Учиться в России!
Регистрация »» // Логин:  пароль:

Федеральный правовой портал (v.3.2)
ПОИСК
+ подробный поиск
Подняться выше » Главная/Все книги/

Источник: Электронный каталог отраслевого отдела по направлению «Юриспруденция»
(библиотеки юридического факультета) Научной библиотеки им. М. Горького СПбГУ

Право на управление и распоряжение муниципальной собственностью в Российской Федерации :

АР
М69 Михайлов, А. Г. (Андрей Геннадьевич).
Право на управление и распоряжение муниципальной
собственностью в Российской Федерации :проблемы
регулирования, реализации и судебной защиты в городских
округах : автореферат диссертации на соискание ученой
степени кандидата юридических наук. Специальность 12.00.02
- конституционное право ; муниципальное право /А. Г.
Михайлов ; Науч. рук. И. А. Кравец. -Челябинск,2011. -26 с.
-Библиогр. : с. 24 - 25.9 ссылок
Материал(ы):
  • Право на управление и распоряжение муниципальной собственностью в Российской Федерации :проблемы регулирования, реализации и судебной защиты в городских округах.
    Михайлов, А. Г.

    Михайлов, А. Г.

    Право на управление и распоряжение муниципальной собственностью в Российской Федерации :проблемы регулирования, реализации и судебной защиты в городских округах : автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук.

    3

    I. Общая характеристика работы.

    Актуальность темы исследования. Важнейшим результатом проводимой в России муниципальной реформы стали реальная децентрализация власти и управления, произошло формирование института муниципальной собственности. Муниципальная собственность является одной из форм собственности, установленных Конституцией РФ 1993 года. Основными субъектами права муниципальной собственности выступают муниципальные образования, при этом непосредственную реализацию прав по владению, пользованию и распоряжению осуществляют органы местного самоуправления.

    В период с 2003 г. по 2010г. в законодательство внесено значительное количество изменений. Принимаемые федеральные законы, касающиеся местного самоуправления, в ряде случаев принципиально по иному решают вопросы организации и осуществления местного самоуправления, в том числе и экономической основы местного самоуправления, основным элементом которой является муниципальная собственность. Однако недостаточный уровень научного исследования проблем экономической основы местного самоуправления препятствует более оперативному совершенствованию правовой регламентации данного вопроса.

    Опыт реализации Федерального закона от 6 октября 2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[1] показывает, что из созданных муниципальных образований именно городские округа играют наиболее важную роль в жизни нашей страны. Они отличаются высокой концентрацией населения, сосредоточением значительных финансовых ресурсов, развитой инфраструктурой, а также наличием высококвалифицированных кадров. Как показывает практика, основными объектами муниципальной собственности в городских округах являются системы их жизнеобеспечения: инженерные сети, автомобильные дороги, пассажирский транспорт, а также объекты социального назначения. Недостаточно четкая правовая регламентация вопросов управления муниципальной собственностью, а также

    4

    наличие пробелов и коллизий в нормативно-правовых актах способствуют возникновению многочисленных судебных споров. На защиту своих интересов в судебном порядке муниципалитетам приходится расходовать финансовые, трудовые, временные ресурсы, в то время как для эффективного управления имуществом необходимы четкие и понятные правовые нормы. Исследование проблем регулирования, реализации и судебной защиты права на управление и распоряжение муниципальной собственностью на примере городских округов позволит выявить наиболее актуальные направления совершенствования нормативно-правовой базы в данной сфере, а также определить пути повышения эффективности использования объектов муниципальной собственности.

    Таким образом, актуальность темы диссертационного исследования предопределяется необходимостью совершенствования института муниципальной собственности в целях укрепления экономических основ местного самоуправления и совершенствования организационных и правовых основ городского самоуправления.

    Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в сферах управления, распоряжения и судебной защиты муниципальной собственности в городских округах.

    Предметом диссертационного исследования явились правовые нормы, регламентирующие вопросы управления, распоряжения и судебной защиты муниципальной собственности в городских округах, а также муниципальная и судебная практика в сфере реализации права на управление и распоряжение муниципальной собственностью в городских округах, теоретические представления российских ученых по вопросам развития и совершенствования института муниципальной собственности в России.

    Целью диссертационной работы является комплексное исследование проблем правового регулирования, реализации и порядка судебной защиты права на управление и распоряжение муниципальной собственностью в городских округах. Достижению поставленной цели способствовало решение следующих задач:

    1) системно исследовать становление и развитие института муниципальной соб-

    5

    ственности в России;

    2) провести анализ экономического и правового содержания института муниципальной собственности;

    3) раскрыть конституционно-правовые основы и проблемы реализации права на муниципальную собственность;

    4) определить субъекты и раскрыть содержание права на судебную защиту муниципальной собственности;

    5) исследовать порядок формирования и состав муниципальной собственности;

    6) провести анализ субъектов и содержания права на управление муниципальной собственностью;

    7) раскрыть полномочия исполнительно-распорядительного органа муниципального образования в сфере управления муниципальной собственностью;

    8) провести анализ судебной защиты права на управление муниципальной собственностью;

    9) раскрыть способы распоряжения муниципальной собственностью;

    10) исследовать порядок приватизации муниципальной собственности;

    1 ^проанализировать полномочия исполнительно-распорядительного органа муниципального образования в сфере распоряжения муниципальной собственностью;

    12) рассмотреть судебные споры, связанные с приватизацией и другими способами распоряжения муниципальной собственностью.

