Учиться в России!
Регистрация »» // Логин:  пароль:

Федеральный правовой портал (v.3.2)
ПОИСК
+ подробный поиск
Подняться выше » Главная/Все книги/

Источник: Электронный каталог отраслевого отдела по направлению «Юриспруденция»
(библиотеки юридического факультета) Научной библиотеки им. М. Горького СПбГУ

Правовое регулирование федеральной гражданской службы в США, последняя треть XIX - начало XXI вв. :

АР
Т862 Тураханов, Т. Х. (Тимур Ханджарович).
Правовое регулирование федеральной гражданской службы в
США, последняя треть XIX - начало XXI вв. :автореферат
диссертации на соискание ученой степени кандидата
юридических наук. Специальность 12.00.01 - теория и история
государства и права ; история учений о праве и государстве
/Т. Х. Тураханов ; Науч. рук. Н. А. Крашенинникова. -М.,
2011. -31 с.-Библиогр. : с. 31.2 ссылок
Материал(ы):
  • Правовое регулирование федеральной гражданской службы в США, последняя треть XIX - начало XXI вв.
    Тураханов, Т. Х.

    Тураханов, Т. Х.
    Правовое регулирование федеральной гражданской службы в США, последняя треть XIX - начало XXI вв. :автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук.

    I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

    Актуальность темы диссертационного исследования. Настоящая диссертация посвящена изучению политико-правовых проблем становления и развития федеральной профессиональной гражданкой службы в США, эволюции правовых способов их решения на протяжении последней трети XIX - начала XXI веков.

    Особую актуальность и историко-правовой интерес придает этой теме своеобразие и более того уникальные черты государственно - правового института федеральной гражданской службы (civil service) в США, определивших ее отличие не только от соответствующих институтов континентальных стран, но и от английской гражданской службы, при всех генетических связях и сходстве этих двух государственно - правовых систем.

    Структура и деятельность гражданской службы в США связаны с основополагающим принципом государственного строя страны верховенством Американской конституции - немногословного документа, определившего в основном организацию федеральной власти и судебные механизмы защиты основных прав и свобод американских граждан от посягательств со стороны правительственных органов всех уровней федерации и штатов[1].

    При рассмотрении этой темы автор исходил из принципиально различных подходов к системе и деятельности учреждений гражданской службы как важнейшей составной части государственного аппарата США, и к самому понятию административного права, существующему в этой стране. Если в континентальных странах административное право, как самостоятельная отрасль права включает в себя, прежде всего, систему

    3

    правовых институтов и норм, регламентирующих организацию административных учреждений, их внутреннюю структуру, взаимоотношения и пр., то административное право США, касаясь практически всех социально-экономических аспектов отношений частных лиц с органами исполнительной власти, ее административными ведомствами, направлено на правовые гарантии защиты американских граждан от произвольных, противоправных действий государственных органов. В центре внимания американского административного права, правотворческой и квазисудебной деятельности гражданской службы находится не административное учреждение, а частное лицо с его правом на непосредственное участие в этом процессе и на гарантии защиты его интересов, что и придает особую актуальность теме диссертации.

    Коллизии между частным лицом и государственным органом, то есть между частными и публичными интересами, но общему признанию правоведов, до сих пор заслоняют англосаксонскому юристу все остальное в этой области общественных отношений[2].

    Особый теоретико-исторический интерес к теме диссертации представляет выявление целей и содержания значительного по объему законодательства США, направленного на совершенствование деятельности гражданской службы, а также практика его применения.

    Развитие законодательства, а также многочисленная судебная практика, в ходе обобщения которой и принимались соответствующие законы, сосредотачивались, главным образом, на судебной процедуре и касались по установившейся традиции трех основных объектов: административного нормотворчества, квазисудебной деятельности и контроля общих судов за администрацией.

    4

    Актуальность данной темы определяется также ее особым прикладным значением. Изучение позитивных наработок в деятельности гражданской службы США, накопленных в ходе многолетнего опыта развития (без их механического копирования с учетом реалий нашей страны, ее действующей правовой системы, цивилизационной системы ценностей и пр.), не является случайным. Оно определяется сопоставимой сложностью тех социально-экономических и политико-правовых проблем, которые встают ныне перед такими крупнейшими федеративными государствами мира как Российская Федерация и США, Не в последнюю очередь оно определяется и признанием большинства американских граждан эффективности деятельности их гражданской службы, высоким профессионализмом служащих, внедрением в работу бюрократии стандартов политической активности, этических требований и пр. Особо важное значение не только изучения, но и соответствующего использования американского опыта имеет в частности проблема пресечения в нашей стране злоупотреблений бюрократией своей властью, «административным ресурсом» на выборах, широко распространенной коррупцией среди бюрократии и других общепризнанных недостатков нашей государственной гражданской службы.

    После разрушения СССР, в Российской Федерации сформировалась новая российская бюрократия. Были приняты специальные законы о государственной службе, в частности, Федеральный закон от 27 июля 2004 года №79-ФЗ «О государственной гражданской службе в Российской Федерации»[3], закрепивший правовые основы профессиональной организации и деятельности российских государственных служащих. Современной российской бюрократии более 20 лет. Между тем, все это время деятельность государственных служащих не перестает быть объектом справедливой критики российских граждан, средств массовой информации и правозащитных организаций. Не обошла стороной бюрократию и резкая

    5

    критика со стороны высших государственных деятелей России. «Государственная бюрократия, - говорил президент Д.А. Медведев в своем Послании Федеральному Собранию в 2008 году, - по-прежнему, как и 20 лет назад, руководствуется всё тем же недоверием к свободному человеку, к свободной деятельности... Бюрократия периодически «кошмарит» бизнес - чтобы не сделал чего-то не так. Берёт под контроль средства массовой информации - чтобы не сказали чего-то не так. Вмешивается в избирательный процесс - чтобы не избрали кого-нибудь не того. Давит на суды - чтобы не приговорили к чему-нибудь не тому... В результате государственный аппарат у нас - это и самый большой работодатель, самый активный издатель, самый лучший продюсер, сам себе суд, сам себе партия и сам себе в конечном счёте народ»[4].

