектов разработки законопроектов в частности рассматривается в динамике, в работе использовался диалектический метод научного познания. Кроме того, применялись такие общенаучные методы как логический, системный, структурный, статистический, функциональный, методы анализа, синтеза, индукции, дедукции, моделирования, а также специальные методы исследования правовых явлений: формально-юридический, историко-правовой и сравнительно-правовой.

    Формально-юридический метод использовался при анализе нормативных правовых актов, принятых различными органами государственной власти, а также судебной практики Конституционного Суда Российской Федерации (далее также - Конституционный Суд) и Европейского Суда по правам человека, затрагивающей конституционно-правовые отношения в сфере российского законотворчества.

    Историко-правовой метод применялся для изучения развития доктринальных представлений и нормативно-правового регулирования процесса создания законов.

    9

    Сравнительно-правовой метод позволил сопоставить отечественный и зарубежный опыт конституционно-правового регулирования некоторых этапов разработки законопроектов (например, особенности подготовки сопроводительных документов или проведения экспертной оценки законопроекта).

    Теоретическую основу исследования составляют работы отечественных и зарубежных ученых в области конституционного права, общей теории государства и права, а также философии права, посвященные проблемам законотворчества.

    При исследовании проблем категории закона были проанализированы труды С. С. Алексеева, О. Е. Кутафина, Е. А. Лукьяновой, М. М. Сперанского, Ю. А. Тихомирова.

    В части рассмотрения вопросов законотворчества были использованы работы А. И. Абрамовой, С. А. Авакьяна, Р. Ф. Васильева, И. В. Гранкина, Д. А. Ковачева, А. Н. Кокотова, П. В. Крашенинникова, В. Е. Чиркина, Ю. А. Ширяева.

    Отдельные аспекты деятельности по разработке законопроектов были рассмотрены с помощью исследований Ю. Г. Арзамасова, П. А. Астафичева, Ж.-Л. Бергеля, Т. А. Васильевой, Н. А. Власенко, Р. А. Демакова, С. В. Кабышева, Г. Кельзена, Д. А. Керимова, В. А. Лебедева, В. Д. Мазаева, Р. К. Надеева, А. С. Пиголкина, А. Н. Пилипенко, С. В. Полениной, А. Райниарсона, Т. Н. Рахманиной, А. В. Старовойтова, Т. Я. Хабриевой, Д. В. Чухвичева, Б. Шамбо и др.

    Нормативной основой исследования являются Конституция Российской Федерации, законы Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации, Конвенция о защите прав человека и основных свобод, федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации (далее также - Президент, глава государства), постановления Государственной Думы, постановления Правительства Российской

    10

    Федерации (далее также - Правительство) и другие нормативные правовые акты, регулирующие законопроектную деятельность.

    Эмпирическую основу исследования составляют постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации, постановления Европейского Суда по правам человека, устанавливающие требования к законодательному тексту, законотворческая практика России и некоторых зарубежных стран, ряд проектов законов Российской Федерации и их сопроводительных документов.

    Научная новизна исследования заключается в том, что в работе предложено авторское понимание предназначения, содержания и порядка осуществления деятельности по разработке законопроектов как начальной стадии законотворческого процесса, подчиненной основам конституционного строя Российской Федерации.

    Положения теории конституционного права, связанные с законотворчеством, были соотнесены с практикой законопроектной деятельности, что позволило обосновать специальный алгоритм разработки законопроекта, создающий целостное представление об объектах разработки, субъектах, участвующих в деятельности по разработке проектов законов Российской Федерации, и таком порядке взаимодействия между ними, который призван повысить качество законодательства и обеспечить развитие правовой системы в соответствии с конституционными принципами.

    Предложено общее понятие для всех видов законопроектов, разрабатываемых в современной России на федеральном уровне - «проекты законов Российской Федерации». Многочисленные правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации и Европейского Суда по правам человека, детализирующие критерии оценки конституционности

    и конвенционности законодательных норм, были проанализированы и адаптированы для стадии разработки законопроекта. Обоснована идея, в рамках которой позиции данных судов, выработанные при рассмотрении дел, имеющих причиной, в том числе, несоблюдение формальных и содержательных требований

    11

    к качеству законов, должны иметь «опережающее» значение, в том смысле, что соответствующие принципы должны быть соблюдены в деятельности субъектов конституционно-правовых отношений уже на стадии разработки законопроектов.