    Теоретическая основа исследования. В процессе работы над диссертацией были проанализированы труды русских правоведов дореволюционного периода Л.А. Велихова, Д.И. Мейера, И.А.Покровского, Г.Ф. Шершеневича. При проведении исследования использованы научные труды представителей общей теории государства и права: С.С. Алексеева, С.А. Комарова, В.Н. Кудрявцева, А.В. Малько, М.Н. Марченко, Н.И. Матузова.

    Проблемы управления муниципальной собственностью привлекают внимание многих авторов и освещаются в ряде работ по конституционному, муниципальному, административному и гражданскому праву, рассмотрением данных вопросов занимаются также представители экономической науки.

    6

    В основу исследования вопросов управления муниципальной собственностью были положены научные исследования в области конституционного и муниципального права таких видных ученых, как С.А. Авакьяна, В.А. Баранчикова, В.И. Васильева, И.В. Выдрина, И.Г. Дудко, Н.А. Игнатюка, В.Б. Зотова, А.Т. Карасева, А.Н. Кокотова, В.В. Комарова, А.Н. Костюкова, И.А. Кравца, В.И. Крусса, О.Е. Кутафина, В.А. Лебедева, С.Н. Лопатина, Н.В. Постовой, А.С. Саломаткина, А.А. Сергеева, С.Г. Соловьева, А.А. Уварова, В.И. Фадеева, Г.Н. Чеботарева, В.Е. Чиркина, Е.С. Шугриной и других.

    Степень разработанности темы. Проблемы управления муниципальной собственностью в России рассматривали в научных трудах ученые в области гражданского права В. П. Мозолин, Д. В. Пятков, Е. А. Суханов, Ю. К. Толстой В.Ф.Яковлев и другие. Изучению принципов и методов управления муниципальным хозяйством, комплексному подходу к социально-экономическому развитию муниципальных образований посвящены работы Р.В.Бабуна, А.Г.Воронина, Ю.Н.Гузова, В.Г.Игнатова, В.Е.Рохчина. Вопросы управления муниципальной собственностью рассматривались в экономических исследованиях М.В.Пискулиной, Т.А.Чувашовой, А.Н.Швецовой и других. Исследованию проблем судебной защиты прав муниципальных образований посвящены работы М.В. Баглая, Н.В. Витрука, В.Б. Евдокимова, Д.Г. Жаромских, В.М. Жуйкова, А.А. Замотаева, В.П. Канищева, Н.В. Лазебной, В.И. Червонюка, Е.С. Шугриной и других.

    Вопросы управления муниципальной собственностью были рассмотрены в диссертационных исследованиях А.В. Ларионова, А.В. Шумана, Н.П. Олефиренко, Н.Л. Кононовой.

    Методологическую базу исследования составляет комплекс научных методов познания социально-правовых явлений и процессов: общенаучные, общелогические и специальные методы познания социально-правовых явлений - конкретно-исторический, формально-догматический, системно-структурный, сравнительно-правовой, прогнозирования, контент-анализ и др.

    Общенаучные методы познания применялись при исследовании теоретико-правовых основ осуществления органами местного самоуправления полно-

    7

    мочий в сфере имущественных отношений. Общелогические методы познания (анализ, синтез, обобщение) использовались при выявлении закономерностей, проблем и путей совершенствования конституционно-правового регулирования порядка управления и распоряжения муниципальной собственности.

    Специальные правовые методы познания (сравнительно-правовой, формально-юридический и другие) использовались при исследовании конкретных организационно-правовых проблем формирования, управления и распоряжения муниципальной собственностью.

    Нормативную базу исследования составили международные правовые акты, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, правовые акты федеральных органов исполнительной власти; конституции, уставы и законы субъектов РФ, иные нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов РФ, муниципальные правовые акты.

    Эмпирическую базу исследования составляет муниципальная практика в городских округах Новосибирской, Томской, Омской областей, судебная практика, материалы Ассоциации сибирских и дальневосточных городов, Конгресса муниципальных образований Российской Федерации, статистические данные, архивные материалы органов местного самоуправления. Кроме того, автором был использован собственный опыт работы в городском округе Искитим Новосибирской области.

    Научная новизна исследования состоит в том, что в диссертации проводится комплексное исследование проблем регулирования, реализации и судебной защиты права на управление и распоряжение муниципальной собственностью в городских округах. В диссертации обобщаются данные о ходе реформы в сфере имущественных отношений муниципальных образований на примере городских округов. В диссертации выявлены пробелы и коллизии нормативно-правовых актов, регулирующих муниципальные имущественные отношения, что позволило сформулировать ряд предложений, направленных на совершенствование действующей нормативно-правовой базы.

