Учиться в России!
Регистрация »» // Логин:  пароль:

Федеральный правовой портал (v.3.2)
ПОИСК
+ подробный поиск
Подняться выше » Главная/Все книги/

Источник: Электронный каталог отраслевого отдела по направлению «Юриспруденция»
(библиотеки юридического факультета) Научной библиотеки им. М. Горького СПбГУ

Правовое регулирование деятельности главы муниципального образования в механизме решения вопросов местного значения :

АР
М744 Модникова, Т. Н. (Татьяна Николаевна).
Правовое регулирование деятельности главы муниципального
образования в механизме решения вопросов местного значения
: автореферат диссертации на соискание ученой степени
кандидата юридических наук. Специальность 12.00.02 -
конституционное право ; конституционный судебный процесс ;
муниципальное право / Т. Н. Модникова ; науч. рук. П. А.
Астафичев. -Белгород, 2014. -22 с.-Библиогр. : с. 21 - 22.
11 ссылок
Материал(ы):
  • Правовое регулирование деятельности главы муниципального образования в механизме решения вопросов местного значения.
    Модникова, Т. Н.

    Модникова, Т. Н.

    Правовое регулирование деятельности главы муниципального образования в механизме решения вопросов местного значения : автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

    3

    I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

    Актуальность темы исследования. Современный этап развития местного самоуправления в Российской Федерации происходит в весьма сложных и противоречивых условиях. С одной стороны, местное самоуправление на конституционном уровне определено в качестве самостоятельного элемента в структуре власти публичного характера, организационно обособленного от органов государства. Юридически это нашло свое выражение, в частности, в категории «вопросы местного значения». С другой, - в правовой науке и практике продолжается активная дискуссия о допустимости термина «вопросы местного значения» и его содержательном наполнении. Применительно к государственной власти более применимы такие категории, как «предметы ведения», «компетенция», «полномочия», «функции», в то время как на местном уровне используется конструкция «предметов ведения муниципальных образований», включающая в себя вопросы местного значения и отдельные государственные полномочия, которыми наделяются соответствующие органы муниципальных образований.

    При подобных обстоятельствах возникает ряд общих и частных проблем. Это касается не только статуса муниципальных образований (внутригородских территорий городов федерального значения, городских округов, муниципальных районов, городских и сельских поселений), но и правового положения корреспондирующих им органов и должностных лиц муниципалитетов. Каждый орган или должностное лицо муниципального образования обладает конституционно значимыми полномочиями по решению вопросов местного значения, юридический смысл которых существенным образом отличается от реализации ими отдельных государственных полномочий.

    В системе органов местного самоуправления одно из ключевых положений занимает институт главы муниципального образования. В соответствии с действующим законодательством о местном самоуправлении - это выборное должностное лицо, которое, однако, может избираться различными способами (непосредственно населением, из числа депутатов). В зависимости от выбранной модели устава муниципального образования возможны различные комбинации соотношения компетенции, механизмов избрания и прекращения полномочий, процедур деятельности глав муниципальных образований.

    4

    Данные обстоятельства оказывают существенное влияние на механизм разрешения главами муниципальных образований вопросов местного значения. В отличие от компетенции Президента Российской Федерации и высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов) субъектов Российской Федерации, в системе местного самоуправления наблюдается разнообразие подходов к правовому регулированию и, как следствие - дифференциация порядка реализации самостоятельности муниципалитетов в процессе функционирования института выборного должностного лица. Данная область общественных отношений развивается наиболее динамично, что объясняет необходимость активного совершенствования теории, законодательства и правоприменительной практики. Указанными факторами предопределяется актуальность темы научного исследования, выбранной для анализа и адекватной научной оценки.

    Степень научной разработанности темы диссертации. Несмотря на значительный интерес к проблематике местного самоуправления в современной России, возросший после принятия Конституции Российской Федерации, Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и многочисленных поправок к данному нормативному правовому акту, теоретико-методологические и практически-прикладные аспекты правового регулирования деятельности глав муниципальных образований в механизме решения вопросов местного значения исследованы весьма фрагментарным образом.

    Конституционно-правовые основы местного самоуправления изучались в трудах С.А. Авакьяна, К.В. Арановского, Н.С. Бондаря, М.В. Глигич-Золотаревой, В.В. Гошуляка, И.Г. Дудко, В.Г. Ермакова, Т.В. Заметиной, С.Д. Князева, А.Н. Кокотова, Е.И. Колюшина, В.В. Комаровой, И.А. Конюховой (Умновой), А.Н. Костюкова, М.А. Краснова, О.Е. Кутафина, А.А. Ливеровского, С.В. Нарутто, В.В. Пылина, Ю.Н. Старилова, Б.Н. Топорнина, В.И. Фадеева и др. Категории «вопросы местного значения», «предметы ведения муниципальных образований», «отдельные государственные полномочия» освещались в исследованиях Л.В. Андриченко, Л.П. Волковой, К.Б. Гаджиевой, А.С. Демаковой, М.Ю. Дитятковского, А.Е. Закондырина, А.С. Коршуновой, СП. Кузнецова, С.В. Макаркина, С.С. Непомнящих, Г.Ф. Скрипкина, Н.С. Тимофеева, Ю.А. Тихомирова, Ю.Н. Турова, Т.Я. Хабриевой, В.О. Хорганова, В.Е. Чиркина, Е.С Шугриной, И.В. Юрьевой и др.