    В целях достижения баланса в российской системе разделения властей, а также исходя из части 2 статьи 104 Конституции Российской Федерации, устанавливающей, что все законопроекты вносятся в Государственную Думу, следует полагать, что именно она должна осуществлять ключевой контроль над законопроектной деятельностью. В связи с этим одним из результатов диссертационного исследования стала выработка ряда изменений в Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (далее - Регламент Государственной Думы)[6], а также составление проекта федерального закона «О правилах разработки проектов законов Российской Федерации». При этом данные предложения направлены на определенную формализацию процесса разработки проектов законов, не умаляющую творческую составляющую этой деятельности.

    Научная новизна исследования проявляется также в положениях, выносимых на защиту.

    Положения, выносимые на защиту:

    1. Установлено, что цель процесса создания законов, в широком смысле рассматриваемого через категорию «законотворчество» (понимаемую как деятельность по разработке законопроекта и принятию его в качестве закона в нормативно установленном порядке) представляет собой соединение формального и сущностного аспектов, то есть состоит в принятии законов, выражающих наиболее важные интересы общества для обеспечения его основных потребностей и регулирующих общественные отношения в русле конституционных установлений. По этой причине уже на начальной стадии законотворчества принципиальным является определение

    12

    конституционно-правовых составляющих этого процесса, в том числе создание определенных правил разработки проектов законов, позволяющих совершенствовать качество последних.

    2. Сделан вывод о том, что рассмотрение стадии разработки проектов законов в рамках конституционного права требует перехода от формального понимания ее сути к содержательному. Предложено следующее определение разработки проектов законов Российской Федерации - это начальная стадия законотворчества, на которой вырабатываются соответствующий Конституции Российской Федерации текст законопроекта и его сопроводительные документы для внесения их субъектом права законодательной инициативы в Государственную Думу. На данной стадии формируются условия для последующего принятия качественных законов, так как именно при разработке законопроектов выявляются потребности индивидов, общества и государства, обнаруживаются правовые пробелы, а также прогнозируются последствия реализации законов.

    3. Доказано, что выход за рамки законодательного процесса, традиционно рассматриваемого в науке конституционного права как начинающегося с момента реализации права законодательной инициативы, и обращение науки конституционного права к категории законотворчества, особенно входящей в него стадии разработки законопроектов, диктуется необходимостью полноценного анализа этой стадии (ее целей, субъектов, правил взаимодействия между ними), определяющей качество будущих законов как в формальном, так и в содержательном аспектах. В связи с этим разработка законопроектов требует рассмотрения сквозь призму конституционных принципов народовластия, разделения властей, защиты прав и свобод человека и гражданина, верховенства Конституции Российской Федерации.

    4. Установлено, что для ряда проектов законов Российской Федерации, требующих, в частности, специальных (неюридических) знаний или широкого профессионального либо общественного обсуждения (например, проекты законов Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации,

    13

    федеральных конституционных законов, а также федеральных законов в сфере государственного строительства, прав человека, изменения избирательной системы, гарантий социального обеспечения и др.), предпочтительна разработка специальным субъектом - рабочей группой, создаваемой заказчиком законопроекта. Предлагается также нормативно закрепить требования к ее составу - в нее должен входить как минимум один юрист и один эксперт в специальной отрасли знания, а также представители общественности и соответствующего профессионального сообщества. В целях контроля за соблюдением этих требований, в пояснительную записку к законопроекту необходимо включать сведения о составе рабочей группы и степени участия каждого ее члена, а проверку этих данных возложить на профильный комитет Государственной Думы, рассматривающий соответствующий законопроект перед первым чтением.

    5. Обоснован специальный алгоритм разработки проектов законов Российской Федерации, состоящий их четырех этапов: 1) формирование законодательной идеи, 2) выработка концепции законопроекта, 3) составление его текста и 4) подготовка к внесению в Государственную Думу. Отвечая требованиям детерминированности, массовости и результативности, данный алгоритм не умаляет творческой составляющей деятельности по разработке законопроектов. Объективный характер алгоритма означает, что разработка любого проекта закона осуществляется посредством указанных этапов алгоритма вне зависимости от их осознания субъектами законотворчества. Вместе с тем в рамках каждого этапа необходимо установить определенный набор действий, который должен стать обязательным для субъектов разработки законопроектов, в то время как сейчас порядок создания проектов будущих законов практически полностью зависит от усмотрения заказчиков и разработчиков. Формализация и целенаправленное использование представленного алгоритма и входящих в него действий является залогом повышения качества законопроектной деятельности в направлении соблюдения принципов конституционного строя России. Во избежание случаев несоблюдения алгоритма разработки предлагается

    14

    нормативно закрепить следующую меру ответственности: Совет Государственной Думы по предложению профильного комитета принимает решение о возвращении законопроекта его инициатору.