    8

    Проведенный анализ нормативной базы и имеющихся научных исследований, обобщение современной практики местного самоуправления позволили сформулировать новые или содержащие элементы новизны теоретические положения, практические выводы и рекомендации, которые выносятся на защиту:

    1. Право на управление и распоряжение муниципальной собственностью следует рассматривать как интегральную часть права на местное самоуправление. Данное право реализуется в городских округах (и других муниципальных образованиях) прежде всего через полномочия органов местного самоуправления. В широком смысле (с позиций науки муниципального управления) управление муниципальной собственностью возможно определить как организацию осуществления правомочий по владению, пользованию, распоряжению муниципальным имуществом и порядок принятия соответствующих решений населением муниципального образования, органами местного самоуправления, муниципальными предприятиями и учреждениями, а также создаваемыми органами местного самоуправления хозяйственными обществами, в том числе межмуниципальными, в целях решения вопросов местного значения и удовлетворения интересов населения муниципального образования, а также решения задач, определенных государством в законодательстве. В узком (муниципально-правовом) смысле право на управление муниципальной собственностью включает реализацию правомочий по владению и пользованию муниципальным имуществом, в то время как право на распоряжение муниципальным имуществом является отдельным и самостоятельным правомочием собственника.

    2. Вследствие отсутствия государственной регистрации прав муниципального образования на объекты недвижимости, у муниципальных предприятий и учреждений отсутствует государственная регистрация права хозяйственного ведения и оперативного управления, что позволяет судам принимать возражения относительно возникновения у муниципальных предприятий или учреждений вещного права. Учитывая, что административная процедура государственной регистрации прав является наиболее эффективным средством закрепления правомочий собственника, необходимо законодательно установить

    9

    сроки государственной регистрации прав на недвижимые объекты муниципальной собственности, а также прав хозяйственного ведения и оперативного управления, определив при этом административную ответственность для должностных лиц местных администраций и руководителей муниципальных предприятий и учреждений за несоблюдение установленных сроков.

    3. В целях повышения эффективности распоряжения муниципальной собственностью и сохранения управляемости при предоставлении наиболее важных муниципальных услуг целесообразно использовать наиболее рациональные для муниципальных образований формы хозяйствования - акционирование при сохранении за муниципальным образованием контрольного пакета акций, концессию, доверительное управление. В качестве вклада в уставной капитал хозяйственных обществ целесообразно использовать земельные участки и недвижимое имущество, получая при этом контроль над их деятельностью и не допуская необоснованного перепрофилирования муниципального имущества. Имущественные комплексы муниципальных учреждений следует передавать на обслуживание профессиональной управляющей организации, что обеспечит более эффективное использование бюджетных средств на их содержание.

    4. Закрепление в законодательстве конкурсных механизмов заключения договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении муниципального имущества позволяет повысить эффективность использования и значительно увеличить поступления в бюджеты муниципальных образований.

    5. Для повышения эффективности судебной защиты права на управление и распоряжение муниципальной собственностью необходимо повышение уровня правовой квалификации должностных лиц органов местного самоуправления в сфере управления муниципальной собственностью, а также разработка методических рекомендаций для судов, посвященных вопросам имущественных отношений муниципальных образований.

    6. В настоящее время работа по планированию, прогнозированию, имущественной оценке и контролю за приватизацией муниципального имущества

    10

    ведется неэффективно: общих методик определения эффективности использования муниципального имущества на уровне местного самоуправления не разработано, прогнозный план не отвечает требованиям юридической техники, ряд принятых решений не отвечает требованиям российского законодательства. Для решения поставленных проблем представляется целесообразным разработать и принять Постановление Правительства «Об утверждении Правил разработки прогнозного плана (программы) приватизации муниципального имущества».

    7. Основными и наиболее эффективными способами приватизации муниципального имущества в городских округах являются: продажа муниципального имущества на аукционе, продажа муниципального имущества на конкурсе, внесение муниципального имущества в качестве вклада в уставные капиталы открытых акционерных обществ, преобразование унитарного предприятия в открытое акционерное общество. Исходя из своих особенностей, эти способы позволяют наилучшим образом соблюсти баланс публичных и частных интересов.

    8. В целях повышения эффективности использования муниципального имущества необходимо добиться увеличения количества и качества муниципальных услуг при одновременном сохранении (уменьшении) объема бюджетного финансирования, а также оптимизации (минимизации) бюджетных расходов при решении вопросов местного значения, исполнении отдельных государственных полномочий и осуществлении непосредственной деятельности органами местного самоуправления.

    9. На основании анализа научной литературы и практики применения действующего законодательства, в целях сокращения срока оформления прав муниципальных образований на бесхозяйные объекты электро-, тепло-, газо-, водоснабжения, водоотведения, представляется целесообразным внести изменения в ГК РФ, дополнив статью 225 частью 5 следующего содержания: «5. Информация о постановке бесхозяйной недвижимой вещи на учет в органах, осуществляющих государственную регистрацию прав на недвижимое имущество, подлежит размещению на сайте муниципального образования. Орган, уполномоченный управлять муниципальным имуществом, может обратиться в суд с заявлением о признании права собственности на недвижимое имущество, пред-

    11

    назначенное для электро-, тепло-, газо-, водоснабжения, водоотведение населения, по истечении трех месяцев со дня постановки данного имущества на учет.».