    5

    Статус главы муниципального образования и проблемы правового регулирования его деятельности явились предметом научных разработок Д.А. Абросимовой, Л.С Амусовой, Ю.С Артюхова, П.А. Астафичева, С.А. Банщикова, Е.В. Белоусовой, В.И. Васильева, Е.В. Звоновой, А.А. Кондрашова, A.M. Кононова, С.Г. Копысовой, И.И. Макарова, Е.И. Мирошниченко, А.Н. Нифанова, В.В. Оноховой, Д.Г. Правдина, С.Г. Соловьева, А.А. Степановой, В.В. Таболина, С.Н. Чаннова и др.

    Сравнительно редко отдельные аспекты заявленной проблематики исследовались на монографическом и диссертационном уровне: Л.С. Амусова «Правовой статус главы муниципального образования в Российской Федерации: на примере краев» (М., 2008); И.А. Андреева, А.С. Пивоваров «Охрана общественного порядка в системе вопросов местного значения» (Челябинск, 2012); Ю.С. Артюхов «Ответственность главы муниципального образования: конституционно-правовой аспект» (М., 2012); Г.М. Бегларян «Особенности правового статуса главы муниципального образования, замещающего должность главы местной администрации: на примере Челябинской области» (Челябинск, 2012); А.А. Кочерга «Муниципально-правовая ответственность глав муниципальных образований и депутатов представительных органов местного самоуправления в субъектах Российской Федерации на территории Южного федерального округа» (Ставрополь, 2006); С.В. Макаркин «Пожарная безопасность в системе вопросов местного значения Российской Федерации» (Челябинск, 2006); A.M. Сергиенко «Правовое регулирование вопросов местного значения внутригородских муниципальных образований городов федерального значения» (СПб., 2009); Г.Ф. Скрипкин «Формы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления по решению вопросов местного значения» (М., 2006); Т.В. Слюсаренко «Правовой статус главы муниципального образования в Российской Федерации» (Челябинск, 2006); Р.Х. Шамсутдинов «Правовой статус главы муниципального образования: по материалам Приволжского федерального округа» (Казань, 2012).

    Названные обстоятельства позволяют придти к выводу, что избранная тема диссертации нуждается в дальнейшей научной разработке с учетом накопленного опыта теоретического осмысления феномена правового регулирования деятельности глав муниципальных образований в механизме решения вопросов местного значения.

    6

    Объектом диссертационного исследования выступили общественные отношения, складывающиеся в деятельности местных сообществ, органов и должностных лиц муниципальных образований по решению установленных Конституцией Российской Федерации и законодательством вопросов местного значения.

    Предмет работы составила совокупность муниципально-правовых актов, регулирующих деятельность глав муниципальных образований, направленную на самостоятельное решение вопросов местного значения, в практике отечественного местного самоуправления.

    Цель исследования состояла в упорядочении теоретико-методологических представлений о сущности и механизме решения вопросов местного значения, систематизации конституционно-правовых форм участия глав муниципальных образований в решении данных вопросов, разработке ряда новых подходов к правовому регулированию ответственности глав муниципальных образований в анализируемой сфере.

    Для достижения заявленной цели автором были поставлены и решены задачи, среди которых:

    - выявить сущность вопросов местного значения в качестве компонента системы предметов ведения муниципальных образований;

    - провести анализ непосредственного решения вопросов местного значения населением муниципального образования в качестве формы непосредственного народовластия;

    - охарактеризовать правовой механизм решения вопросов местного значения органами и должностными лицами муниципальных образований;

    - рассмотреть проблемы взаимодействия главы муниципального образования с представительным органом местного самоуправления в нормотворческой деятельности;

    - провести исследование актов главы муниципального образования в муниципальном правотворчестве;

    - обосновать роль исполнительно-распорядительной деятельности главы муниципального образования в механизме решения вопросов местного значения;

    - осуществить комплексный анализ и выявить проблемы, связанные с оценкой деятельности главы муниципального образования по решению вопросов местного значения;

    7

    - сформулировать предложения по совершенствованию оснований и процедур отрешения главы муниципального образования от должности и его удаления в отставку.

    Методологической основой исследования явились признанные в юридической науке способы познания, имеющие как общий, так и специально-прикладной характер. В диссертационной работе были задействованы общие исследовательские приемы абстрагирования, аналогии, анализа и синтеза, индукции и дедукции, движения от конкретного к абстрактному и от абстрактного к конкретному. В то же время, применялись более частные подходы: вероятностный, системный, статистический, формально-логический, историко-правовой, прогнозирования, моделирования и т.д. Методы абстрагирования и аналогии наиболее активно использовались при исследовании теоретических основ конституционно-правового механизма решения вопросов местного значения. При разработке конституционно-правовых форм участия главы муниципального в решении вопросов местного значения доминировали системный и формальнологический подходы. Методика моделирования и прогнозирования применялась в процессе исследования ответственности глав муниципальных образований.