    6. Установлено, что принципы разработки законопроектов конкретизируются в общих и специальных, а также в содержательных и технических требованиях к тексту законопроекта. К содержательным требованиям относятся целесообразность, эффективность, оптимальность, реальность, обоснованность и соответствие актам высшей юридической силы, а к техническим - определенность законодательного регулирования, системность, соблюдение стилистических норм, законов формальной логики, грамматических правил и требований оформления. В отношении перечисленных требований установлены признаки и пределы их содержания. Судебная практика рассмотрения конституционности и конвенционности принимаемых законов требует установления определенного порядка проверки законопроектов субъектами начальной стадии законотворчества:

    1) последовательная проверка законопроекта на соответствие общим требованиям: сначала содержательным, затем - техническим;

    2) установление круга специальных требований к данному виду законопроекта;

    3) последовательная проверка на соответствие специальным требованиям: сначала содержательным, затем - техническим.

    7. Представлен ряд изменений в регламенты Государственной Думы и Правительства Российской Федерации, оптимизирующих порядок подготовки сопроводительных документов к законопроекту. Предлагается:

    1) дополнить требования к пояснительной записке: она должна содержать краткое описание проблемы существующего законодательного регулирования, аргументы в пользу предлагаемой концепции законопроекта и аргументы в пользу конкретного варианта законодательного регулирования проблемы;

    2) дополнить перечень сопроводительных документов справкой о состоянии правового регулирования соответствующего вопроса, в которой следует отражать

    15

    действующее регулирование определенной сферы жизнедеятельности, результаты правоприменительной практики, а также отечественный и зарубежный опыт решения соответствующего вопроса;

    3) установить, что в перечне актов следует предлагать концепцию актов органов исполнительной власти, принятие которых потребует законопроект;

    4) определить требования к финансово-экономическому обоснованию и установить, что если законопроект не потребует материальных затрат, то необходимо указать основания для такого вывода;

    5) установить следующую очередность подготовки сопроводительных документов и текста законопроекта: справка о состоянии правового регулирования соответствующего вопроса, текст законопроекта, перечень актов, финансово-экономическое обоснование, пояснительная записка, дополнительные документы (при необходимости), сопроводительное письмо о внесении законопроекта;

    6) исключить положение части второй статьи 107 Регламента Государственной Думы, позволяющее профильному комитету с учетом мнения Правового управления Аппарата Государственной Думы принять положительное решение о соответствии любого законопроекта требованиям статьи 104 Конституции Российской Федерации, если в материалах к нему отсутствует заключение Правительства.

    8. Уточнено понятие экспертной оценки законопроекта - она является более широким понятием, чем экспертиза законопроекта, поскольку носит комплексный характер и содержит в себе определенный набор основных (правовая, лингвистическая и антикоррупционная) и дополнительных (финансовая, общественная, научная и др.) экспертиз. В целях реализации концепции комплексной экспертной оценки законопроекта на Правовое управление Аппарата Государственной Думы следует возложить полномочие по проведению антикоррупционной экспертизы законопроектов,

    а на Минюст России - по проведению лингвистической экспертизы. Учитывая двойственную природу института экспертизы законопроектов, связанную

    16

    с сочетанием принципов народовластия и профессионализма, следует установить правило о том, что законопроект не должен представляться на пленарное заседание Государственной Думы, если он получил комплексное отрицательное заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы по всем трем основным видам экспертиз. Заключение считается отрицательным, если в нем специально указано, что рассматриваемый законопроект содержит существенные недостатки, которые не могут быть устранены путем его доработки во втором чтении.

    Теоретическая значимость работы обуславливается тем, что диссертация восполняет ряд пробелов в науке конституционного права: раскрыто содержание понятия «разработка проектов законов Российской Федерации», установлены правила взаимодействия субъектов законопроектной деятельности, а в качестве системообразующей категории начальной стадии законотворчества представлен алгоритм разработки проектов законов Российской Федерации.

