Учиться в России!
Регистрация »» // Логин:  пароль:

Федеральный правовой портал (v.3.2)
ПОИСК
+ подробный поиск
Подняться выше » Главная/Все книги/

Административно-правовое регулирование в области здравоохранения :

АР
Ш608 Шилюк, Т. О. (Татьяна Олеговна).
Административно-правовое регулирование в области
здравоохранения :автореферат диссертации на соискание
ученой степени кандидата юридических наук. Специальность 12
.00.14 - административное право ; финансовое право ;
информационное право /Т. О. Шилюк ; Науч. рук. Л. А.
Калинина. -М.,2010. -29 с.-Библиогр. : с. 28 - 29.6 ссылок
Материал(ы):
  • Административно-правовое регулирование в области здравоохранения.
    Шилюк, Т. О.

    Шилюк, Т. О.
    Административно-правовое регулирование в области здравоохранения : автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

    3

    ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

    Актуальность темы исследования.

    Решение социальных задач в современной России имеет первостепенное значение. Конституция Российской Федерации[1] в статье 7 закрепляет, что Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека; в Российской Федерации охраняется труд и здоровье людей, устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты.

    Особое значение приобретает государственное регулирование в области здравоохранения, как необходимый фактор жизнедеятельности граждан нашего государства. В 2004 году Президент Российской Федерации определил основные направления модернизации здравоохранения повышение доступности и качества медицинской помощи для широких слоев населения; общеизвестность гарантии бесплатной медицинской помощи; выработка и утверждение стандартов медицинских услуг, включая минимальные требования к условиям оказания медпомощи[2].

    Именно на фоне проводимого реформирования прослеживается несовершенство управления системой здравоФохранения, проблемы регулирования административно-правовых отношений в системе здравоохранения и проблемы разграничения предметов ведения и полномочий органов здравоохранения. Анализ ситуации, сложившейся в здравоохранении показал, что ошибки, зародившиеся в системе обеспечения ресурсов, привели к накоплению ошибок и в системе управления

    4

    здравоохранением, так как, не получая необходимого финансирования и материально-технического обеспечения, органы управления сначала СССР, а потом и России пытались удержать прежний курс и не могли своевременно вносить в него необходимые изменения. Поэтому преобразования важно начать именно в этой области, то есть в области управления.

    Для успешной работы необходимо создавать новые и совершенствовать имеющиеся организационные структуры управления здравоохранением, которые смогли бы должным образом осуществлять реформу отрасли. Реформирование здравоохранения невозможно без совершенствования законодательства, чему свидетельствует не только положение дел, но новые, не упорядоченные законом отношения, появляющиеся в данной сфере[3]. В связи с этим в Российской Федерации с 2006 года осуществляется реформирование отрасли здравоохранения, главными целями которого является обеспечение права граждан на охрану здоровья и медицинскую помощь, улучшение качества жизни граждан, а также сохранение основных принципов отечественного здравоохранения, сосредоточенных на доступности медицинской помощи населению. В результате продолжительной работы Президиумом Совета при Президенте Российской Федерации по реализации приоритетных национальных проектов[4] утверждены «Направления, основные мероприятия и параметры приоритетного национального проекта "Здоровье"» от 21 декабря 2005 года.

    Основными целями данной программы были признаны укрепление здоровья населения России, снижение уровня заболеваемости, инвалидности, смертности; повышение доступности и качества медицинской помощи; укрепление первичного звена здравоохранения, создание условий для оказания эффективной медицинской помощи; развитие профилактической направленности здравоохранения; удовлетворение потребности населения в

    5

    высокотехнологичных видах медицинской помощи, а в качестве основных ожидаемых результатов проекта названы повышение престижа труда медицинских работников; доступность и качество медицинской помощи; повышение квалификации участковых врачей; оснащение необходимым диагностическим оборудованием; повышение оперативности работы службы «скорой помощи»; снижение сроков ожидания и повышение доступности дорогостоящей (высокотехнологичной) медицинской помощи.