    Теоретическая основа диссертационной работы сформирована с учетом конституционно-правовых и муниципально-отраслевых исследований, посвященных различным аспектам правового регулирования деятельности органов и должностных лиц муниципальных образований, направленной на самостоятельную реализацию их компетенции во взаимодействии с другими субъектами властеотношений и институтами гражданского общества. В связи с этим к исследованию привлекались фундаментальные разработки следующих ученых: Н.В. Витрук, Н.А. Богданова, Г.А. Борисов, Л.В. Бутько, Т.М. Бялкина, С.Б. Глушаченко, В.П. Касаткин, И.Н. Куксин, М.В. Мархгейм, М.Н. Марченко, Н.И. Матузов, О.О. Миронов, Н.Н.Олейник, О.Н. Полухин, Е.Д. Проценко, В.Н. Самсонов, Л.Г. Свечникова, Е.Е. Тонков, С.В. Тычинин и др.

    Правовую основу диссертационного исследования составили Конституция Российской Федерации, Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральный закон №67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и иные федеральные законы, нормативные акты учредительного характера субъектов

    8

    Российской Федерации (конституции/уставы), уставы муниципальных образований и иные муниципальные правовые акты.

    Эмпирическая база диссертационного исследования охватывает правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации, обобщенные данные правоприменительной практики, статистические и социологические источники. Важное внимание в диссертационной работе уделялось нормативным правовым актам, утратившим юридическую силу.

    Научная новизна работы заключается в том, что на основании выполненных соискателем исследований:

    - разработана новая научная концепция механизма решения вопросов местного значения населением муниципальных образований, органами и должностными лицами местного самоуправления;

    - предложены меры по оптимизации конституционно-правовых форм участия глав муниципальных образований в реализации предметов исключительного ведения муниципальных образований;

    - доказана необходимость совершенствования юридических критериев оценки деятельности глав муниципальных образований, оснований и процедур их отрешения от должности и удаления в отставку;

    - введена в научный оборот авторская трактовка дефиниций «вопросы местного значения», «предметы ведения муниципальных образований», «предметы исключительного ведения муниципальных образований».

    На защиту выносятся следующие положения, обладающие элементами научной новизны:

    1. По своему юридическому содержанию вопросы местного значения представляют собой взаимосвязанную систему прав и обязанностей муниципальных образований и органов местного самоуправления, которые образуют область собственного (исключительного) ведения соответствующего муниципального образования. При использовании термина «вопросы местного значения» законодатель чаще всего стремится подчеркнуть наличие публичного полномочия (функции, компетенции, права, обязанности, предмета ведения), которое не относится к сфере государственной деятельности и принадлежит муниципальным образованиям и (или) их органам, в рамках которого данные субъекты являются независимыми по отношению к государственной власти. О признании конституционной компетенции местных сообществ, их самостоятельности при реализации властных полномочий и

    9

    функций, автономном осуществлении предметов ведения свидетельствует также ряд близких по содержанию категорий, используемых в конституционном праве зарубежных стран: «автономность», «местные» или «внутренние» дела или интересы, «децентрализация», «административная самостоятельность». Несмотря на различия в соответствующих формулировках, данные категории направлены на достижение общей цели обеспечения свободы муниципальных образований в реализации установленной законом сферы ведения, допуская сравнительно широкую дискрецию управомоченных законом органов и должностных лиц местного самоуправления.

    2. Предложена следующая редакция частей 2 и 3 ст. 12 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»:

    «2. На референдум субъекта Российской Федерации могут быть вынесены только вопросы, находящиеся в ведении субъекта Российской Федерации или в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, если указанные вопросы не урегулированы Конституцией Российской Федерации, федеральным законом, подзаконными нормативными правовыми актами федеральных органов государственной власти.

    3. На местный референдум могут быть вынесены только вопросы, находящиеся в ведении муниципальных образований, если указанные вопросы не урегулированы Конституцией Российской Федерации, федеральным законом, подзаконными нормативными правовыми актами федеральных органов государственной власти, конституцией (уставом) и законодательством субъекта Российской Федерации».

    3. Исследование взаимосвязи критериев систематизации конституционно-правовых форм муниципальной демократии с институтом вопросов местного значения позволило предложить следующую классификационную структуру: первую группу организационно-правовых форм муниципальной демократии составляют виды публичной активности граждан, органически связанные с вопросами местного значения. К ним относятся: публичные слушания, собрания, конференции, пикетирование, обращения, опросы и т.д.; ко второй группе относятся формы, которые не связаны и не могут быть связанными с вопросами местного значения. Это: граффити, рукоприкладство, погромы, поджоги, воспрепятствование движению транспорта и т.п.; наконец, третью группу образуют организационно-правовые формы местного

    10

    самоуправления, которые могут быть связанными с вопросами местного значения лишь при определенных обстоятельствах, однако чаще всего имеют общую направленность и не учитывают механизм разграничения предметов ведения между Российской Федерацией, субъектами Федерации и муниципальными образованиями. К ним относятся митинги, демонстрации, шествия.