    Практическая значимость работы заключается в том, что в целях повышения эффективности законодательства в ней содержатся предложения прикладного характера, касающиеся совершенствования правового регулирования деятельности по разработке проектов законов Российской Федерации. Основные практические предложения изложены в приложениях.

    Отдельные материалы диссертации могут быть использованы в процессе преподавания таких учебных дисциплин как «Общее конституционное (государственное) право», «Конституционное (государственное) право России», «Парламентское право», «Законодательная техника».

    Степень достоверности и апробация результатов. Основные результаты диссертации отражены в опубликованных научных статьях автора по теме исследования, а также в выступлениях на международных научных конференциях «Эволюция права - 2016» (Москва, 7 октября 2016 г.) и «Ломоносов - 2017» (Москва, 10-14 апреля 2017 г.) и на круглом столе «Актуальные проблемы парламентаризма в Российской Федерации и Республике Беларусь» (Москва - Минск, 9 ноября 2017 г.).

    17

    Отдельные положения работы применялись при проведении диссертантом занятий по учебной дисциплине «Конституционное право зарубежных стран» на юридическом факультете Государственного академического университета гуманитарных наук и по учебным дисциплинам «Общее конституционное (государственное) право» и «Конституционное (государственное) право России» на юридическом факультете Московского государственного университета имени М. В. Ломоносова, а также при его участии в разработке ряда проектов федеральных законов, в том числе внесенных в Государственную Думу (№ 338759-6, № 971809-6, № 977088-6).

    Основные положения диссертации были обсуждены и одобрены на заседании кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета Московского государственного университета имени М. В. Ломоносова 14 декабря 2017 г.

    Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих в себя десять параграфов, заключения, списка сокращений и условных обозначений, библиографического списка, списка иллюстративного материала, а также двух приложений.

    18

    ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

    Во введении обоснована актуальность темы исследования, степень ее научной разработанности, определены объект и предмет исследования, его цели и задачи, установлены методологическая, теоретическая, нормативная и эмпирическая основы исследования, его научная новизна, сформулированы положения, выносимые на защиту, а также теоретическая и практическая значимость исследования, определена степень достоверности и апробация результатов исследования, раскрыта структура работы.

    Первая глава «Теоретические основы разработки проектов законов Российской Федерации» состоит из пяти параграфов.

    В первом параграфе «Процесс создания законов: вопросы теории» с конституционно-правовых позиций уточняются основные признаки закона как нормативного правового акта, а также рассматриваются разные подходы к пониманию сущности процесса создания законов. Несмотря на то, что в науке закон практически всегда рассматривается как основной инструмент регулирования общественных отношений, на практике он встречает конкуренцию в виде актов главы государства, органов исполнительной и судебной властей, международно-правовых документов. В то же время, исходя из принципа народного суверенитета, необходимо, чтобы в правовом государстве именно за законом сохранялась роль инструмента, способного кардинальным образом влиять на общественную жизнь. В связи с этим вопрос повышения качества принимаемых законов выходит на первый план.

    Процесс создания закона в широком смысле рассматривается через категорию «законотворчество», которую можно определить как деятельность по разработке законопроекта и принятию его в качестве закона в нормативно установленном порядке. Основная цель законотворчества представляет собой соединение формальных и сущностных аспектов - речь идет о создании именно таких законов, которые выражают наиболее важные интересы общества

    19

    для обеспечения его основных потребностей и регулируют общественные отношения в русле конституционных установлений. По этой причине уже на начальной стадии законотворчества принципиальным является понимание конституционно-правовых составляющих этого процесса.

    Второй параграф «Разработка проектов законов Российской Федерации в структуре законотворчества» посвящен определению места деятельности по разработке законопроекта в законотворческом процессе путем исследования стадий последнего.

    Большинство ученых рассматривают разработку законопроекта в качестве стадии законотворчества, в то время как законодательный процесс начинается только со стадии внесения законопроекта в орган законодательной власти.