    Прямым результатом этой критики стало принятие законов, предусматривающих более строгий порядок финансовой отчетности государственных служащих, более прозрачный механизм проведения конкурсов при осуществлении государственных заказов, был создан резерв управленческих кадров, находящихся под патронажем Президента и ряд других мер, призванных улучшить сложившуюся ситуацию в сфере государственной службы.[5] Перед государством была поставлена также задача перевести все услуги, оказываемые государством населению, в электронный вид, создать «электронное правительство», как одно из действенных средств борьбы с коррупцией и волокитой.

    Являются ли эти меры достаточно эффективными в борьбе с всепроникающей коррупцией среди российской бюрократии, снижающей уровень доверия гражданское общества к государству? Какие правовые

    6

    меры и средства необходимо предпринять в преодолении непрофессионализма российского чиновничества, часто граничащего с простой неграмотностью? Как изменить крайне несовершенный механизм формирования конкурсной государственной гражданской службы? Обращение к историческому опыту зарубежных стран, в частности США, создавших проверенную временем, эффективно действующую государственно - правовую систему гражданской службы, предопределило тему диссертации.

    Актуальность темы настоящего исследования обусловлена и его новизной. Опыт США по созданию профессиональной федеральной гражданской службы не получил должного историко-правового исследования в отечественном правоведении. Этот опыт освещался, главным образом, в статьях, в главах коллективных работ по административному праву зарубежных стран. Диссертантом предпринята первая попытка обобщенного комплексного исследования на основе изучения новейших законодательных актов и судебной практики, принципов образования, структуры и функций, правового регулирования гражданской службы в США.

    Объектом исследования является историко-теоретическая концепция правового регулирования становления и развития федеральной профессиональной гражданской службы в США.

    Предметом исследования являются федеральное законодательство и судебная федеральная практика, нормативно - правовые акты федеральных административных ведомств и соответствующая квазисудебная практика, система правоотношений, складывающаяся в спорах между физическими и юридическими лицами с федеральными ведомствами гражданской службы.

    Хронологические рамки исследования охватывают обширный исторический период с последней трети XIX - до начала XXI вв., то есть со времени начала процесса непрерывного формирования профессиональной

    7

    федеральной гражданской службы, действующей независимо от смены правительств, до создания нынешнего многочисленного корпуса

    гражданских служащих США и иерархической системы административных ведомств, призванных осуществлять контроль, определять задачи и пути совершенствования ее деятельности.

    Целью настоящей диссертационной работы является историке-правовой анализ методов и средств поэтапного правового регулирования структурно - функциональной эволюции государственной гражданской службы в США, корпуса публичных должностных лиц, призванных осуществлять властные административно-управленческие функции по поддержанию и укреплению устойчивого правопорядка в сфере отношений федеральных государственных органов с гражданским обществом[6]. Чтобы достичь этой цели, необходимо было решить ряд конкретных задач:

    - выявить определение государственно - правового института «civil service» в правовой системе Соединенных Штатах Америки;

    - исследовать процессы правового регулирования принципов формирования корпуса профессиональных гражданских служащих в США, а также систему многочисленных учреждений гражданской службы: федеральных агентств, комиссий, комитетов, подразделяющихся в целом по характеру их деятельности на два вида: регулирующие агентства и агентства по вопросам социального обеспечения;

    выявить действие тех исторических факторов, которые способствовали созданию постоянной, профессиональной федеральной гражданской службы в США, правовые основы которой были закреплены в Законе «Об управлении гражданской службой и совершенствовании ее деятельности» 1883 года (в так называемом Акте Пендлтона), а также

    8

    проанализировать содержание закона, закрепившего новую систему ее формирования по «системе заслуг»;

    - рассмотреть на основе анализа принципов и норм, прежде всего Закона «Об административной процедуре» 1946 года, получившего название в США «Административного кодекса», становление и содержание основных функций государственной гражданской службы - нормотворческой и квазисудебной;

    - выявить цели и характерные тенденции развития традиционного принципа так называемого «политического нейтралитета» гражданских служащих на основе анализа Закона «О предотвращении разрушительной политической деятельности» 1939 года (Акта Хэтча) с поправками 1940, 1942, 1950, и наиболее радикальной из них поправкой 1993 года;

    - рассмотреть содержание и цели морально - этических требований, предъявляемых к деятельности американских гражданских служащих, содержащихся в качестве «запрещенных действий» в «Кодексе этики гражданских служащих» 1958 года и последующих поправках, детализирующих эти требования, определив при этом специфическую правовую форму этого документа и способ его законодательного утверждения;

    - выявить основные тенденции и факторы, влияющие на периодически сменяемые положения федеральных законов и соответствующую судебную практику, касающиеся материального обеспечения и гарантий социально-экономических прав гражданских служащих США;

    - дать характеристику современной информационной стратегии и технологического обеспечения труда гражданских служащих, способствующих введению радикально новых его условий;

    - выявить сложившуюся в последние десятилетия XX века тенденцию создания новой модели гражданской службы, получившей название ее «менеджеризации».

    9

    Методологическая основа исследования. Для достижения целей и решения задач, стоящих перед автором диссертации использовался прежде всего диалектический метод познания, а также частнонаучные приемы исследования - сравнительно-правовой, исторический, формально-юридический, статистический и другие, позволившие провести всестороннее, глубокое изучение проблемы.

    Теоретике - практическое значение диссертационного исследования заключается, прежде всего, в постановке и решении научной проблемы истории правового регулирования государственно - правового института профессиональной гражданской службы США, которая восполняет в определенной мере пробелы в освещении этих проблем в отечественном правоведении. Результаты исследования могут быть использованы в законодательстве, в судебной практике по защите прав граждан от нарушений их российской бюрократией. Положения и выводы, материалы диссертационного исследования, впервые вводимые в научный оборот (путем авторского перевода с английского) могут быть использованы в дальнейших научных исследованиях, в преподавании курсов по истории и теории государства и права, а также административного и конституционного права.