    Нельзя не признать, что за прошедшее время для решения проблем здравоохранения в ходе реформирования сделано не мало. К настоящему времени в рамках национального проекта «Здоровье» реализованы меры по обеспечению населения высокотехнологичной медицинской помощью и по развитию первичной медицинской помощи, продолжается строительство и ввод в действие новых федеральных центров высоких медицинских технологий, проведены повышение квалификации и профессиональная переподготовка специалистов, ряд учреждений здравоохранения, особенно в труднодоступных районах, впервые получили ультразвуковое, эндоскопическое и лабораторное оборудование.

    В первом полугодии 2008 года в 19 субъектах Российской Федерации завершилась реализация пилотного проекта, направленного на повышение качества услуг в сфере здравоохранения, основными направлениями которого являлись переход на преимущественно одноканальное финансирование через систему обязательного медицинского страхования, обеспечение финансирования стационарной медицинской помощи в соответствии со стандартами медицинской помощи, внедрение подушевого финансирования оплаты медицинской помощи населению в первичном звене здравоохранения, внедрение новых систем оплаты труда, обеспечение учета объема оказанной медицинской помощи и оценки ее качества. Кроме того, бюджетам 12 субъектов Российской Федерации направлены субсидии на сумму 3,6 млрд рублей на создание 12 региональных и 36 первичных сосудистых отделений. На эти же цели в 2009 и 2010 гг. предусмотрено еще

    6

    4,6 млрд рублей. Одной из поставленных задач является и обеспечение развитие высокотехнологичной помощи. И если в 2004 - 2005 годах потребность в ней была удовлетворена только на 10 %, в 2007 году уже на 30 %, то задачей на 2010 год стало повышение этого показателя до 80 %.

    Несмотря на это, еще много остается нерешенных проблем, и реформирование отрасли продолжается. Необходимо вынести уроки из уже пройденных этапов и не допустить повторения прежних ошибок, для чего особое внимание следует уделить организационно-правовым вопросам управления здравоохранением. Именно важность организационно-правовых вопросов управления здравоохранением и определила выбор темы. На отсутствие эффективной схемы связи между органами управления и различными звеньями в медицине указывают проблемы, связанные с установлением источников финансирования и оплаты труда медперсонала на тех врачебных участках, где количество населения меньше нормативного, нарушением своевременных поставок вакцин для дополнительной иммунизации населения, выплатами по родовым сертификатам, нарушениями социальных гарантий медицинским работникам, деятельностью страховых организаций. Об этом свидетельствует и судебная практика[5]. Проблемы возникли и при проведении конкурсов и как следствие при заключении государственных контрактов на поставку медицинского оборудования. В данных контрактах с полной ясностью не были определены обязанности поставщиков продукции и их ответственность за невыполнение своих обязанностей, что в дальнейшем привело к увеличению сроков поставки и установки оборудования непосредственно в лечебно-профилактических учреждениях и невозможности использования данного оборудования. Трудности существуют и в других направлениях реализации

    7

    национального проекта «Здоровье», а также в управлении всей системой здравоохранения в целом.

    Не решают проблемы существования значительных полномочий в «руках» органов исполнительной власти и их должностных лиц и административные реформы. При этом данные полномочия до сих пор не соответствуют предъявляемым к ним требованиям. Имеются проблемы в несовершенстве созданной системы лицензирования; во взаимодействии центра и субъектов федерации при решении организационных, финансовых, правовых вопросов, возникающих при осуществлении медицинской деятельности.

    Решение последних, в первую очередь, зависит от наличия достаточного количества юридических норм высокого качества. Современная регламентация административно-правового регулирования системы здравоохранения отличается значительным количеством нормативных актов, но в то же время бессистемностью, разбросанностью, отсутствием четкости и ясности изложения.

    Актуальность темы данной работы прослеживается в теоретическом плане, учитывая отсутствие комплексных работ по проблемам административно-правого регулирования в области здравоохранения. Кроме того, в свете проведения административной реформы требуется изучение и осмысление организации и деятельности органов исполнительной власти, которые в значительной мере осуществляют административно-правовое регулирование здравоохранения.

    Степень научной разработанности темы исследования и теоретико-правовая основа исследования.