    Выделение различных стадий законотворчества происходит вследствие использования учеными разных критериев. Основными критериями (предлагаемыми в альтернативном, а не в кумулятивном порядке) являются:

    1) переход законопроекта (закона) от одних субъектов законотворчества к другим;

    2) целевая направленность выполняемых процессуальных действий. Законодательная инициатива в России осуществляется посредством

    внесения проекта закона и его сопроводительных документов в Государственную Думу или законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации. Эта стадия является начальной в законодательном процессе, однако процесс законотворчества начинается гораздо раньше. Исходя из названных выше критериев, можно отметить следующее:

    1) круг субъектов разработки законопроекта шире, чем круг субъектов права законодательной инициативы, так как разработать законопроект могут не только субъекты, перечисленные в части 1 статьи 104 и статье 134 Конституции Российской Федерации. Действие ряда конституционных принципов предопределяет порядок и формы взаимодействия субъектов конституционно-правовых отношений на этом этапе;

    20

    2) целевая направленность действий на стадиях разработки законопроекта и реализации права законодательной инициативы является различной: в первом случае необходимо выработать проект закона и его сопроводительные документы, а во втором - внести законопроект на рассмотрение органа законодательной власти. Уже на первом из обозначенных этапов необходимо соблюдение положений Конституции Российской Федерации как в содержательном, так и в формальном аспектах.

    Разработку проектов законов Российской Федерации можно определить как начальную стадию законотворчества, на которой вырабатываются соответствующий Конституции Российской Федерации текст законопроекта и его сопроводительные документы для внесения их субъектом права законодательной инициативы в Государственную Думу.

    Именно с данной стадии начинается законотворческий процесс. Она имеет отличия от других стадий законотворчества как по целям, так и по субъектам. Кроме того, при разработке законопроекта задается содержание и качество будущего закона.

    В третьем параграфе «Объекты стадии разработки проектов законов Российской Федерации» представлены понятие и виды законопроектов, рассмотрена возможность введения института законодательного предложения на федеральном уровне российского законотворчества.

    В настоящее время в России на федеральном уровне принимаются следующие виды законов: федеральные законы, федеральные конституционные законы и законы Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации. Следовательно, существует три разных вида федеральных законопроектов. Отсюда возникает необходимость в обобщенных понятиях, которыми могли бы стать термины «законы Российской Федерации» и «проекты законов Российской Федерации» соответственно. Региональными законопроектами являются проекты законов субъектов Российской Федерации.

    По правовой форме законопроекты делятся на федеральные и региональные, по содержанию - на концептуально новые, вносящие изменения

    21

    в действующие законы и отменяющие действующие законы (законодательные нормы), а по порядку рассмотрения - на приоритетные и текущие.

    К объектам стадии разработки относятся также сопроводительные документы, которые делятся на основные (пояснительная записка, справка о состоянии правового регулирования определенного вопроса, перечень актов, финансово-экономическое обоснование, а также сопроводительное письмо о внесении законопроекта) и дополнительные (например, заключение Правительства, официальный отзыв Верховного Суда).

    Содержание и структура пояснительной записки должны зависеть от содержания и структуры законопроекта. В то же время, необходимо учитывать, что пояснительная записка является самостоятельным документом. Наряду с аргументами в пользу концепции законопроекта, в ней необходимо отразить также аргументы в пользу конкретного варианта законодательного регулирования проблемы. Разработчик должен рассмотреть преимущества и недостатки всех возможных способов реализации концепции и выбрать наиболее оптимальный из них. Кроме того, пояснительная записка должна содержать краткое описание проблемы существующего законодательного регулирования. Результаты правового мониторинга следует отражать в отдельном документе - справке о состоянии правового регулирования определенного вопроса.

    В перечне актов необходимо предлагать концепцию актов органов исполнительной власти, принятие которых потребует законопроект. Следует также нормативно определить требования к финансово-экономическому обоснованию и установить, что указание на отсутствие потребности в материальных затратах должно сопровождаться аргументацией в пользу такого вывода.

    Четвертый параграф «Субъекты стадии разработки проектов законов Российской Федерации» направлен на решение проблемы неопределенности круга субъектов разработки законопроектов. Гипотетически любой гражданин или организация могут разработать проект закона, однако некоторые субъекты играют ведущую роль в данном процессе.

    22

    Всех субъектов рассматриваемой стадии законотворчества можно разделить на три группы:

    1) заказчики - дают задание на разработку проекта закона и его сопроводительных документов;

    2) разработчики - непосредственно вырабатывают текст законопроекта и его сопроводительных документов;

    3) проверяющие - проводят оценку законопроекта и сопроводительных документов.

    К заказчикам относятся субъекты права законодательной инициативы, а также федеральные органы исполнительной власти, которых Правительство назначило ответственными за разработку законопроекта.