    Теоретическую основу диссертационной работы составили труды отечественных авторов в области теории и истории государства и права, административного права и конституционного права, изучавших зарубежный опыт государственного управления: И.А. Василенко, В.Г. Графского, А.А. Демина, О.А. Жидкова, Н.А. Козырина, Н.А. Крашенниниковой, В.И. Лафитского, Е.А. Литвинцевой, Г.В. Мальцева, М.Н. Марченко, А.А. Мишина, А.Ф. Ноздрачева, В.Н. Сафонова. Особое место в историографии зарубежного административного права занимают работы А.В. Оболонского, в сферу научных интересов которого вошли различные модели государственной службы различных государств мира, а также И.С.

    10

    Пристанского, исследовавшего английский опыт реформирования в XIX в. государственной гражданской службы[7]. Несомненный интерес представляют работы В.В. Лобанова, посвященные Службе высших руководителей - государственно - правовой элите федеральной гражданской службы[8]. В 1977 году вышла в свет работа одного из ведущих специалистов в области административного права США Г.И. Никерова[9]. Данная работа посвящена исследованию нормотворческой и квазисудебной функциям административных ведомств, в ней дается анализ судебной практики в этих сферах. Однако в силу объективных обстоятельств в данной работе не затрагиваются изменения (как в законодательстве, так и в судебной практике) в указанных сферах деятельности административных ведомств за последние 35 лет.

    Следует отметить и работы историков, исследовавших государственный строй США, в частности труды В.В. Согрина, А.И. Уткина.

    В исследовании также были использованы работы зарубежных ученых: Baruch I., Biaick V., Burnam W., Field. О., Fish С., Foulke W., Hofstadter R., Howard Lee Mc Bain, Ingraham P., Mayer W., Morgan N, Murphy L., Nigro L., Novek C., Richardson W., Sageser В., Scwartz В., Straus L., Van Riper P., Weber M., White L., Wilson J., Zimmerman R. и др.

    Следует особо отметить труды американских ученых К. Фиша, Л. Уайта, П. Ван Рипера, посвященные истории становления государственно-

    11

    правового института гражданской службы на ранних этапах ее развития[10]. Важное место в историографии по административному праву США занимают труды американского профессора Б. Шварца - крупнейшего административиста в США, на работы которого наиболее часто ссылаются отечественные ученые, в частности, Г.И. Никеров[11]. Особое внимание заслуживает монография американского профессора У. Бернама, ценность которой состоит, прежде всего, в широком обобщении богатейшей судебной практики[12]. Данная работа, однако, была написана в начале 90-х годов прошлого столетия и в силу этого обстоятельства, не содержит важнейшие судебные решения последних 20 лет, более того, ее содержание не затрагивает таких характерных черт гражданской службы США, которые нашли отражение в диссертации. Это принцип так называемой «политической нейтральности» служащих, этические требования к их профессиональной деятельности, правовые критерии профессионально-материальной оценки их труда, гарантии их социально - экономических прав и новые формы современных методов работы государственных служащих.

    Положения, выносимые на защиту:

    1. Как в американской, так и в отечественной научной литературе единого понятия «гражданская служба» не сложилось, - можно говорить лишь об описательном определении термина «гражданская служба», закрепленного в титуле 5 Свода законов США, который многократно корректировался под влиянием исторических перемен, происходящих в структуре и функциях органов государственного аппарата США. Это объясняется тем, что гражданская служба США - чрезвычайно многогранное явление, развитие и совершенствование которой не завершено, что и

    12

    определяет отсутствие единой точки зрения по данному вопросу. В научной литературе описательное понятие «гражданская служба» является чрезвычайно сложным, общим по своему содержанию, что и способствует его различному толкованию.

    2. Возникновение профессиональной гражданской службы в США было связано с комплексом социально - экономических и политико-правовых факторов, определивших настоятельную необходимость реформирования малочисленного, неэффективного, элитно аристократического корпуса гражданских служащих, сложившегося после завоевания независимости США и формировавшегося на основе «системы добычи» должностей по принципу партийной принадлежности.

    Появление новой системы конкурсного отбора гражданских служащих по «системе заслуг» было связано с острой межпартийной и внутрипартийной борьбой по вопросам ее партийного состава. При этом важную роль в укреплении принципов формирования профессиональной гражданской службы по новой «системе заслуг» и ее совершенствовании сыграло развитие в стране независимых средств массовой информации, раскрывавших факты коррупции и другие многочисленные правонарушения со стороны гражданских служащих. Не менее важным фактором, способствовавшим появлению профессиональной гражданской службы явилось и существование в США независимой судебной системы в соответствии с конституционным принципом «разделения властей» в этой стране.

    Одним из решающих факторов, способствовавших созданию конкурсной профессиональной гражданской службы по «системе заслуг» стало осознание «правящим классом» в последней трети XIX века того, что экономическое развитие страны тормозит высокая степень коррумпированности государственного аппарата, отсутствие в нем компетентных гражданских служащих.

    13

    3. Вопреки конституционному принципу «разделения властей» Конгресс США делегировал исполнительной власти обширные нормотворческие и квазисудебные полномочия, получившие широкое развитие в современную эпоху в силу значительного увеличения сфер деятельности государства и ее сложности, особенно в чрезвычайных кризисных условиях XX века. (Ярким примером чему может служить бурная административная деятельность, в частности нормотворческая, ведомств периода «Нового курса» Ф. Рузвельта). Смещение баланса политических сил в сторону исполнительной власти, характерное для развитых стран XX века, особенно широкий размах получило в США, что дало основание называть эту страну «административным государством».