    Современное состояние научных исследований по проблеме правового регулирования в области здравоохранения характеризуется незначительным наличием специальных работ. За последнее время в свет вышли такие работы, как М.Н. Малеиной «Человек и медицина в современном праве:

    8

    учебное и практическое пособие. М., 1995; B.Л. Попова, Н.П. Поповой «Правовые основы медицинской деятельности: справочно-информационное пособие» СПб, 1999; В.П. Новоселова «Административно-правовые проблемы управления здравоохранением в субъектах федерации», Екатеринбург, 1999; С.Г. Стеценко «Медицинское право» СПб, 2004; его докторская диссертация «Юридическая регламентация медицинской деятельности в России (исторический теоретико-правовой анализ), СПб, 2002; М.Ю. Федерова «Медицинское право: учебное пособие для вузов», - М., 2003; Колоколова Г.Р., Косолаповой Н.В., Никульниковой О.В. «Основы медицинского права. Курс лекций: Учебное пособие для вузов», Н.В. Путало «Комментарии к основам законодательства РФ об охране здоровья граждан» М., 2003; А.Х. Джураева «Правовые отношения в области охраны здоровья граждан РФ как объект государственного управления» Челябинск, 2005; Т.В. Ерохиной «Государственное управление здравоохранением в Российской Федерации»: дис. канд. юрид. наук, Саратов, 2006 и другие.

    В данных работах дана общая характеристика законодательства о здравоохранении, рассмотрены вопросы, касающиеся правовых отношений в области охраны здоровья, а также вопросы медицинской деятельности и медицинского права. Но с точки зрения административного права исследование проблемы административно-правового регулирования в области здравоохранения в целом не получило комплексной разработки.

    Теоретическую базу исследования составляют труды представителей отечественной науки по общим вопросам государства, права, власти и управления, в том числе и советского периода. Этим проблемам были посвящены работы ученых А.Б. Агапова, А.П. Алехина, Г.В. Атаманчука, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, К.С. Вельского, А.В. Венгерова, А.С. Дугенца, Л.А. Калининой, Ю.М. Козлова, О.Е. Кутафина, Б.М. Лазарева, А.Е. Лунева, Н.И. Матузова, М.Н. Марченко, B.C. Мартемьянова, Д.М. Овсянко, О.М. Олейник, Л.Л. Попова, Б.В. Россинского, Н.Е. Салищевой, Ю.Н. Старилова, С.С. Студеникина, М.С. Студеникиной, Ю.А. Тихомирова, Н.Ю. Хаманевой,

    9

    А.П. Шергина, М.А. Штатиной, Ц.А. Ямпольской и других авторов, включая и зарубежные источники.

    Эмпирическая база исследования.

    Эмпирическую базу работы составляют законодательные и иные нормативные акты, регламентирующие общие и специальные вопросы государственного регулирования здравоохранения; судебная практика по предмету диссертационного исследования, а также данные официальной статистической отчетности о работе органов государственной власти, осуществляющих административно-правовое регулирование в области здравоохранения.

    Цель и задачи диссертационного исследования. Выявить юридическую природу механизма административно-правового регулирования здравоохранения, раскрыть основные тенденции и закономерности развития деятельности в области здравоохранения.

    Исходя из этой цели, возникают задачи:

    -     уяснить сущность и содержание административно-правового регулирования;

    -    определить основы административно - правового регулирования здравоохранения в России;

    -   уяснить содержание деятельности органов исполнительной власти, осуществляющих государственное регулирование в области здравоохранения;

    -    определить формы и методы управления в рассматриваемой области;

    -     показать модели организации здравоохранения;

    -    определить содержание контрольно-надзорной деятельности в области здравоохранения;

    -    выявить проблемы реализации и разграничения полномочий органов управления в области здравоохранения и предложить пути их разрешения.

    Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в сфере управления здравоохранением России, то

    10

    есть общественные отношения, которые возникают, изменяются и прекращаются между органами исполнительной власти, их должностными лицами, обеспечивающими поддержание должного состояния и развитие здравоохранения и субъектами здравоохранения, испытывающими на себе регулирующее воздействие.

    Методология и методика исследования основывается на аккумулировании общенаучных способов и приемов, используемых в целом юридической наукой.

    В основу исследования положены философские методы, являющиеся универсальными методами познания, включая и метод диалектического познания, что позволяет выявить природу и сущность административно-правового регулирования в рассматриваемой области.