    4. Гражданско-правовая конструкция собственности (включая правомочия владения, пользования и распоряжения) не может быть применима к публичным правоотношениям, особенно если речь идет о разграничении предметов ведения, компетенции, полномочий и функций органов государственной власти и органов местного самоуправления. В связи с этим в диссертации подвергается критике разграничение «собственных» и «несобственных» полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, поскольку любое полномочие органа местного самоуправления принадлежит ему в публично-правовом, а не частноправовом смысле. Муниципальный орган власти не имеет вещного права на такой объект, как властное полномочие или публично значимая функция. Юридическая конструкция «предметы ведения муниципального образования» предполагает разграничение этих полномочий между органами местного самоуправления, вследствие чего любой орган муниципального образования обладает всей полнотой публичной власти строго в рамках его компетенции, установленной законом и подзаконными нормативными правовыми актами. Более предпочтительным, по мнению автора, выглядит разграничение «делегированных» и «не делегированных» полномочий. При этом «не делегированные полномочия» не следует квалифицировать в качестве «собственных».

    5. Водораздел между правомерным взаимодействием органов местного самоуправления и противоправным вмешательством одного органа в деятельность другого, на наш взгляд, обусловливается понятием законного интереса в конституционном праве. Глава муниципального образования несет публично-правовую обязанность взаимодействия с представительным органом муниципального образования именно в тех случаях, когда того требует законный публичный интерес. В связи с этим возникает необходимость систематизации форм взаимодействия главы муниципального образования с представительным органом местного самоуправления по реализации вопросов местного значения. К их числу, на наш взгляд, следует отнести: во-первых, внесение главой муниципального образования проектов решений в

    11

    представительный орган; во-вторых, участие главы муниципального образования и его официальных представителей в обсуждении проектов, в депутатских дебатах и дискуссиях; в-третьих, отклонение или подписание и обнародование главой муниципального образования нормативных правовых актов, принятых представительным органом муниципального образования; в-четвертых, подотчетность главы муниципального образования представительному органу местного самоуправления.

    6. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не запрещает, но и не санкционирует право главы муниципального на принятие нормативных правовых актов. Следовательно, в уставах муниципальных образований должна содержаться специальная норма о том, имеет ли право глава муниципального образования на принятие такого рода документов. Соответствующая норма не может содержаться в законодательстве субъектов Российской Федерации, поскольку Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» исходит из принципа ограниченной компетенции регионов в регулировании вопросов организации местного самоуправления. На обязательность соответствующего регулирования в уставах муниципальных образований указывает также норма ч. 1 ст. 43 данного Федерального закона, согласно которой в систему муниципальных правовых актов входят: 1) устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан); 2) нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования; 3) правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

    7. Функциональное предназначение института главы муниципального образования весьма рельефно выражается при контроле соблюдения прав и свобод человека и гражданина. Правозащитная функция главы муниципального образования обеспечивается, во-первых, знанием международных стандартов прав человека, основного содержания конституционных прав и свобод, во-вторых, умением эффективно обеспечивать их реализацию муниципально-правовыми средствами. В частности, глава муниципального образования имеет достаточно ресурсов, чтобы пресекать нарушения достоинства личности в деятельности муниципальных служащих, организовать личный

    12

    прием граждан, не препятствовать их жалобам, заявлениям и предложениям, обеспечить свободу мысли и слова, политическое многообразие и плюрализм, не препятствовать свободе передвижения и поселения, воздерживаться от посягательств на неприкосновенность частной жизни граждан.

    8. Главный показатель эффективности деятельности главы муниципального образования состоит в поддержке или, напротив, не поддержке кандидатов в ходе очередной избирательной кампании по выборам в органы местного самоуправления. Чрезмерная подотчетность главы муниципального образования государственным органам смещает конституционные акценты в ненадлежащем направлении, поскольку главная задача муниципалитета состоит в реализации потребностей и интересов граждан, проживающих на соответствующей территории. Это достигается в основном благодаря функционированию конституционных институтов муниципальной демократии.

    9. Предложена следующая авторская редакция статьи 74 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»:

    «Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) издает правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации в случаях грубого или неоднократного нарушения требований законов по вопросам осуществления органами или должностными лицами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им законом субъекта Российской Федерации».

    Теоретическая значимость диссертационного исследования обусловлена необходимостью дальнейшего развития конституционно-правовой науки и совершенствования правовой системы с учетом отечественной практики и опыта зарубежных стран в целях упрочения демократических основ организации местного самоуправления. В частности:

    - изложен авторский подход к систематизации юридических критериев оценки деятельности глав муниципальных образований по решению вопросов местного значения;

    - раскрыты конституционно-правовые формы участия глав муниципальных образований в реализации предметов исключительного ведения муниципалитетов;

    13

    - изучены теоретико-методологические основы конституционно-правового механизма решения вопросов местного значения;

    - доказана необходимость совершенствования оснований и процедур отрешения глав муниципальных образований от должности, удаления в отставку в контексте обеспечения эффективности осуществления их полномочий.