    10. В целях обеспечения правовых и имущественных гарантий деятельности органов местного самоуправления, представляется целесообразным внести изменения в Федеральный закон от 06.10.2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и исключить из статьи 50 вторую, третью и четвертую части, устанавливающие закрытый перечень имущества. Часть пятую следует изложить в следующей редакции: «в случаях возникновения у муниципальных образований права собственности на имущество, не предназначенного для решения вопросов местного значения, перечисленных в ст. ст. 14-16, для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, для обеспечения деятельности органов местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений, указанное имущество подлежит перепрофилированию (изменению целевого назначения) либо отчуждению»;

    11. Одна из самых острых проблем муниципальных образований на современном этапе — несоответствие объема полномочий имеющимся в их распоряжении материально-финансовым ресурсам. Экономическая и финансовая база большинства муниципальных образований недостаточна для осуществления функций местного самоуправления. В целях обеспечения финансовых гарантий органов местного самоуправления при приватизации муниципального имущества представляется целесообразным внести изменения в ст. 161 НК РФ: слова «а также муниципального имущества, не закрепленного за муниципальными предприятиями и учреждениями, составляющего муниципальную казну соответствующего городского, сельского поселения или другого муниципального образования» в абзаце 2 пункта 3 статьи 161 исключить;

    12. Действующие законодательные установления по предоставлению земельных участков для организации индивидуального жилищного строительства не позволяют в полной мере реализовывать права граждан на жилище. Представляется целесообразным внести изменения в часть 3 ст.30.1. Земельного Кодекса, изложив ее в следующей редакции:

    12

    «3. Предоставление земельного участка в аренду для индивидуального жилищного строительства может осуществляться на основании заявления гражданина, заинтересованного в предоставлении земельного участка. В двухнедельный срок со дня получения заявления гражданина о предоставлении в аренду земельного участка исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные статьей 29 настоящего Кодекса, может принять решение о проведении аукциона по продаже земельного участка или права на заключение договора аренды такого земельного участка либо о предоставлении такого земельного участка в аренду гражданину, указанному в абзаце первом настоящего пункта, признанному нуждающимся в установленном законодательством порядке, по ставкам арендной платы, установленной решением представительного органа местного самоуправления».

    Теоретическое значение работы заключается в том, что полученные в ходе исследования выводы освещают и уточняют понятие, содержание и природу, порядок реализации и защиты права на управление и распоряжение муниципальной собственностью в России (на материалах городских округов). Достоверность и обоснованность результатов исследования обеспечивается тем, что в его основу положен широкий круг источников, разносторонняя методологическая база, а также критическая оценка материала, на котором основаны выводы, положения и результаты научного исследования.

    Практическое значение диссертации состоит в том, что полученные в ходе исследования выводы и сформулированные на их основе практические предложения, касающиеся перспектив совершенствования законодательства по вопросам управления и распоряжения муниципальной собственностью, могут способствовать повышению эффективности работы органов местного самоуправления. Материалы диссертации могут быть использованы при подготовке учебных пособий, а также преподавании дисциплины «Муниципальное право», спецкурсов «Правовой режим муниципальной собственности», «Право на управление и распоряжение муниципальной собственности».

    Апробация результатов исследования. Результаты исследования были обсуждены на кафедре конституционного и муниципального права Сибирской

    13

    академии государственной службы и рекомендованы к защите. Опыт работы в администрации городского округа Искитим Новосибирской области позволил апробировать результаты исследования на практике при подготовки проектов решений представительного органа, а также при исполнении полномочий по непосредственному управлению муниципальным имуществом и землями городского округа. Основные положения исследования апробированы автором при участии в конференциях: межрегиональной научно-практической конференции «Правовое обеспечение организации муниципальной службы в Российской Федерации»(г.Москва, РАГС, 18 сентября 2007г.), международной научно-практической конференции «Юридическая наука: проблемы и перспективы развития (региональный аспект)» (г.Великий Новгород, НовГУ, 08 октября 2009г.); всероссийской научно-практической конференции «Конституция Российской Федерации: политико-экономические приоритеты (г.Омск, ОГУ, 16 ноября 2009г.); конференции АСДГ «Совершенствование нормативно-правового регулирования и практика решения земельно-имущественных отношений вопросов в городах Сибири и Дальнего Востока в современных экономических условиях» ( г.Новосибирск, 03 декабря 2009г.); всероссийской итоговой научно-практической конференции «Правовые проблемы укрепления российской государственности» (г.Томск, ТГУ, 28-30 января 2010г.). По результатам исследования опубликовано 9 работ общим объемом 4 п.л.

    Структура диссертации обусловлена целью и задачами работы. Работа состоит из введения, трех глав, включающих двенадцать параграфов, заключения, списка использованных источников и приложений.

    II. Основное содержание работы.

    Во введении диссертационной работы дается обоснование актуальности темы исследования, рассматривается степень научной разработанности, сформулированы объект, предмет, основные цели и задачи исследования. Отмечены элементы научной новизны, изложены положения, выносимые на защиту, определяется теоретическая и практическая значимость работы, указывается апробация результатов исследования.

    14

    В первой главе « Правовой режим муниципальной собственности в Российской Федерации», состоящей из четырех параграфов, проводится исследование процессов становления института муниципальной собственности, рассматриваются проблемы соотношения его экономического и правового содержания, проводится анализ конституционно-правовых основ, исследуется содержание права на судебную защиту муниципальной собственности.

    В первом параграфе «Становление и развитие института муниципальной собственности» рассматриваются исторические аспекты становления института муниципальной собственности.