    4. В отличие от многих государств, в частности современной Российской Федерации, в США процесс административного нормотворчества и квазисудебной деятельности ведомств гражданской службы характеризуется большим демократизмом, открытостью, широким вовлечением в этот процесс физических и юридических лиц, что закреплено Законом «Об административной процедуре» 1946 года. Его важнейшие положения связаны с процедурами широкого информирования общества о готовящемся и принятом административном акте, обязательным требованием получения комментариев граждан на готовящийся административный правовой акт, изучения их ведомством с учетом позитивных предложений и особенно негативных замечаний, что направлено против непродуманных решений, способных вызвать их отторжение общественным мнением.

    5. При законодательном закреплении демократической процедуры административного нормотворчества и квазисудебной деятельности, эта деятельность административных ведомств не лишена и ряда существенных изъянов, когда в нарушение законодательных требований нормативный акт принимается в обход требуемой процедуры «извещения и получения комментариев», в случае, например, издания так называемых

    14

    «толковательных правил» и «программных заявлений», которые иногда трудно разграничить с новым нормативным актом.

    Говоря о недостатках квазисудебной деятельности гражданской службы, следует отметить, что в США нет четкого порядка рассмотрения дел по степени их важности в соответствии с так называемыми формальными и неформальными процедурами их решения. Более того, законодательный порядок рассмотрения дел по общему признанию нарушается в целях экономии времени и средств, что не исключает принятия ошибочных решений ведомств, особенно тех, которые не подлежат проверке общими судами.

    Основным недостатком административного судопроизводства остается его длительность и дороговизна, в основном при обжаловании в обычном суде решения административного суда, что и получило прямое подтверждение в Законе «О равном доступе к правосудию» 1980 года (статья 501 титул 5 Свода законов США), возложившего обязанность компенсации адвокатских издержек на проигравшую дело сторону.

    Волокита при рассмотрении споров в административных учреждениях в значительной степени объясняется и формализацией административного процесса, который все более приближается к судебному, где длительное рассмотрение дел - обычное явление. Главная задача административной юстиции - «разгрузить» суды и обеспечить быстрое и справедливое рассмотрение споров по жизненно важным вопросам, не терпящим отлагательства, прежде всего вопросов социального обеспечения, остается нерешенной.

    6. Особенностью правового регулирования гражданской службы в США является упор на судебный контроль за деятельностью администрации. Несмотря на стремление законодателя подробно регламентировать деятельность администрации, Конгресс, делегируя широкие полномочия административным ведомствам, предоставляет решение вопросов

    15

    «жизнеспособности» любого нормативного акта судам общей юрисдикции. Таким образом, принятие нормативного акта ведомством является не единовременным действием, а длящимся процессом, включающим в себя принятие многочисленных поправок в закон или административный нормативный акт, многочисленных, зачастую противеречивых решений судов, в том числе Верховного суда США как высшей судебной инстанции.

    7. Характерная черта гражданской службы - ее неупорядоченность связана с неупорядоченностью иерархии регулирующих ее форм права. Гражданская служба регулируется одновременно законами конгресса США с многочисленными поправками, принимаемыми, как правило, ad hoc, многочисленными ведомственными актами, имеющими силу закона, противоречивыми нормами прецедентного права, как общих, так и административных судов. Это, в свою очередь, ведет к произвольной правоприменительной практике органов гражданской службы, частому нарушению связанных с ней законодательных ограничений, в частности, к нарушениям требования запрета «антиделегированных» судебных предписаний Верховного суда, с его невразумительными стандартами, ограничивающими дискреционные нормотворческие полномочия ведомств, заключающиеся, главным образом, в необходимости «должного раскрытия» содержания принимаемых ими норм.

    8. Концепция политической нейтральности гражданских служащих в США направлена на примирение двух сторон объективно существующего противоречия: с одной стороны гражданские служащие - как наиболее активная часть общества не может не участвовать и активно участвует в политической жизни страны; с другой стороны - нельзя не признать, что политическая нейтральность служащих является определенным залогом стабильности в государстве. Широкое ограничение прав гражданских служащих осуществлять активную политическую деятельность были

    16

    впервые в США законодательно закреплены в Акте Хэтча 1939 года, фактически остававшегося неизменным почти 60 лет, до 1993 года.

    Возросшая численность служащих и расширение властных полномочий ведомств гражданской службы привели к его радикальным изменениям в 1993 году на основании признания в Конгрессе «абсурдности» ряда запретов Акта Хэтча, не наносящих «ущерба американским демократическим ценностям». Одновременно с этим были усилены наказания за так называемый должностной проступок или уголовное преступление, связанные, главным образом, со злоупотреблениями гражданским служащим своим служебным положением, в основном при использовании «административного ресурса» в избирательных кампаниях в органы государственной власти. Поправка 1993 года, значительно расширив границы политической деятельности гражданских служащих, свела ее в основном к запрету злоупотреблений с использованием «административного ресурса».

    9. Содержание правовых норм, предусматривающих этические требования к поведению гражданских служащих, отражает понимание того, что жизнеспособность и легитимность политической системы во многом зависят от соответствия гражданских служащих господствующим в обществе ценностям и идеалам, а поведение их соответствует общечеловеческим нормам морали.

    Нормы права, регулирующие этическое поведение гражданских служащих США, построены по принципу запрета «ненадлежащего поведения» и направлены на предотвращение с помощью санкций административного, гражданского и уголовного характера возможных злоупотреблений своим служебным положением в личных целях. Характерно, что обширный перечень этих норм содержит не только требования к поведению служащих во время занятия должности, но и предусматривает этические требования, предъявляемые к гражданским служащим после их ухода со своего поста.

    17

    10. Многочисленные периодические дополнения и изменения законов, касающихся улучшения материального положения федеральных гражданских служащих, условий их труда связаны в США с процессами расширения корпуса гражданских служащих, изменением его социального и профессионального состава, а также усилением коллективных форм борьбы служащих за свои социально-экономические права (несмотря на запрет такой действенной формы, как забастовки).