    Практическая значимость диссертационного исследования выражается в том, что его результаты могут быть использованы в законотворческой и иной нормотворческой деятельности, правоприменительной практике государственных органов, а также при разработке и преподавании курсов конституционного права, муниципального права.

    Апробация результатов исследования осуществлена в ходе обсуждения и одобрения на заседаниях кафедры конституционного и муниципального права ФГБОУ ВПО «Государственный университет - учебно-научно-производственный комплекс», посредством опубликования статей, в том числе в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, а также в процессе участия автора на научных конференциях различного уровня: международных, всероссийских и межрегиональных.

    Структура диссертации. Работа состоит из введения; трех глав, включающих восемь параграфов; заключения и списка литературы.

    II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

    Во введении обоснована актуальность темы, охарактеризована степень научной разработанности, определены объект и предмет, цель и задачи, дана характеристика методологической базы исследования, указаны эмпирические и нормативные основы исследования, сформулированы научная новизна диссертации и основные положения, выносимые на защиту, аргументирована теоретическая и практическая значимость работы, приведены данные об апробации полученных результатов, обозначена структура диссертации.

    В первой главе - «Теоретико-методологические основы исследования конституционно-правового механизма решения вопросов местного значения» - выявлена сущность вопросов местного значения в качестве компонента системы предметов ведения муниципальных образований (1.1); проведен анализ непосредственного решения вопросов местного значения населением муниципального образования в качестве формы непосредственного народовла-

    14

    стия (1.2); охарактеризован правовой механизм решения вопросов местного значения органами и должностными лицами муниципальных образований (1.3).

    В науке конституционного права в течение сравнительно длительного периода времени ведется дискуссия о содержании и соотношении таких государственно-правовых понятий, как «предметы ведения», «компетенция», «полномочия» и «функции». Допустимость категории «вопросы местного значения» вытекает непосредственно из норм Конституции Российской Федерации и развивающего ее законодательства. При использовании термина «вопросы местного значения» законодатель подчеркивает наличие публичных полномочий, которые не относятся к сфере государственной деятельности и принадлежат муниципальным образованиям и (или) их органам, в рамках которых данные субъекты являются самостоятельными и независимыми по отношению к государственной власти.

    Проанализированные в диссертации конституции ряда зарубежных стран (Австрия, Бельгия, Греция, Испания, Италия, Нидерланды, Португалия, Франция и др.) направлены на защиту прав и законных интересов местных сообществ и общин, закрепляя юридические гарантии их самостоятельности по вопросам, отнесенным к их ведению законодательством. В них не используется термин «вопросы местного значения», но употребляются весьма близкие категории: «автономность», «местные» или «внутренние» дела или интересы, «децентрализация», «административная самостоятельность», что свидетельствует о признании конституционной компетенции местных сообществ, их самостоятельности при реализации властных полномочий и публично значимых функций, автономном осуществлении предметов ведения соответствующими публично-территориальными единицами. Этому корреспондируют положения статей 3 и 4 Европейской хартии местного самоуправления.

    Местное самоуправление как институт публичной власти имеет конституционное право на обособленную сферу предметов ведения (компетенции, полномочий и функций), вмешательство в которые должно квалифицироваться как противоправное деяние. Данную сферу, с учетом норм действующей Конституции Российской Федерации, целесообразно именовать «вопросами местного значения» при условности соответствующей терминологии.

    15

    Конституционно-правовое значение термина «вопросы местного значения», в числе прочего, предполагает обозначение юридических границ деятельности граждан, их объединений, а также органов государственной власти и местного самоуправления, вытекающих из суверенитета России. Реализация вопросов местного значения возможна в одной из наиболее распространенных форм властеотношений - прямой (непосредственной) и представительной (опосредованной) демократии. Прямая демократия в системе местного самоуправления, в отличие от народного представительства, характеризуется разнообразием форм, методов, целей и направлений деятельности. Если народное представительство как работа депутатов и выборных должностных лиц, как правило, связано с реализацией вопросов местного значения под риском признания противоправности действий или бездействия вследствие надзорной деятельности органов прокуратуры и судебного контроля, прямое народное участие в муниципальной деятельности развивается стихийно, по мере появления актуальных общественных проблем. Зачастую сложно определить, является ли непосредственное участие граждан в публичной деятельности «муниципальным», «региональным» или «федеральным», поскольку классификация субъектов конституционного права на «Российскую Федерацию», «субъекты Российской Федерации» и «муниципальные образования» имеет в виду систему публичной власти, то есть преимущественно - народное представительство, а не формы прямого самоуправления.

    Несмотря на чрезвычайную важность конституционных форм прямой (непосредственной) демократии в системе местного самоуправления, фактически вопросы местного значения реализуются, как правило, в деятельности органов и должностных лиц муниципальных образований. В этом состоит известная степень условности народовластия: будучи юридически полновластным субъектом, народ предпочитает делегировать суверенную власть органам народного представительства.