    Отмечается, что прообразом института муниципальной собственности в России в функциональном плане возможно считать общинную собственность, а также собственность земских учреждений, утвержденных в ходе проведения земской реформы Иваном IV. Существенную роль в становлении института муниципальной собственности в России сыграла земская реформа в XIX в., посредством которой, в частности, к предметам ведения земских учреждениях было отнесено заведование капиталами и имуществом земства. Процессы становления института муниципальной собственности в России были прерваны революционными событиями 1917 года, в результате которых вплоть до второй половины 80-х годов XX века единым собственником всего государственного имущества являлось государство. Местные Советы для осуществления возложенных на них государственных полномочий управляли государственной собственностью и исходили из сметы доходов и расходов единого государственного бюджета. Новый этап в развитии института муниципальной собственности связан с принятием 9 апреля 1990г. Закона СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" и закреплением коммунальной собственности в качестве основы местного хозяйства. При этом впервые институт муниципальной собственности, как самостоятельной формы собственности, получил свое правовое закрепление в Законе «О собственности в РСФСР» от 24 декабря 1990г.

    Отмечается, что институт муниципальной собственности является комплексным, поскольку входит как в состав конституционного и муниципального

    15

    права, так и в состав гражданского, административного отраслей российского права. Институт муниципальной собственности характеризуется определенной однородностью с другими формами собственности, при этом также имеет непосредственную связь с публичным началом, поскольку основным субъектом права муниципальной собственности является население муниципального образования, а муниципальное имущество должно использоваться в интересах местного сообщества для решения вопросов местного значения.

    Во втором параграфе «Экономическое и правовое содержание института муниципальной собственности» проводится анализ института муниципальной собственности с точки зрения его экономического и правового содержания.

    Делается вывод, что институт муниципальной собственности состоит из норм муниципального и гражданского права, которые регулируют сложную совокупность общественных отношений имущественного характера на территории муниципального образования. Отношения муниципальной собственности -это сплав муниципально-экономических и муниципально-правовых отношений. Подход к институту муниципальной собственности как единству владения, пользования и распоряжения объектами муниципального имущества следует рассматривать с учетом отражения в нем процессов присвоения и отчуждения муниципальных благ. Важный момент в исследовании муниципальной собственности с точки зрения ее экономического и правового содержания связан с ориентацией на использования объектов муниципальной собственности органами местного самоуправления в интересах населения муниципального образования. Социально-экономическое предназначение института муниципальной собственности - обеспечивать экономическую и финансовую основу для решения вопросов местного значения, удовлетворять социальные и экономические потребности населения.

    В третьем параграфе «Право на муниципальную собственность в России (конституционно-правовые основы и проблемы реализации)» проводится анализ действующих конституционных, законодательных и муниципально-правовых основ права на муниципальную собственность. Отмечается,

    16

    что переход России к рыночным отношениям и реформа местного самоуправления привели к значительному развитию института муниципальной собственности, получившего закрепление в действующем законодательстве.

    В соответствии с Конституцией Российской Федерации муниципальная собственность признается и защищается наравне с государственной и частной формами собственности (ст.8), население муниципального образования самостоятельно осуществляет владение, пользование и распоряжение (ст. 130), а органы местного самостоятельно управляют (ст. 132) объектами муниципальной собственности. Конституционные положения о праве муниципальной собственности нашли конкретизацию в нормах Гражданского кодекса РФ, который признает муниципальные образования субъектами гражданского права, равноправными с другими участниками гражданских правоотношений (ст. 124), от имени муниципальных образований права собственника осуществляют органы местного самоуправления (ст. 125). Состав муниципальной собственности определяется Федеральным законом от 6 октября 2003г. № 131-ФЗ, который также наряду с иными федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами разграничивает полномочия органов местного самоуправления в отношении муниципального имущества. Закрепление муниципального образования в качестве основного участника имущественных отношений имеет принципиальное значение, поскольку приобретение и реализация органами местного самоуправления имущественных прав и обязанностей, осуществление сделок с муниципальным имуществом производится исключительно от имени населения муниципального образования.

    В четвертом параграфе «Субъекты и содержание права на судебную защиту муниципальной собственности» проводится исследование права на судебную защиту муниципальной собственности.

    Отмечается, что круг субъектов, обладающих правом на судебную защиту имущественных прав муниципальных образований, включает в себя органы и должностных лиц местного самоуправления, перечень которых определяется уставом муниципального образования, а также граждан, проживающих на территории муниципального образования. Осуществление прав собственника и

    17

    иных вещных прав от имени муниципального образования означает и наличие полномочий по применению вещно-правовых и иных средств защиты.

    По результатам исследования сделан вывод, что в настоящее время наиболее действенным и эффективным способом решения имеющихся проблем в сфере имущественных отношений муниципальных образований является правотворчество в совокупности с судебной защитой прав муниципальной собственности. Для судебной защиты используются средства гражданского, арбитражного и административного судопроизводства. В целях повышения эффективности судебной защиты права муниципальной собственности необходимо повышение уровня правовой квалификации должностных лиц органов местного самоуправления в сфере управления муниципальной собственностью, а также разработка методических рекомендаций для судов, посвященных вопросам имущественных отношений муниципальных образований.

    Во второй главе диссертационного исследования - «Право на управление муниципальной собственностью в России: проблемы регулирования, реализации и судебной защиты», состоящей из четырех параграфов, всесторонне рассматривается и анализируется право на управление муниципальной собственностью.