    Однако, одной из главных причин, как подчеркивается в диссертации, согласно которой государство вынуждено постоянно улучшать условия труда гражданских служащих, является жесткая конкуренция государства с бизнесом за лучших профессиональных работников, соответствующих высокому уровню техногенного развития США, характерным результатом которого стало и введение в интересах служащих радикальных изменений условий труда: право работы на дому, самостоятельного определения времени работы и отдыха и др., которые по официальным сведениям привели к повышению эффективности их труда, экономии бюджетных средств и другим позитивным последствиям.

    11. Правительство США, внедряя новейшие информационные технологии, создало «электронное правительство», то есть новые способы государственного управления, в которой «человеческий фактор» сводится к минимуму, что в свою очередь приводит к снижению уровня коррупции в органах государственного управления и обеспечению граждан наиболее приемлемыми и доступными средствами получения необходимых им услуг.

    12. В последние десятилетия XX века определилась тенденция создания новой модели 1ражданской службы, получившая название ее «менеджеризации», преследующая главную цель - повышение эффективности деятельности гражданской службы путем расширения ее дискреционных полномочий, большей самостоятельности, ответственности, инициативности, экономической целесообразности (в основном за счет

    18

    выгоды от затрат бюджетных средств). В конечном счете, речь идет о более широком взаимодействии гражданской службы с гражданским обществом, о заимствовании гражданской службой методов и средств управления частного сектора экономики. Американская наука и общественное мнение неоднозначно оценивает эту тенденцию, подчеркивая ее достоинства и недостатки, требующие тщательного изучения.

    Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена на кафедре истории государства и права Московского государственного университета им. М.В. Ломоносова, где было проведено ее обсуждение. Основные положения диссертации опубликованы в научных статьях.

    Поставленной цели и задачам исследования соответствует и структура диссертации, которая состоит из введения, четырех глав, разделенных на параграфы, заключения и библиографического списка литературы.

    II. СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ

    По своей структуре диссертация состоит из четырех глав и десяти параграфов, введения, заключения, библиографии

    Во введении обосновывается актуальность темы диссертации, определяются цель, задачи, объект и предмет диссертационного исследования, указывается степень научной разработки вопросов и проблем, обсуждаемых в диссертации, обозначается ее научная новизна и практическая значимость.

    В первой главе «Создание правовых основ профессиональной гражданской службы в США. Закон «Об управлении гражданской службой и совершенствовании ее деятельности» (Акт Пендлгона) 1883

    19

    года» анализируется понятие термина «гражданская служба» в правовой системе США, выявляются исторические причины, способствовавшие принятию Закона «Об управлении гражданской службой и совершенствовании ее деятельности» (Акта Пендлтона), раскрывается содержание принципов формирования корпуса американских государственных гражданских служащих, рассматривается эволюция системы федеральных учреждений и агентств по управлению федеральной гражданской службой в США.

    Первый параграф «Формирование понятия института «государственной гражданской службы» (civil service) в правовой системе США в XX веке» посвящен вопросу формирования определения института «государственной гражданской службы» в научной литературе, а также в законодательстве США. Единой точки зрения по этому вопросу не существует. Понятие термина "civil service" использовалось еще в Акте Пендлтона 1883 года, однако законодательное определение этого термина появилось только в законе 1966 года, которым вводился в действие Титул 5 Свода законов США. 'Это определение многократно корректировалось, меняло свое содержание под влиянием исторических перемен, происходящих в структуре и функциях органов государственной власти США. Само определение носит описательный характер, не имеет четких нормативных рамок. Это объясняется тем, что гражданская служба в США - чрезвычайно многогранное явление, историческое развитие которого носит незавершенный характер.

    Во втором параграфе «История создания «Акта Пендлтона», его основное содержание» раскрываются причины принятия указанного Закона, его содержание, рассматривается история становления двух систем найма гражданских служащих - по «системе добычи» и «системе заслуг».

    «Система добычи», согласно которой должности гражданской службы занимались исключительно представителями победившей на выборах партии,

    20

    сформировалась в начале XIX века и была эффективной на определенном этапе развития государства. Однако уже после Гражданской войны середины XIX века все недостатки системы «патронажа» - коррупция, отсутствие грамотных профессионалов, растрата бюджетных средств, стали особенно очевидными. После тщательного изучения мирового опыта гражданской службы, в результате межпартийной и внутрипартийной борьбы в 1883 году был принят анализируемый в диссертации Закон «Об управлении гражданской службой и совершенствовании ее деятельности» (Акт Пендлтона), заложивший основы федеральной, конкурсной, профессиональной гражданской службы. Этот основополагающий закон закрепил основные принципы профессиональной гражданской службы, на которых основывается «система заслуг», действующая до настоящего времени. Это - принцип открытого конкурсного отбора, несменяемости служащих после проведения очередных выборов в органы государственной власти, политической нейтральности гражданских служащих. Принятие Акта Пендлтона явилось переломным событием' в истории американской гражданской службы, определив вектор ее развития по пути ее эффективности и профессионализации. Закрепление Актом принципов «системы заслуг» стало способствовать отбору на гражданскую службу квалифицированных кадров во имя укрепления устойчивого правопорядка в сфере отношений федеральных государственных органов с гражданским обществом.

    Третий параграф «Проверка временем эффективности способов и средств набора профессиональных гражданских служащих по «системе добычи» и «системе заслуг».

    «Система заслуг», появившись в конце XIX века, с первых дней своего существования претерпевала различного рода изменения, но неизменными оставались основные принципы ее формирования. В зависимости от конкретных исторических реалий менялось соотношение использования

    21

    систем «патронажа» и «заслуг», а вместе с тем границы, очерчивающие круг лиц, входящих в категорию «гражданских служащих». В США действовали и в определенной мере действуют и сейчас две системы гражданской службы («система добычи» и «система заслуг»), которые на протяжении последнего столетия, тесно переплетаясь, дополняли друг друга, обеспечивая эффективность выполнения поставленных перед ними задач.