    Широко используется сравнительно-правовой метод, который основывается на сопоставлении сходных явлений. Например, становление и развитие современной модели организации здравоохранения в Российской Федерации требует рассмотрения аналогичных моделей в других странах.

    Определенное значение также отводится применению социологического метода, который позволяет определить эффективность административно-правового регулирования в области здравоохранения.

    Важным при характеристике административно-правового регулирования в области здравоохранения является акцентирование внимания на историческом методе познания. Такой подход дает возможность рассматривать существующие административно-правовые явления в сфере здравоохранения не только с точки зрения настоящего их состояния, но и с позиций их прошлого.

    Для проведения анализа законодательства, действующего в области здравоохранения, и соотношения правовых норм с существующими в этой области отношениями используется догматический, или формально-­логический метод.

    11

    В целом же в ходе проведенного исследования были использованы все методы познания в совокупности, а приоритет в использовании какого-либо из них определялся в зависимости от поставленных задач.

    Научная новизна исследования.

    Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что в данной работе предпринята попытка системно рассмотреть институт административно-правового регулирования в области здравоохранения, основы административно-правового регулирования здравоохранения в России; уяснить содержание деятельности органов исполнительной власти, осуществляющих государственное регулирование в области здравоохранения; определить формы и методы управления в рассматриваемой области; показать модели организации здравоохранения; определить содержание контрольно-надзорной деятельности в области здравоохранения; выявить проблемы реализации и разграничения полномочий органов управления в области здравоохранения и предложить пути их разрешения.

    На защиту выносятся следующие основные положения:

    1.      Авторское определение понятия административно-правового регулирования в области здравоохранения как совокупности организационно-правовых форм и механизмов по обеспечению мер социально-экономического, медико-санитарного, противоэпидемического характера, осуществляемых специализированными организациями, целью которых является укрепление, сохранение и поддержание здоровья человека, оказание качественной, профессиональной и высокотехнологичной медицинской помощи всем нуждающимся в ней, а также обеспечение доступности получения такой помощи;

    2.   Исходя из того, что в законодательстве не закреплены основные принципы охраны здоровья граждан, предлагается система принципов административно-правового регулирования в области здравоохранения, благодаря которым возможна реализация государственной политики,

    12

    направленной на поддержание и развитие здравоохранения, соответствующего важнейшим потребностям и интересам как современного общества, так и на перспективу;

    3.        Выделяются основные этапы развития государственного регулирования, позволяющие проследить непрерывный процесс развития административно-правового регулирования в области здравоохранения. Такой подход дает возможность рассматривать существующие административно-правовые явления в области здравоохранения не только с точки зрения настоящего их состояния, но и с позиций их прошлого;

    4.     Приведена авторская классификация органов исполнительной власти, осуществляющих административно-правовое регулирование в области здравоохранения (с учетом решаемых задач; в зависимости от содержания; по порядку разрешения подведомственных вопросов; по наименованию; в зависимости от федеративного устройства; по подведомственности). Обозначенные основания классификации органов исполнительной власти в области здравоохранения позволяют выявить проблемы организации и функционирования всей системы указанных органов исполнительной власти и найти способы совершенствования их деятельности;

    5.     О необходимости совершенствования структуры федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих административно-правовое регулирование в области здравоохранения. Предлагается реорганизация существующего Министерства здравоохранения и социального развития и создание самостоятельного специально уполномоченного федерального органа исполнительной власти в рассматриваемой сфере - Министерства здравоохранения Российской Федерации, а также ликвидация Федерального медико-биологического агентства и передача его полномочий Министерству здравоохранения. По мнению диссертанта, во-первых, в одном министерстве объединены сферы деятельности, специфика которых требует самостоятельного

    13

    организационного оформления; во-вторых, федеральное агентство приобретает качественные характеристики, присущие специальному государственному учреждению, но отнюдь не органу исполнительной власти;

    6.   Автором дается характеристика целевых программ и медицинских стандартов как самостоятельных видов форм и методов, имеющих целью обеспечение законных прав граждан на охрану здоровья и медицинскую помощь;