    В первом параграфе «Порядок формирования и состав муниципальной собственности» рассматриваются правовые аспекты формирования и оформления объектов муниципальной собственности. Отмечается, что процесс формирования муниципальной собственности в настоящее время осуществляется следующими способами: при передаче объектов из государственной собственности в муниципальную, при приобретении имущества на основании договоров купли-продажи, мены, дарения; при объединении, преобразовании или упразднении муниципальных образований; при разграничении муниципальной собственности между муниципальными образованиями; путем строительства новых объектов; путем получения продукции, плодов, доходов в результате использования муниципальной собственности; а также по иным основаниям, предусмотренным действующим законодательством (например, выморочное и бесхозяйное имущество).

    18

    Формирование муниципальной собственности должно сопровождаться проведением процедур государственной регистрации имущества в тех случаях, когда этого требует законодательство Российской Федерации. Учитывая, что у большинства муниципальных образований для проведения комплекса работ по оформлению прав муниципальной собственности на объекты недвижимости не хватает финансовых средств, представляется необходимым выделение из федерального бюджета либо из бюджетов субъектов РФ специального разового финансирования на проведение учетно-инвентаризационных работ.

    Делается вывод, что в сложившихся экономических условиях городские округа могут стабильно функционировать только при наличии в составе муниципальной собственности наряду с убыточными (требующими значительных бюджетных расходов на содержание) достаточного количества доходных (приносящих доходы от использования) объектов. Этот принцип должен быть положен в основу формирования муниципальной собственности городских округов.

    Во втором параграфе «Субъекты и содержание права на управление муниципальной собственностью» проводится анализ полномочий субъектов права на управление муниципальной собственностью.

    Отмечается, что к основным субъектам права на управление муниципальной собственности относятся:

    - местное население, участвующее в осуществлении местного самоуправления посредством форм прямой и представительной демократии. Однако в настоящее время отсутствуют правовые механизмы реализации населением права на управление муниципальной собственностью, действующее законодательство и муниципальные правовые акты не гарантируют населению муниципального образования реальное участие в управлении муниципальной собственностью; - исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления (местные администрации), осуществляющие непосредственное управление и распоряжение объектами муниципальной собственности.

    Делается вывод, что управление муниципальной собственностью возможно рассматривать в узком смысле как административно-муниципальную, исполнительно-распорядительную деятельность органов местного самоуправ-

    19

    ления по владению и пользованию муниципальной собственностью. В широком смысле управление муниципальной собственностью предлагается рассматривать как организацию осуществления правомочий по владению, пользованию, распоряжению муниципальным имуществом и порядок принятия соответствующих решений населением муниципального образования, органами местного самоуправления, муниципальными предприятиями и учреждениями, а также создаваемыми органами местного самоуправления хозяйственными обществами, в том числе межмуниципальными, в целях решения вопросов местного значения и удовлетворения интересов населения муниципального образования, а также решения задач, определенных государством в законодательстве.

    В третьем параграфе «Полномочия исполнительно-распорядительного органа муниципального образования в сфере управления муниципальной собственностью (на материалах городских округов)» анализируются полномочия местных администраций городских округов в сфере управления муниципальной собственностью, выявляются проблемные аспекты и предлагаются пути их решения.

    В работе делается вывод, что эффективность управления муниципальной собственностью должна достигаться посредством своевременной и качественной корректировки нормативно-правовой базы; обеспечения полноты учета и ведения реестра муниципальной собственности, создания единой информационной системы свободных муниципальных помещений и земельных участков.

    Исследование показало, что в настоящее время объекты электро-, тепло-, газо-, водоснабжения, построенные населением за счет собственных средств без оформления правоустанавливающих документов, требуют значительных финансовых вложений в проведение капитального ремонта, что в большинстве случаев является для населения непосильным финансовым бременем. Учитывая, что в соответствии с федеральным законом № 131-ФЗ организация электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения является вопросом местного значения, органы местного самоуправления вынуждены рассматривать возможности принятия данных объектов в муниципальную собственность путем постановки и признания их в установленном законодательством порядке бесхозяйными. В це-

    20

    лях сокращения срока оформления и государственной регистрации прав муниципальных образований на объекты жизнеобеспечения населения предлагается внести изменения в ГК РФ, дополнив статью 225 частью 5 следующего содержания: «5. Информация о постановке бесхозяйной недвижимой вещи на учет в органах, осуществляющих государственную регистрацию прав на недвижимое имущество, подлежит размещению на сайте муниципального образования. Орган, уполномоченный управлять муниципальным имуществом, может обратиться в суд с заявлением о признании права собственности на недвижимое имущество, предназначенное для электро-, тепло-, газо-, водоснабжения, водоотведение населения, по истечении трех месяцев со дня постановки данного имущества на учет.».

    В четвертом параграфе «Судебная защита права на управление муниципальной собственностью в РФ» анализируется судебная практика Конституционного суда, Высшего Арбитражного Суда, других арбитражных судов по вопросам управления муниципальной собственностью.