    С точки зрения репрезентативности в системе муниципальной представительной демократии наиболее адекватным образом потребности и интересы граждан способен воплощать в жизнь представительный орган муниципального образования. В отличие от других органов местного самоуправления, представительный орган муниципалитета является коллегиальным и выборным, реализует нормотворческую и общеконтрольную функции. Функция представительства населения не является функцией исключительно предста-

    16

    вительного органа муниципалитета, однако даже факт наименования данного органа в качестве «представительного» неоспоримо свидетельствует о приоритете указанной функции. Выборность, соединенная с коллегиальностью, дают важный синергетический эффект, который невозможно наблюдать при анализе деятельности любого другого органа муниципального образования.

    Глава муниципального образования (вне зависимости от способа формирования - выборов из числа депутатов или всенародных выборов) также осуществляет нормотворческую, контрольную и бюджетную функции. В частности, он обладает правом правотворческой инициативы в представительном органе, может наделяться правом вето на принятые нормативные правовые акты. Глава муниципалитета праве самостоятельно издавать нормативные правовые акты, которые, однако, не должны противоречить законодательству, уставу муниципального образования и нормативным правовым актам, принятым представительным органом муниципалитета. Контрольная функция, согласно ряду правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, присуща всем без исключения органам государственной власти и местного самоуправления. Бюджетная функция также не является исключительной в системе полномочий представительного органа муниципального образования. Иными словами, в рамках компетенции представительного органа муниципального образования глава муниципального образования несет публично-правовую обязанность эффективного взаимодействия с представительным органом, направленного на достижение цели обеспечения согласованного функционирования всех звеньев устава муниципалитета. Глава муниципального образования обладает собственной компетенцией по решению вопросов местного значения. Эта компетенция следует из его статуса как высшего должностного лица в системе местного самоуправления. Но глава муниципалитета обязан осуществлять контроль и над всеми другими вопросами местного значения, реализуемыми соответствующим муниципалитетом посредством координации, содействия, сотрудничества.

    Во второй главе - «Конституционно-правовые формы участия главы муниципального образования в решении вопросов местного значения» -рассмотрены проблемы взаимодействия главы муниципального образования с представительным органом местного самоуправления в нормотворческой деятельности (2.1); проведено исследование актов главы муниципального образования в муниципальном правотворчестве (2.2); обоснована роль исполнительно-

    17

    распорядительной деятельности главы муниципального образования в механизме решения вопросов местного значения (2.3).

    Одними из фундаментальных конституционных принципов правового регулирования общественных отношений являются требования соразмерности, разумной достаточности, обусловленности правовых норм содержанием регулируемых ими общественных отношений. Способы и формы нормоконтроля в муниципальных образованиях должны быть в основном едиными, их дифференциация может быть обусловлена лишь существенными юридическими обстоятельствами, которые можно было бы проверить на допустимость в Конституционном Суде Российской Федерации. В частности, введение или упразднение права главы муниципального образования или главы местной администрации на подписание, обнародование и отклонение нормативных правовых актов представительных органов муниципальных образований должно мотивироваться в основном соображениями качества нормотворческой процедуры, одновременного учета интересов представительного и исполнительно-распорядительного органов. В конечном итоге, нормативные правовые акты представительных органов муниципалитетов становятся документами совместного нормотворчества, согласованными с заинтересованными структурными подразделениями местных администраций.

    Глава муниципального образования должен наделяться компетенцией нормативного характера ввиду следующих аргументов. Во-первых, аналогичная компетенция имеется у Президента Российской Федерации и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации. Во-вторых, возложение функции принятия нормативных правовых актов исключительно на представительный орган муниципального образования чревато перегруженностью этого органа. В-третьих, глава муниципального образования более мобилен в принятии решений. Зачастую требуются быстрые, оперативные действия, на которые органы народного представительства, по определению, не являются способными. В-четвертых, следует разграничивать предметы правового регулирования нормативных правовых актов представительного органа, главы муниципального образования и местной администрации. Если предмет нормативного правового акта обусловлен спецификой компетенции данных лиц, отнесение вопроса его принятия к полномочиям соответствующего лица полностью соответствует конституционному принципу субсидиарности. Однако можно привести ряд аргументов, опровергающих данную позицию.

    18

    Прежде всего, муниципальные образования весьма локальны по сравнению с государственной властью. Кроме того, нецелесообразность возложения на главу муниципального образования функции правового регулирования общественных отношений обусловливается во многом единоличным, персонифицированным характером его публичной власти. Глава муниципального образования есть физическое лицо, которое - подобно всякому человеку - подвержено эмоциям, нравственным дефектам, соображениям личной пользы и т.д. Возложение на него функции принятия нормативных правовых актов предполагает повышенную опасность недостаточной объективности нормативных решений, их уклонения в социально-вредное русло.