    Основными разработчиками законопроектов в настоящее время являются федеральные органы исполнительной власти и вспомогательные органы при Президенте. Помимо них, к разработчикам законопроектов относятся представители научного сообщества. Учеными предложено множество актуальных законопроектов, однако последние в ряде случаев остаются без внимания законодателя. В то же время специалисты в области права нередко приглашаются в рабочие группы по разработке наиболее значимых проектов. Рабочая группа может рассматриваться как самостоятельный субъект разработки законопроектов, потенциал которого на сегодняшний день не раскрыт.

    Следует полагать, что ведущую роль в разработке законопроектов должны играть рабочие группы, поскольку такая форма работы позволяет учесть интересы различных субъектов конституционно-правовых отношений и повысить объективность и достоверность процесса создания закона. Рабочая группа должна создаваться как минимум при разработке следующих видов законопроектов:

    1) проекты законов Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации;

    2) проекты федеральных конституционных законов;

    23

    3) проекты федеральных законов в сфере государственного строительства, прав человека, изменения избирательной системы, гарантий социального обеспечения и др.

    Пятый параграф «Алгоритм разработки проектов законов Российской Федерации как гарантия обеспечения их качества» посвящен способам повышения качества законопроектов в рамках взаимодействия участвующих в разработке законопроектов субъектов конституционно-правовых отношений. От качества первоначального текста будет зависеть как дальнейшее продвижение законопроекта на следующих стадиях законотворчества, так и процесс реализации его норм.

    Статистика показывает, что каждый год несколько сотен законопроектов, внесенных в Государственную Думу отклоняются еще до рассмотрения на пленарном заседании по причине их низкого качества, в частности, из-за несоответствия требованиям Конституции Российской Федерации и Регламента Государственной Думы.

    Основными критериями качества законопроекта являются его социальная необходимость, исполнимость, обоснованность и юридико-техническое совершенство. Проект будущего закона должен становиться частью правовой системы, на вершине которой находится Конституция Российской Федерации.

    В целях оптимизации законопроектной деятельности необходимо нормативно закрепить определенную последовательность этапов и действий, или алгоритм разработки законопроектов, состоящий из четырех этапов: 1) формирование законодательной идеи, 2) выработка концепции закона Российской Федерации, 3) составление текста закона Российской Федерации и 4) подготовка проекта закона Российской Федерации к внесению в Государственную Думу. Содержание и конституционно-правовая составляющая данных этапов подробно раскрываются во второй главе диссертации.

    Вторая глава «Этапы разработки проектов законов Российской Федерации» состоит из пяти параграфов.

    24

    В первом параграфе «Формирование законодательной идеи» устанавливаются формы постановки задания на разработку законопроекта, а также рассматриваются вопросы планирования законопроектной деятельности.

    На формирование идеи принятия закона влияет ряд факторов как субъективного, так и объективного характера. Идея принятия закона может содержаться в ранее принятых актах, посланиях Президента Федеральному Собранию, поручениях Президента и Правительства. На необходимость принятия закона может указывать также Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях.

    Постановка задания на разработку законопроекта может осуществляться как в устной, так и в письменной форме. Составление письменного задания должно быть обязательным для всех видов законопроектов, создаваемых по инициативе заказчика, и включать в себя, помимо наименования законопроекта, его форму, сроки разработки и содержание законодательной идеи заказчика.

    Планирование законопроектной работы должно носить системный характер и осуществляться не только Правительством, но и иными субъектами права законодательной инициативы, особенно Президентом, Советом Федерации и Государственной Думой.

    Второй параграф «Выработка концепций проектов законов Российской Федерации» посвящен вопросам установления необходимости законодательного регулирования, определения предмета и цели законопроекта, а также проблемам согласования концепции законопроекта.

    До начала составления текста законопроекта необходимо выявить общественную потребность в законодательном регулировании путем проведения мониторинга правового регулирования соответствующего вопроса. Разработчику необходимо оценить эффективность действующих нормативно-правовых актов, и выявить существующие законодательные ошибки.

    Для повышения качества законопроектов их концепции уже на этом этапе должны контролироваться на предмет соответствия конституционным принципам

    25

    и нормам. Концепции законопроектов необходимо составлять в письменном виде, в том числе для повышения степени этого контроля.

    Третий параграф «Составление текстов проектов законов Российской Федерации» направлен на формирование системы принципов составления проектов законов Российской Федерации и конкретизирующих их требований.