    Акты «О классификации» 1923 и 1949 годов преследовали целью определить более четкую структуру гражданских служащих. Должности гражданской службы подразделялись с этого времени на уровни в зависимости от характера, сложности и степени ответственности выполняемой работы в соответствии с американским принципом «присвоения ранга должности», в отличие от английского - «присвоения ранга человеку».

    Существенные изменения по профессионализации гражданской службы были проведены в результате анализируемой в диссертации реформы гражданской службы 1978 года, когда бы принят Закон «О реформе гражданской службы», уточнивший и конкретизировавший формулировки принципов «системы заслуг». Процесс модернизации профессиональной гражданской службы не прекращается по настоящее время.

    В этом параграфе этой главы рассматривается также наметившаяся в 80-е годы XX века тенденция создания новой модели гражданской службы или так называемая ее «менеджеризация», а также позитивные и негативные мнения по поводу ее особенностей.

    Параграф четвертый «Развитие учреждений гражданской службы в XX веке» посвящен изучению видов административных органов в США, в том числе исполнительных и так называемых «независимых» агентств. Особое внимание уделяется системе федеральных учреждений и агентств по управлению федеральной гражданской службой в США. При этом освещается история возникновения этих учреждений, изменение их функций, анализируются их полномочия согласно действующему законодательству.

    22

    В качестве основного вывода в диссертации формулируется положение, что гражданская служба в США имеет чрезвычайно сложную, иерархичную структуру, которая связана со значительным ростом американского бюрократического аппарата в XX - начале XXI века. Не случайно она названа «четвертой властью» в стране. С этой же причиной связано существование в настоящее время многочисленных, периодически реформируемых организаций, призванных осуществлять набор на замещение должностей гражданской службы, защищать ее основные принципы и главное, контролировать ее работу с целью повышения эффективности.

    Глава 11 «Определение основных функций американского государственно - правового института гражданской службы» посвящена изучению двух основных функций американской гражданской службы: нормотворческой и квазисудебной.

    В первом параграфе второй главы «Особая нормотворческая функция государственной гражданской службы как «четвертой власти» в стране» анализируется нормотворчество федеральных административных ведомств. Их полномочия регламентируются рядом нормативных правовых актов, основным из которых является Закон «Об административной процедуре» 1946 года, а также поправки в этот закон 1981 и 1996 годов. Здесь подробно рассматриваются две формы реализации нормотворческой функции гражданской службы: формальная и неформальная, в основу классификации которой положен характер процедуры принятия административного акта. При этом особо подчеркивается открытый и публичный характер процесса принятия административных нормативных актов, в частности, таких стадий, как опубликование проекта акта и сбор комментариев на него.

    Несмотря на общую позитивную оценку характера процедуры административного нормотворчества, в диссертации отмечены и ее изъяны, позволяющие, в частности, отходить от принятых законом демократических стандартов.

    23

    Во втором параграфе «Специфические черты административно-контрольной (квазисудебной) функции гражданской службы. Закон «Об административной процедуре» 1946 года и практика его применения»

    рассматривается полномочие административных ведомств рассматривать споры, возникающие между гражданами и организациями с одной стороны и ведомством с другой. Административные споры рассматриваются специальными административными судьями, которые независимы в своей деятельности от руководства ведомства (согласно Закону «Об административной процедуре» 1946 года в качестве его основного принципа). Процедура рассмотрения споров, подобно процедуре издания административного акта, подразделяется на формальную и неформальную. Вид процедуры предусматривается в специальных законах, предусматривающих регулирование определенной группы споров. Решение административного судьи является окончательным не во всех случаях. Например, в некоторых ведомствах административный судья выносит только рекомендательные решения, которые затем представляются руководству ведомства для их принятия, отклонения или изменения, в других ведомствах решение административного судьи является лишь первоначальным решением, которое может быть принципиально изменено руководством ведомства. Но, в любом случае, окончательное решение зависит от главы ведомства. Окончательно принятое решение, как правило, приобретает статус прецедента, поскольку законодательство о судебном надзоре требует, чтобы ведомство руководствовалось бы им в своей дальнейшей практике.

    Судебный надзор за решениями административных ведомств и их пересмотр на предмет нарушения закона осуществляется судами общей юрисдикции. Право на судебный надзор за решениями и действиями ведомств закрепляется также законодательно - либо в конкретном законе, которым определяется деятельность данного ведомства, либо Законом «Об административном процессе» 1946 года, в котором возможность судебного

    24

    пересмотра административного решения связана с прямой обязанностью административных судей ведомства принимать «взвешенные, законные решения».

    Основным недостатком административного процесса до настоящего времени остается длительный срок рассмотрения дел. По этой причине главная цель административной юстиции - «разгрузить» суды и обеспечить быстрое и справедливое рассмотрение спора, во многих случаях фактически дезавуирована. Другим серьезным недостатком являются значительные денежные расходы участников спора, что заставляет малоимущих граждан зачастую отказываться от защиты своих прав посредством квазисудебной процедуры.

    Глава третья «Становление и развитие законодательного принципа нейтральности государственной гражданской службы в США» состоит из двух параграфов.

    Параграф первый «Эволюция правовых ограничений политической деятельности гражданских служащих. История создания и основное содержание Закона Хэтча 1939 года и его основных поправок 1940, 1942, 1950, 1993 годов» посвящен эволюции законодательства об ограничении политической деятельности гражданских служащих.

    Проблема активной политической деятельности гражданских служащих всегда являлась остро - дискуссионной в США, такой она остается и сегодня. Связано это с тем, что гражданские служащие являются значительной, политически активной частью американского общества, но по роду своей деятельности они призваны, прежде всего, выполнять неполитические функции по обслуживанию интересов граждан, поддерживая и укрепляя устойчивый правопорядок.