    Глава муниципального образования как высшее должностное лицо в системе местного самоуправления, прежде всего, гарантирует согласованное функционирование и взаимодействие органов местного самоуправления, обеспечивает бесперебойную работу механизмов устава муниципального образования. Глава муниципального образования осуществляет важные представительские функции. Именно он без доверенности представляет муниципальное образование как публично-территориальное образование в отношениях с органами государственной власти, другими муниципальными образованиями, их органами и должностными лицами, предприятиями, учреждениями, организациями и гражданами. Функциональное предназначение института главы муниципального образования весьма рельефно выражается при контроле соблюдения прав и свобод человека и гражданина. Важным направлением в исполнительно-распорядительной деятельности глав муниципальных образований является их взаимодействие с уполномоченными органами государственной власти и принятие мер по охране самостоятельности муниципального образования в пределах конституционных предметов его ведения.

    Глава муниципального образования вне зависимости от способа его формирования (прямые выборы, избрание из числа депутатов) должен наделяться законом и развивающим его положения уставом муниципального образования самостоятельной исполнительно-распорядительной компетенцией. Но эта компетенция не должна смешиваться с полномочиями местной администрации. При этом законодатель должен гарантировать такую систему разграничения исполнительно-распорядительной компетенции между главой муниципального образования и главой местной администрации, при которой

    19

    их исполнительно-распорядительные действия отвечали бы критериям предсказуемости, обоснованности, исключали бы произвольность и возможность злоупотреблений муниципальными полномочиями. Коллизии в полномочиях не могут преодолеваться путем защиты одних прав (главы муниципального образования) в ущерб других (главы местной администрации), равноценных по своему конституционно-правовому значению.

    В третьей главе - «Ответственность главы муниципального образования за решение вопросов местного значения» - осуществлен комплексный анализ и выявлены проблемы, связанные с оценкой деятельности главы муниципального образования по решению вопросов местного значения (3.1); сформулированы предложения по совершенствованию оснований и процедур отрешения главы муниципального образования от должности и его удаления в отставку (3.2).

    В начальный период после конституционной реформы 1993 года в обществе складывалось несколько упрощенное и одностороннее представление о природе ответственности органов муниципальных образований. Считалось, что органы местного самоуправления нуждаются в особой защите от неправомерного вмешательства государства в их деятельность. Вместо ответственности культивировались политико-правовые идеи самостоятельности, автономии и обособленности муниципалитетов. В современном обществе приоритеты меняются. Наблюдается тенденция «огосударствления» местного самоуправления, при которой гораздо больший акцент делается на подотчетности местного самоуправления государству, нежели гражданскому обществу. Наблюдающаяся в современной России общая тенденция к расширению и усилению мер ответственности органов и должностных лиц публичной власти (включая местное самоуправление) приводит к определенным превышениям надлежащей степени допустимости. Так, институт дисциплинарной ответственности глав муниципальных образований не имеет под собой достаточных юридических оснований и, следовательно, перспективы. Более правильным было бы говорить об особой (конституционно-правовой и/или муниципально-правовой ответственности), которая обусловлена соответствующим кругом субъектов правоотношений и основаниями для применения мер воздействия на потенциальных или состоявшихся правонарушителей.

    Эффективность деятельности органов местного самоуправления может оцениваться не только на основе анализа качества реализации установленных

    20

    законом вопросов местного значения, но и ряда других критериев, устанавливаемых указом главы государства и носящих преимущественно социально-экономический характер (Указ Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 г. № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов»; распоряжение Правительства Российской Федерации № 1313-р от 11 сентября 2008 г.).

    Указанные правовые акты Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, несомненно, способствовали дальнейшему совершенствованию деятельности муниципальных образований. Вместе с тем, в юридической науке справедливо подчеркнуто, что оценка эффективности должна осуществляться строго в рамках конституционности института местного самоуправления. Эффективность местного самоуправления определяется, в основном, уровнем его демократичности, гибкостью в партнерских отношениях с другими муниципалитетами, доверием населения, и в значительно меньшей степени - формой типового доклада главы муниципального образования о достигнутых показателях в социально-экономическом развитии местной территории.

    В механизме взаимодействия представительных органов и глав муниципальных образований должен быть найден разумный баланс между, с одной стороны - полным невмешательством представительного органа в деятельность главы муниципалитета, с другой - чрезмерным вмешательством, граничащим с подменой компетенции главы полномочиями муниципального органа народного представительства. Контрольно-надзорная деятельность представительных органов позволяет главам муниципальных образований более ответственно подходить к осуществлению возложенных на них конституционных функций, избегать произвольных и незаконных действий, проводить при необходимости консультации с представительным органом, советоваться с депутатским корпусом. Между представительным органом и главой муниципального образования должно поддерживаться разумное соперничество, в определенной мере - конкуренция. В этом случае избиратели будут иметь достаточно прочные гарантии защиты от неэффективных и противоправных действий со стороны главы муниципального образования. Но контрольно-надзорная деятельность представительных органов должна иметь четкие пределы, которые ограничены законом, уставом муниципального об-

    21

    разования, а также конституционно-правовыми традициями, которые уже начинают складываться в современной России.