    7.  На основе анализа международной практики предлагается создание социально-ориентированной рыночной модели здравоохранения, а также совершенствование мер государственной поддержки, таких как финансирование, страховая медицина, система госзакупок. Таким образом можно будет создать достаточный уровень конкуренции между предоставляющими услуги лицами, при этом обеспечив пациенту право на получение качественных услуг в здравоохранении;

    8.     О необходимости должной регламентации государственного контроля (надзора) в области здравоохранения на уровне единого закона. Нормативная регламентация должна быть направлена на закрепление значимых характеристик таких как понятие государственного контроля и принципы и особенности форм и методов его осуществления в области здравоохранения. При этом с целью избежания нарушения законности, бюрократии, волокиты со стороны контрольно-надзорных органов, важно пересмотреть объем их прав и обязанностей;

    9.       Предложение по совершенствованию системы наказаний, установленной за административные правонарушения, посягающие на здоровье, санитарно-эпидемиологическое благополучие населения и общественную нравственность. В частности, об установлении в санкциях некоторых статей Особенной части КоАП Российской Федерации, предусматривающих административную ответственность в указанной сфере, такого административного наказания как лишение специального права.

    Теоретическая и практическая значимость исследования.

    14

    Выводы и положения, изложенные в настоящей работе, направлены на углубление и развитие теоретических положений института административно-правового регулирования в области здравоохранения и преследуют цель совершенствования действующего федерального и регионального законодательства с тем, чтобы посредством норм законодательства обеспечить эффективное регулирование общественных отношений в данной сфере.

    Теоретические выводы и сформулированные предложения, содержащиеся в работе, могут быть использованы в дальнейших научно-исследовательских и практических разработках данной проблемы, а также в учебном процессе в ходе преподавания административного права. Рекомендации, содержащиеся в диссертации, также могут найти применение при совершенствовании нормативно-правовых актов, отдельные выводы могут быть использованы в правоприменительной практике.

    Научно-практическая значимость диссертационного исследования заключается в полученных результатах, направленных на совершенствование:

    -               теоретических основ института административно-правового регулирования в области здравоохранения, что выразилось в изучении сущности и разработке признаков и понятия административно-правового регулирования в области здравоохранения; в детальном рассмотрении этапов развития государственного регулирования в области здравоохранения; основ деятельности и полномочий органов, осуществляющих административно-правовое регулирование в области здравоохранения;

    -               законодательного регулирования административно-правового регулирования в области здравоохранения как на уровне Российской Федерации, так и на уровне субъектов Российской Федерации;

    -               организационного механизма привлечения к административной ответственности за совершение административных правонарушений в области здравоохранения.

    15

    Апробация результатов исследования.

    Апробация основных теоретических положений и выводов, изложенных в работе, осуществлена в различных формах, в том числе участие в научно-практических конференциях и семинарах, посвященных вопросам административного права, учебном процессе; публикации научных статей, отражающих основные положения диссертации.

    Структура диссертации обусловлена целью, задачами и логикой исследования данной проблематики и состоит из введения, двух глав, включающих восемь параграфов, заключения, списка использованных нормативных актов и специальной литературы и приложений.

    ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

    Во введении автор обосновывает выбор темы, ее актуальность, указывает степень ее научной разработанности и теоретико-правовую основу, определяет объект исследования, а также его цель и задачи, излагает его методологию и методику, раскрывает научную новизну работы, формулируют основные положения, выносимые на защиту, определяет теоретическую и практическую значимость исследования и приводит апробацию полученных результатов.

    Первая глава диссертации - «Сущность административно-правового регулирования в области здравоохранения» - состоит из четырех параграфов.

    В первом параграфе — «Содержание административно-правового регулирования в области здравоохранения» - проводится анализ точек зрения к определению понятий административно-правового регулирования, государственного управления, государственного регулирования. В результате чего диссертант приходит к выводу, что, несмотря на некоторые различия в подходах к определению содержания рассматриваемых понятий, можно усмотреть в них аналогичные друг другу черты. Государственное

    16

    регулирование в административно-правовом понимании представляет комплекс действий, которые совершаются специальными субъектами государственной власти, а государственное регулирование - комплекс юридических воздействий исполнительной власти на различные сферы и области социально-культурной, экономической, политической жизни, имеющий свое нормативное закрепление.