    В условиях обострившейся политической борьбы, явившейся прямым следствием проведения Ф. Рузвельтом политики так называемого «Нового курса», в 1939 году был принят знаменитый «Акт Хэтча» - Акт «О

    25

    предотвращении разрушительной политической деятельности» 1939 г. Этот закон, запрещал гражданским служащим активно участвовать в любом качестве в избирательных кампаниях, включая сбор пожертвований и пропаганду в пользу какой-либо политической партии, используя при этом свое служебное положение. Несмотря на то, что в 1940, 1942 и 1950 годах в указанный закон был внесен ряд поправок, уточнявших круг лиц, на которых распространялось действие закона и др., главным спорным вопросом оставался запрет активного участия гражданских служащих в избирательной кампании на стороне той или иной политической партии. Это ограничение неоднократно, но безуспешно оспаривалось в Верховном суде.

    Существенное обострение межпартийной борьбы перед выборами президента 1993 года, стремление кандидата от демократической партии У. Клинтона привлечь на свою сторону представителей многочисленного аппарата гражданских служащих привели в 1993 году к принятию новой поправки к Закону Хэтча, которой была значительно расширена сфера политической деятельности гражданских служащих, главное - был ликвидирован главный запрет на «активное участие в выборах» большинства гражданских служащих.

    В диссертации в качестве вывода формулируется следующие положения. Политически нейтральная бюрократия - существенный фактор стабильности в обществе, ибо по своему статусу, подготовке, по принятым на себя обязательствам чиновник должен быть максимально политически нейтрален в своей профессиональной деятельности, если она создает возможности использовать так называемый «административный ресурс» для борьбы с оппозицией, что несовместимо с демократическими порядками. При этом, несомненно, страдает и качество предоставляемых услуг гражданам. Но наряду с этим, явно нецелесообразно чрезмерными ограничениями подрывать стабилизирующую роль гражданской службы, особенно в критической или чрезвычайной ситуации в стране, как это имело место в США в период

    26

    «нового курса» Ф. Рузвельта. Поиск необходимого баланса в этой важной политической сфере носит в США далеко не завершенный характер.

    Параграф второй «Правовое регулирование этико-должностных требований к государственным гражданским служащим. Кодекс этики 1958 года с последующей детализацией и конкретизацией его положений» посвящен анализу правовых норм, закрепляющих этическое поведение американских гражданских служащих. Первым законом в этой сфере стал Кодекс этики 1958 года, состоящий из 10 несогласованных по важности положений, построенных по принципу запрета ненадлежащего поведения, которые были направлены на предотвращение с помощью санкций административного, гражданского и уголовного характера возможных злоупотреблений служебным положением в личных целях.

    Важнейшими положениями Кодекса стали требования «не вступать ни прямо, ни косвенно в коммерческие отношения с правительством, если это противоречит добросовестному исполнению должностных обязанностей», а также обязанность «вскрывать в гражданской службе случаи коррупции при их обнаружении». Для того, чтобы придать моральным положениям Кодекса законодательную форму, он был принят в виде совместной резолюции конгресса, которая, как известно, не требует согласия президента и на которую не может быть наложено президентское вето.

    Так как коррупция является одним из распространенных злоупотреблений среди гражданских служащих, в диссертации рассматривается и принятый в 1962 году в США Акт «Против взяточничества и конфликтов интересов», который содержит подробный перечень действий, признаваемых коррупционными. В этот закон вносились многочисленные изменения в 1970, 1984, 1994, 1996 и 1999 годах.

    Наиболее важным в сфере закрепления норм этического поведения гражданских служащих стал Акт «Правительственной этики» 1978 года, упорядочивший нормы, регулирующие этические требования к поведению

    27

    гражданских служащих и включивший, в частности, новые нормы об обязанности служащих отчитываться перед Агентством по правительственной этике по своим доходам и расходам.

    В этом параграфе рассматриваются и другие направления деятельности и цели работы этого Агентства, анализируются теоретические и практические проблемы, с которыми приходится сталкиваться его персоналу.

    Требований к этическому поведению гражданских служащих, несмотря на справедливую критику недостатков механизма контроля за их выполнением, признается служащими и рядовыми американцами необходимым условием «действенного служения» высококвалифицированного, профессионального корпуса лиц, служащих непосредственно и прежде всего каждому гражданину, а не государству и обществу в целом.

    Глава четвертая «Совершенствование правовых критериев профессионально - материальной оценки труда гражданских служащих и гарантии их социально-экономических прав. Современные методы работы американских государственных гражданских служащих» посвящена проблемам материального обеспечения и социально-экономических прав гражданских служащих в США, современным условиям их труда.

    Параграф первый «Факторы роста материального обеспечения и гарантий социально - экономических прав гражданских служащих в современной Америке» посвящен эволюции законодательства в этой области, что обусловлено усложнением структуры и функций гражданской службы, а также повышением профессионализма служащих.

    В этом параграфе анализируются положения многочисленных законов, касающихся изменений материального положения труда гражданских служащих, роста уровня их пенсионного и медицинского обеспечения, первым из которых стал закон 1918 года, который впервые предусмотрел

    28

    оплату труда гражданских служащих из федерального бюджета. За ним вскоре последовали Акт «О классификации» 1923 года, Акт «Об оплате сверхурочного времени работы» 1943 года, Закон 1946 года «О премиальных фондах гражданских служащих».

    Актом «О классификации» 1949 года было создано так называемое генеральное расписание (General Schedule), на основании которого гражданские служащие делились по характеру выполняемой работы на 15 уровней, при этом каждый уровень включат 10 рангов. В Законе описан характер работы для каждой ступени. Системой ранжирования гражданских служащих, по мысли законодателя, устанавливался принцип «равной оплаты за равный труд», в соответствии с критериями его сложности, ответственности и требуемой квалификации. Законом «О сопоставимости оплаты труда федеральных служащих» 1990 г. вводились и так называемые «местные надбавки» к заработной плате.

    В параграфе анализируются положения Акта «О пенсиях гражданских служащих» 1920 года с поправками 1926 и 1930 гг., а также Закона о социальной обеспеченности 1935 г., впервые закрепившего право на пенсионное обеспечение лиц наемного труда, в том числе и всех гражданских служащих, а также Закон «О здравоохранении гражданских служащих» 1946 г., который вменил в прямую обязанность министерств и ведомств разработку специальных программ по охране здоровья для своих гражданских служащих и проведения их в жизнь.