    Принципы разработки законопроектов имеют важное значение, поскольку они создают правовую базу для нормативно установленного порядка принятия законов. К ним в первую очередь относятся принципы: конституционности, планирования, поэтапности, системности, объективности, научности, профессионализма, координации действий, обеспечения баланса частных и публичных интересов, гуманизма, экономии правового регулирования, полноты, технического совершенства законопроектов. Однако вследствие того, что принципы являются довольно обобщенными категориями, проблема применения их на практике не теряет своей актуальности. В целях обеспечения их надлежащего применения, в данном параграфе были сформулированы основные признаки (критерии) для каждого из них.

    Принципы конкретизируются в требованиях к тексту законопроекта, которые можно разделить на общие и специальные. Требования к законопроекту также делятся на содержательные (целесообразность, эффективность, оптимальность, реальность, обоснованность и соответствие актам высшей юридической силы) и технические (в частности, определенность законодательного регулирования, системность, соблюдение стилистических требований, законов формальной логики, грамматических правил и требований оформления).

    Кроме того, в данном параграфе определяются признаки каждого требования, а также его возможные пределы, направленные на понимание содержания требований и их практического эффекта. Например, к основным признакам требования определенности законодательного регулирования относятся: а) точность (четкость) законодательной нормы; б) ясность и доступность нормы; в) лаконичность - краткость формулировок

    26

    при сохранении основной идеи законопроекта; г) согласованность норм в системе действующего регулирования. Пределы данного требования заключаются в том, что оценочные суждения допустимы в тех случаях, когда они доступны для понимания и (или) законодательно невозможно урегулировать все фактические обстоятельства.

    В четвертом параграфе «Подготовка проектов законов Российской Федерации к внесению в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации» исследуется проблема очередности подготовки сопроводительных документов, а также рассматриваются дискуссионные положения Регламента Государственной Думы, затрагивающие полномочия проверяющих субъектов.

    Надлежащая очередность подготовки сопроводительных документов выглядит следующим образом: 1) справка о состоянии правового регулирования вопроса; 2) текст законопроекта; 3) перечень актов; 4) финансово-экономическое обоснование; 5) пояснительная записка; 6) дополнительные документы (при необходимости); 7) сопроводительное письмо о внесении законопроекта.

    В противном случае, существует вероятность «подгонки» текста законопроекта под сопроводительные документы либо одних документов под другие, что негативным образом повлияет на качество будущего закона.

    В данном параграфе также рассматривается вопрос проведения экспертной оценки проектов законов Российской Федерации и их сопроводительных документов, экспертиза законопроектов является необходимым условием создания качественных законов. Она позволяет выявить как формальные, так и содержательные недостатки проекта еще на стадии его разработки и учесть предложения экспертов по его усовершенствованию. Несмотря на то что, экспертное заключение носит рекомендательный характер, это не умаляет роль экспертизы в законотворчестве, так как без нее невозможно объективно судить о качестве законопроекта.

    Поскольку в отношении каждого законопроекта проводится не одна, а целый комплекс экспертиз, его предлагается рассматривать через понятие

    27

    экспертной оценки законопроекта, которая включает в себя основные (правовая, лингвистическая и антикоррупционная) и дополнительные экспертизы (финансовая, общественная, научная и др.). Основные экспертизы должны проводиться на протяжении всего процесса законотворчества (например, Минюст России помимо проведения правовой и антикоррупционной экспертизы должен также давать лингвистическую оценку законопроекту, а Правовое управление Государственной Думы - антикоррупционную).

    Кроме того, в данном параграфе предлагается порядок проверки законопроектов на соблюдение алгоритма их разработки, а также определяются возможности текущей, постэкспертной и парламентской доработки проектов законов Российской Федерации и их сопроводительных документов.

    Пятый параграф «Особенности разработки некоторых видов проектов законов Российской Федерации» посвящен специальным требованиям к разработке законопроектов: о внесении изменений в действующие законы; ограничивающих права и свободы человека и гражданина; устанавливающих юридическую ответственность; регулирующих процессуальные отношения; условия и порядок возмещения вреда; о федеральном бюджете; о ратификации; прекращении или приостановлении действия международного договора Российской Федерации, а также проектов основ законодательства, кодексов, федеральных конституционных законов и законов Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации.

    Для обеспечения надлежащего порядка разработки данных видов законопроектов разработчик должен учитывать специальные требования, которые содержатся в Конституции Российской Федерации, действующем законодательстве, постановлениях и определениях Конституционного Суда, а также в постановлениях Европейского Суда по правам человека.