    Полагаем целесообразным внесение соответствующих поправок в статью 74.1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», которые: во-первых, ограничивали бы институт выдвижения инициативы удаления главы муниципального образования в отставку соответствующим правом группы депутатов численностью не менее 20 процентов от общего числа депутатов; во-вторых, устанавливали бы единственное основание удаления главы муниципального образования в отставку как неоднократное или грубое невыполнение обязанностей по решению вопросов местного значения; в-третьих, запрещали бы удаление главы муниципального образования в отставку ввиду нарушения его обязанностей по осуществлению отдельных государственных полномочий (при подобных обстоятельствах целесообразно отрешение его от должности высшим должностным лицом субъекта Федерации); в-четвертых, создавали бы дополнительные гарантии реализации прав и законных интересов глав муниципальных образований, в отношении которых выдвинута инициатива удаления в отставку.

    В заключении изложены выводы по основным теоретическим и практическим результатам диссертационного исследования, сформированы рекомендации по совершенствованию теории, законодательства и правоприменительной практики.

    Основные положения диссертации изложены в 11 публикациях автора общим объемом 11,7 п.л., в том числе:

    Статьи, опубликованные в научных журналах и изданиях, которые включены в перечень российских рецензируемых научных журналов и изданий для опубликования основных научных результатов диссертаций:

    1. Модникова, Т.Н. Проблемы взаимодействия главы муниципального образования с представительным органом местного самоуправления [Текст] / Т.Н. Модникова // Среднерусский вестник общественных наук. - 2013. - № 1. -С. 132-136.-0,4 п.л.

    2. Модникова, Т.Н. К вопросу о содержании понятия «вопросы местного значения» в конституционном праве современной России [Текст] / Т.Н. Модникова // Вестник Саратовской государственной юридической академии. - 2013. - № 3. - С. 55-61. - 0,6 п.л.

    22

    3. Модникова, Т.Н. К вопросу о совершенствовании ст.43 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации [Текст] / Т.Н. Модникова // Среднерусский вестник общественных наук. - 2013. - № 4. - С. 168-173. - 0,5 п.л.

    Статьи, опубликованные в других научных изданиях:

    4. Модникова, Т. Н. Конституционно-правовой механизм решения вопросов местного значения [Текст] / Т. Н. Модникова // Орел: Издательство ОРАГС. 20П.-112с.-7п.л.

    5. Модникова, Т. Н. К вопросу о совершенствовании частей 2 и 3 ст. 12 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» [Текст] / Т. Н. Модникова // Актуальные проблемы государственно-правового строительства: история и современность: сборник материалов всероссийской научно-практической конференции (Орел, 31 мая 2012 г.). - Орел: ОрЮИ МВД России, 2012. - С. 104-108. - 0,3 п.л.

    6. Модникова, Т. Н. Вопросы местного значения в системе предметов ведения муниципального образования [Текст] / Т.Н. Модникова // Современное общество и право. -2012. -№ 1.-С. 29-35. - 0,4 п.л.

    7. Модникова, Т. Н. Институт непосредственного решения населением муниципального образования вопросов местного значения в современной России [Текст] / Т.Н. Модникова // Современное общество и право. — 2012. — № 3. - С. 47-54. - 0,5 п.л.

    8. Модникова, Т. Н. Правовой механизм решения вопросов местного значения органами и должностными лицами муниципального образования [Текст] / Т.Н. Модникова // Современное общество и право. - 2013. - № 1. -С. 104-113.-0,6 п.л.

    9. Модникова, Т. Н. Проблемы реализации исполнительно-распорядительных полномочий главы муниципального образования [Текст] / Т.Н. Модникова // Вестник государственного и муниципального управления. - 2013. -№2.-С. 96-100.-0,4 п.л.

    10. Модникова, Т. Н. Непосредственное решение вопросов местного значения населением муниципального образования как форма прямой демократии [Текст] / Т.Н. Модникова // Права и свободы человека и гражданина: актуальные проблемы науки и практики: материалы IV заочной международной научно-практической конференции (г. Орел, 22 мая 2012 г.). - Орел: ОФ РАНХ и ГС, 2013. - С. 71-74. - 0,5 п.л.

    11. Модникова, Т. Н. Вопросы местного значения как конституционно-правовая категория [Текст] / Т.Н. Модникова // Права и свободы человека и гражданина: актуальные проблемы науки и практики: материалы V Международной научно-практической конференции (г. Орел, 23-24 мая 2013 г.). - Орел: ОФ РАНХ и ГС, 2013. - С.114-117. - 0,5 п.л.

Информация обновлена:20.05.2014


Сопутствующие материалы:
  | Персоны | Защита диссертаций 
 

Если Вы не видите полного текста или ссылки на полный текст книги, значит в каталоге есть только библиографическое описание.

Copyright 2002-2006 © Дирекция портала "Юридическая Россия" наверх

Рейтинг@Mail.ru Rambler's Top100
Rambler's Top100 Яндекс цитирования

Редакция портала: info@law.edu.ru
Участие в портале и более общие вопросы: reception@law.edu.ru
Сообщения о неполадках и ошибках: system@law.edu.ru