    Анализ определений Конституционного Суда РФ № 542-0 от 07 декабря 2006г.[2], № 828-О-П от 04.12.2007г.[3] показывает, что безвозмездная передача муниципальной собственности в федеральную собственность либо собственность субъектов Российской Федерации предполагает необходимость согласованных действий соответствующих органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

    Установлено, что по причине отсутствия государственной регистрации прав муниципального образования на объекты недвижимости у муниципальных предприятий и учреждений отсутствует государственная регистрация права хозяйственного ведения и оперативного управления, что позволяет судам принимать возражения относительно возникновения у муниципальных предприятий или учреждений вещного права. В этой связи предлагается законодательно

    21

    установить сроки государственной регистрации прав на недвижимые объекты муниципальной собственности, а также прав хозяйственного ведения и оперативного управления, определив при этом административную ответственность для должностных лиц местных администраций и руководителей муниципальных предприятий и учреждений за несоблюдение установленных сроков.

    В третьей главе диссертационного исследования «Право на распоряжение муниципальной собственностью в России: проблемы регулирования, реализации и судебной защиты», состоящей из четырех параграфов, проводится комплексное исследование права на распоряжение муниципальной собственностью на примере городских округов.

    В первом параграфе «Способы распоряжения муниципальной собственностью» анализируются способы распоряжения муниципальной собственностью в городских округах.

    Исследование показало, что деятельность муниципальных учреждений и муниципальных предприятий зачастую неэффективна, оказываемые ими муниципальные услуги исполняются некачественно. Муниципальные услуги являются разновидностью публичных услуг. С учетом необходимости сохранения управляемости при предоставлении социально важных муниципальных услуг, отмечается, что целесообразно использовать наиболее эффективные для муниципальных образований формы хозяйствования - акционирование при сохранении за муниципальным образованием контрольного пакета акций, концессию, доверительное управление. В качестве вклада в уставной капитал хозяйственных обществ целесообразно использовать земельные участки и недвижимое имущество, получая при этом контроль над их деятельностью и не допуская необоснованного перепрофилирования муниципального имущества. Имущественные комплексы муниципальных учреждений следует передавать на обслуживание профессиональной управляющей организации, что обеспечит более эффективное использование бюджетных средств на их содержание.

    Делается вывод, что закрепление в законодательстве конкурсных механизмов заключения договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, преду-

    22

    сматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении муниципального имущества, позволяет значительно увеличить поступления в бюджеты муниципальных образований. Однако, как показывает практика, на некоторые объекты муниципальной собственности (объекты коммунального комплекса, объекты социальной инфраструктуры) зачастую трудно найти соответствующих претендентов, в связи с чем, представляется целесообразным внести изменения в приложение № 1 к Приказу ФАС № 67 от 10.02.2010г. [4] и закрепить норму о возможности заключения договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении муниципального имущества, с единственным участником конкурса (аукциона).

    Во втором параграфе «Порядок приватизации муниципальной собственности» исследуются способы приватизации муниципального имущества, установленные действующим законодательством.

    По результатам исследования сделан вывод, что основными и наиболее эффективными способами приватизации муниципального имущества в городских округах являются: продажа муниципального имущества на аукционе, продажа муниципального имущества на конкурсе, внесение муниципального имущества в качестве вклада в уставные капиталы открытых акционерных обществ, преобразование унитарного предприятия в открытое акционерное общество. Исходя из их правовой природы, эти способы позволяют наилучшим образом соблюсти баланс публичных и частных интересов.

    В третьем параграфе «Полномочия исполнительно-распорядительного органа муниципального образования в сфере распоряжения муниципальной собственностью (на примере городского округа)» рассматриваются полномочия местных администраций городских округов в сфере распоряжения муниципальной собственностью, выявляются проблемные аспекты и предлагаются пути их решения.

    23

    Отмечается, что реализация в полной мере законодательных ограничений по составу объектов муниципальной собственности существенно ослабит экономическую основу местного самоуправления, значительно уменьшаться неналоговые поступления, посредством которых решаются вопросы местного значения муниципальных образований. В этой связи представляется необходимым и своевременным внесение изменений в Федеральный закон от 06.10.2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Учитывая, что вопросы местного значения муниципальных образований определены ст. ст. 14-16 закона, целесообразно исключить из 50-й статьи вторую, третью и четвертую части, устанавливающие закрытый перечень имущества Часть пятую 50-й статьи при этом следует изложить в следующей редакции: в случаях возникновения у муниципальных образований права собственности на имущество, не предназначенного для решения вопросов местного значения, перечисленных в ст. ст. 14-16, для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, для обеспечения деятельности органов местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений, указанное имущество подлежит перепрофилированию (изменению целевого назначения) либо отчуждению.

    В четвертом параграфе «Судебные споры, связанные с приватизацией и другими способами распоряжения муниципальной собственностью» анализируются судебные решения, связанные с распоряжением муниципальной собственностью.

    Анализ судебных споров в арбитражных судах позволил установить, что категория дел, связанная с приватизацией и другими способами распоряжения муниципальной собственностью, составляет достаточно большой массив решений судов. Основаниями для отмены решений в кассационном порядке являются нарушения норм материального права. С учетом имеющихся судебных решений отмечено, что участие муниципальных образований в имущественном обороте посредством инвестиционной деятельности в целях достижения положительного социального эффекта допускается действующим законодательством. Инвестиционная деятельность муниципальных образований, включающая в се-

    24

    бя распоряжение муниципальным имуществом путем внесения его в качестве вклада по договору о совместной деятельности в целях осуществления предпринимательской деятельности, недопустима в силу положений ГК РФ. Именно к такому выводу пришел Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ в своем Постановлении от 17 февраля 2009г. № 13356/08[5].