    Основным выводом этого параграфа является положение, что многочисленные, периодические дополнения и изменения законов, касающихся улучшения материального положения федеральных гражданских служащих, являются результатом жесткой конкуренции государства с бизнесом за привлечение лучших работников как в государственный аппарат, так и в частный сектор. С этой целью были созданы и специальные ведомства гражданской службы, такие как, Служба по управлению персоналом, Совет

    29

    по защите системы заслуг, призванные осуществлять повседневную работу по анализу рынка труда, разрабатывать программы, законопроекты, способствующие поддержанию заинтересованности квалифицированных кадров в работе в государственном секторе.

    Параграф второй «Радикальные изменения условий труда американских гражданских служащих в связи с высоким уровнем его технической обеспеченности в современной Америке» посвящен главным образом изменениям условий труда гражданских служащих под влиянием развития современных средств коммуникации.

    В параграфе анализируются нормы права, регулирующие «дистанционную работу» гражданских служащих, а также функционирование «электронного правительства» США, в частности нормы Закона «О дистанционной работе» 2000 г. Закона «О реформе управления информационными технологиями» 1996 г, Закона «Об электронном правительстве» 2002 г., на основании которых определенные категории гражданских служащих получили право дистанционной работы «на дому», свободного выбора трудового графика и пр., что значительно повысило эффективность их труда.

    Более того, благодаря введению «электронного правительства» граждане стали получать через интернет различные формы бланков государственных учреждений, в частности, передавать государственным организациям по электронной почте информацию, необходимую для получения паспортов, свидетельств о рождении и смерти, и что особенно важно, лицензий на открытие фирм, патентов, а также через интернет платить налоги, штрафы и другие платежи с использованием электронной подписи.

    Основным выводом этого параграфа является утверждение автора, что правительство США путем внедрения новейших информационных технологий создает новые способы управления государством и обществом, благодаря которым «человеческий фактор» должен быть сведен к минимуму,

    30

    что неизбежно должно привести к снижению уровня коррупции в органах государственной власти и обеспечению граждан более приемлемыми и доступными средствами получения услуг от государства. Это, в конечном счете, служит повышению уровня доверия граждан к государственным структурам, что и является главным условием политической стабильности в любой стране.

    Список публикаций

    1. Тураханов Т.Х. Радикальные изменения условий труда государственных гражданских служащих США в конце XX - начале XXI в. // История государства и права. М., 2011. № 1. С. 27-30. (0,3 п. л.)

    2. Тураханов Т.Х. Эволюция правового регулирования политической деятельности гражданской службы в США. // История государства и права. М., 2011. №2. С. 29-31. (0,3 п. л.)

    31



    [1] Жидков О.А. Вступительная статья // Соединенные Штаты Америки. Конституция и законодательные акты. М 1993. С. 10.

    [2] Никеров Г.И. Административное право зарубежных «ран / Под. общей ред. А.Н. Козырина и М.А. Штатной. М. 2003. С.6.

    [3] Российская газета. 2004 г., 31 июля.

    [4] Послание Президента РФ Федеральному Собранию за 2008 год // Российская газета. -2008 г., 6 ноября.

    [5] Список граждан, входящих в резерв управленческих кадров, находящихся под патронажем Президента РФ. (В настоящий момент в это список включены 500 фамилий. К сожалению, критерии, по которым производился отбор этих граждан, не стали достоянием гласности). [Электронный ресурс] - режим доступа: http://www.kremlin.ru/news/6409, свободный доступ [дата обращения 18.02.2010].

    [6] Мальцев Г.В. Право и формирование бюрократии // Материалы научной конференции «Жидковские чтения», М., 2008 г. С. 89.

    [7] Оболонский А.В. Бюрократия для XXI века? Модели государственной службы: Россия, США, Англия, Австралия. М., 2002. Оболонский А.В. Кадровая политика в федеральной государственной службе США: история и современность // Общественные науки и современность. 2001 №3. Оболонский А.В. Этические аспекты регулирования государственной службы // Общественные науки и современность. 2004 №5. Пристанский И.С. Реформа "гражданской службы" 1855 -1877 гг. - основа организации современного чиновничьего аппарата Англии // Советское государство и право. 1980. № 4. 297. Пристанский И.С. Реформы "гражданской службы" Англии 1855- 1870 гг. // Вестник МГУ. Серия "Право". 1980. № 3.

    [8] Лобанов В.В. Служба высших руководителей в США // Государство и право. 1996. № 6. Лобанов В.В. Работа с высшим административным персоналом в США и других зарубежных странах. М. 2006.

    [9] Никеров Г.И. Административное право США. М. 1977.

    [10] Fish С. The Civil Service and the Patronage. New York. 1905. White L. The Federalists. New

    York. 1948. Van Riper P. History of the United States Civil Service. New York. 1958.

    [11] Scwartz В., Corrada R., Brown R. Administrative law: a casebook. New York.2006. Scwartz B. Administrative terminology and the Administrative Procedure Act // Michigan Law Review. 1949. Vol.3. Scwartz B. The need for Procedural Innovation in Administrative Rulemaking //California Law Review. 1972. Vol.6 и др.

    [12] Бернам У. Правовая система США. М. 2006.

Информация обновлена:13.08.2012


Сопутствующие материалы:
  | Защита диссертаций 
 

Если Вы не видите полного текста или ссылки на полный текст книги, значит в каталоге есть только библиографическое описание.

Copyright 2002-2006 © Дирекция портала "Юридическая Россия" наверх

Рейтинг@Mail.ru Rambler's Top100
Rambler's Top100 Яндекс цитирования

Редакция портала: info@law.edu.ru
Участие в портале и более общие вопросы: reception@law.edu.ru
Сообщения о неполадках и ошибках: system@law.edu.ru