    В заключении изложены итоги выполненного исследования, представлены выводы и рекомендации, а также определены перспективы дальнейшей разработки темы.

    28

    В приложениях содержатся проект федерального закона «О правилах разработки проектов законов Российской Федерации» и проект постановления Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации «О внесении изменений в Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», которые придают нормативную форму практическим предложениям по совершенствованию законопроектной деятельности.

    29

    СПИСОК РАБОТ, ОПУБЛИКОВАННЫХ АВТОРОМ ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ

    Публикация в рецензируемом научном издании, индексируемом в базе данных RSCI:

    1. Виноградов, Т. П. Алгоритм разработки законопроекта: между искусством и технологией / Т. П. Виноградов // Государство и право. - 2017. - № 11. - С. 106-109 (0,49 п. л.).

    Публикации в рецензируемых научных изданиях из перечня, рекомендованных Минобрнауки России, по соответствующим специальностям и отраслям наук на основании решения Ученого совета МГУ по представлению ученых советов структурных подразделений:

    2. Виноградов, Т. П. Оптимизация субъектного состава разработчиков законопроектов / Т. П. Виноградов // Вестник Московского университета. Серия 11. Право. - 2017. - № 1. -С. 105-111 (0,44 п. л.).

    3. Виноградов, Т. П. Подготовка сопроводительных документов к законопроекту: проблемы и способы решения / Т. П. Виноградов // Конституционное и муниципальное право. - 2017. - №5. - С. 22-26 (0,63 п. л.).

    4. Виноградов, Т. П. Экспертиза законопроектов в России: современное состояние и пути развития / Т. П. Виноградов // Конституционное и муниципальное право. - 2017. - № 12. - С. 24-28 (0,63 п. л.).

    5. Виноградов, Т. П. Принципы законотворческого процесса в России: понятие, значение и система / Т. П. Виноградов // Конституционное и муниципальное право. - 2016. - № 1. - С. 58-61 (0,5 п. л.).

    6. Виноградов, Т. П. Разработка качественного закона: требования к проекту / Т. П. Виноградов // Сравнительное конституционное обозрение. - 2016. - № 1 (110). - С. 138-150 (1,63 п. л.).

    30

    Публикация в ином издании:

    7. Виноградов, Т. П. Некоторые проблемы разработки законодательных решений в сфере партийного строительства в Российской Федерации / Т. П. Виноградов // Государственная власть и местное самоуправление. - 2017. - № 9. - С. 46-50 (0,63 п. л.).



    [1]См.: Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. (ред. от 21.07.2014) // СЗРФ. 2014. №31. Ст. 4398.

    [2] Под проектами законов (равно как и законопроектами) в настоящей работе понимаются проекты федеральных законов, проекты федеральных конституционных законов, а также проекты законов Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации, если специально не указано иное.

    [3] См., например: The Legislative Process: Preparing Legislation for Parliament. 4th Report of Session 2017-19, Select Committee on the Constitution, House of Lords. URL: https://publications.parliament.uk/pa/ld201719/ldselect/ldconst/27/27.pdf (дата обращения: 03.02.2018); House Office of the Legislative Counsel Guide to Legislative Drafting. URL: https://legcounsel.house.gov/HOLC/Drafting_Legislation/intro_to_drafting.pdf (дата обращения: 03.02.2018); Le Reglement de l`Assemblee nationale. URL: http://www.assemblee-nationale.fr/connaissance/reglement.pdf (дата обращения: 03.02.2018).

    [4] URL: http://www.vedomosti.ru/politics/articles/2016/12/16/670030-gosduma-otfiltruet (дата обращения: 02.02.2018).

    [5] URL: http://www.vedomosti.ru/politics/articles/2017/02/21/678620-gosduma (дата обращения: 02.02.2018).

    [6] См.: постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 22 января 1998 г. № 2134-И ГД (ред. от 14.04.2017) «О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // СЗ РФ. 1998. № 7. Ст. 801.

Информация обновлена:21.05.2018


Сопутствующие материалы:
  | Защита диссертаций 
 

Если Вы не видите полного текста или ссылки на полный текст книги, значит в каталоге есть только библиографическое описание.

Copyright 2002-2006 © Дирекция портала "Юридическая Россия" наверх
Редакция портала: info@law.edu.ru
Участие в портале и более общие вопросы: reception@law.edu.ru
Сообщения о неполадках и ошибках: system@law.edu.ru