    По результатам исследования делается вывод, что для повышения качества правотворческой и правоприменительной деятельности в сфере управления муниципальным имуществом органы местного самоуправления должны использовать как конституционные принципы и нормы законодательства в системном единстве, так и судебные решения, вынесенные по конкретным делам, путем их анализа, выявления и обобщения пробелов и коллизией правовых норм.

    Заключение содержит выводы и основные результаты проведенного исследования, имеющие, по мнению автора, теоретическое и практическое значение.

    Приложения содержат разработанные диссертантом проекты законодательных актов и проект Постановления Правительства РФ.

    Основные положения диссертации отражены в следующих работах автора: Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, указанных в перечне ВАК:

    1. Михайлов А.Г. Судебная защита права на управление муниципальной собственностью в РФ [Текст] / А.Г.Михайлов // Закон и право. 2010. № 3. С.52-53. 0,2 п.л.

    2. Михайлов А.Г. Приватизация муниципального имущества. Некоторые проблемные аспекты и пути совершенствования [Текст] / А.Г.Михайлов // Право и политика. 2010. № 4. С.695-700. 0,6 п.л.

    3. Михайлов А.Г. Реализация полномочий исполнительно-распорядительного органа муниципального образования в сфере управления и распоряжения муниципальной собственностью (на примере города Искитим Новосибирской области ) [Текст] / А.Г.Михайлов// Современное право. 2010. № 5. С.54-56. 0,3 п.л.

    25

    Научные статьи, опубликованные в иных изданиях:

    4. Михайлов А.Г. Конституционно-правовые основы и проблемы реализации права на муниципальную собственность в России [Текст]/ А.Г.Михайлов //Конституция Российской Федерации: политико-экономические приоритеты: материалы Всероссийской научно-практической конференции 16 ноября 2009 г. Омск. / Отв. ред. А.Н.Костюков - Омск: Изд-во Ом. гос. ун-та, 2009. С. 284-289. 0,4 п.л.

    5. Михайлов А.Г. Некоторые проблемные аспекты приватизации и отчуждения муниципального имущества [Текст]/ А.Г.Михайлов // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2010. №1 . С.17-20. 0,4 п.л.

    6. Михайлов А.Г. Приватизация как способ распоряжения муниципальным имуществом ( на материалах г. Искитим Новосибирской области ) [Текст]/ А.Г.Михайлов // Актуальные проблемы права на современном этапе развития российской государственности: материалы Всероссийской научно-практической конференции 25-26 марта 2010 г. Уфа/Отв. ред. С.М. Адамова - Уфа: РИЦ БашГУ, 2010. С. 41-47. 0,4 п.л.

    7. Михайлов А.Г. Становление и развитие института муниципальной собственности в России [Текст] / А.Г.Михайлов // Вестник НГУ. 2010. Т. 6. Вып. 1. С. 53-61. 0,8 п.л.

    8. Михайлов А.Г. Защита в судебном порядке права на муниципальную собственность. [Текст] / А.Г.Михайлов //Правовые проблемы укрепления Российской государственности: сборник статей. Часть 46 - Томск. Изд-во Томского государственного университета, 2010. С.121-122. 0,1 п.л.

    9. Михайлов А.Г. Некоторые проблемные аспекты формирования состава муниципальной собственности в Российской Федерации [Текст] / А.Г.Михайлов // Правовая система России: состояние, проблемы, перспективы: материалы Всероссийской научно-практической конференции 12 ноября 2010 г. Уфа/ Отв. ред. С.М. Адамова- Сибай: Издательство ГУЛ РБ « СГТ», 2010. С.222-232. 0,6 п.л.



    [1] Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации федер. закон от 6 окт 2003 г. № 131-ФЗ (ред. от 29 ноября 2010 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации - 2003. - № 40. -Ст. 3822.

    [2] Определение Конституционного Суда РФ от 07 декабря 2006г. № 542-0//Собрание законодательстваРФ-2007-№10.-с. 1260.

    [3] Определение Конституционного Суда РФ от 04 декабря 2007г. № 828-О-Ш/Собрание законодательства РФ.-2008,-№2-ст. 129.

    [4] О порядке проведения конкурсов или аукционов на право заключения договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества, и перечне видов имущества, в отношении которого заключение указанных договоров может осуществляться путем проведения торгов в форме конкурса: приказ ФАС РФ от 10 февр. 2010 г. № 67 // Рос. газ. - 2010.-24 февр.

    [5] Постановление Президиума ВАС РФ от 17 февр. 2009 г. № 13356/08 //Веста. Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации - 2009.- № 6.

Информация обновлена:27.04.2011


Сопутствующие материалы:
  | Защита диссертаций 
 

Если Вы не видите полного текста или ссылки на полный текст книги, значит в каталоге есть только библиографическое описание.

Copyright 2002-2006 © Дирекция портала "Юридическая Россия" наверх

Рейтинг@Mail.ru Rambler's Top100
Rambler's Top100 Яндекс цитирования

Редакция портала: info@law.edu.ru
Участие в портале и более общие вопросы: reception@law.edu.ru
Сообщения о неполадках и ошибках: system@law.edu.ru