    Исходя из признаков и механизмов, присущих административно-правовому регулированию в области здравоохранения, в диссертации дано свое собственное понятие административно-правового регулирования в области здравоохранения.

    Административно-правовое регулирование в сфере здравоохранения понимается как совокупность организационно-правовых форм и механизмов по обеспечению мер социально-экономического, медико-санитарного, противоэпидемического характера, осуществляемых специализированными организациями, целью которых является укрепление, сохранение и поддержание здоровья человека, оказание качественной, профессиональной и высокотехнологичной медицинской помощи всем нуждающимся в ней, а также обеспечение доступности получения такой помощи.

    Второй параграф - «Принципы административно-правового регулирования в области здравоохранения» - посвящен основополагающим принципам, на основе которых осуществляется административно-правовое регулирование в области здравоохранения.

    В системе принципов административно-правового регулирования в области здравоохранения автор называет следующие: принцип разделения властей; принцип федерализма; принцип законности; принцип соблюдения прав человека и гражданина; принцип гласности; принцип ответственности. Указанные принципы выступают в качестве руководящих идей для всех субъектов правоотношений, возникающих в рассматриваемой сфере. Именно эти принципы вносят устойчивость и стабильность в управленческие

    17

    отношения, позволяют бесспорнее и точнее судить о том, кто и что конкретно должен делать для их реализации в сфере исполнительной власти, направленной на поддержание и развитие здравоохранения, и соответствуют важнейшим потребностям и интересам общества и граждан.

    В третьем параграфе - «Органы исполнительной власти, осуществляющие административно-правовое регулирование в области здравоохранения» - содержится анализ системы органов исполнительной власти, осуществляющих административно-правовое регулирование в области здравоохранения. Автор указывает, что ныне действующая система федеральных органов исполнительной власти, включающая федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, была установлена в рамках административной реформы Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 года № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»[6] и Указом Президента от 12 мая 2008 года № 724 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти»[7] в целях формирования эффективной системы и структуры федеральных органов исполнительной власти. В соответствии с установленной таким образом системой осуществляется государственное регулирование в области здравоохранения.

    Государственные органы исполнительной власти осуществляют свои функции и полномочия в рамках своей компетенции, и их действия направлены на обеспечение регулирования деятельности в области здравоохранения.

    В данном параграфе отмечены структура органов исполнительной власти, осуществляющих административно-правовое регулирование в области здравоохранения, а также их основные функции в рассматриваемой сфере.

    18

    Автор дает классификацию органов исполнительной власти, осуществляющих административно-правовое регулирование в области здравоохранения (с учетом решаемых задач; в зависимости от содержания; по порядку разрешения подведомственных вопросов; по наименованию; в зависимости от федеративного устройства; по подведомственности). Обозначенные основания классификации органов исполнительной власти в области здравоохранения позволяют выявить проблемы организации и функционирования всей системы указанных органов исполнительной власти и найти способы совершенствования их деятельности.

    В работе рассмотрены полномочия и функции Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации как органа, образованного в результате проведения административной реформы в Российской Федерации. В связи с объединением функций, которые ранее выполняли несколько министерств (Министерство здравоохранения Российской Федерации, Министерство труда и социального развития Российской Федерации) и иные федеральные органы исполнительной власти Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации получило название «суперминистерства». Очевидно, что ныне существующее Министерство здравоохранения и социального развития не может уделять должное внимание развитию здравоохранения в силу того, что его функции направлены также на решение вопросов, отличающихся по своей юридической природе от деятельности в сфере здравоохранения.

    Основной целью административной реформы в области здравоохранения стала реализация программы, направленной на модернизацию здравоохранения, повышение ответственности за оказание медицинской помощи, перераспределение медицинских организаций, а также оказываемой медицинской помощи по уровням финансирования и управления, определение роли и функций медицинских учреждений, расположенных на территории субъекта Федерации.

    19

    В работе акцентировано внимание на системе органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, образуемых в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»[8].

    Анализ правового положения федеральных органов исполнительной власти приводит к выводу о необходимости совершенствования структуры федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих административно-правовое регулирование в области здравоохранения. Предлагается реорганизация существующего Министерства здравоохранения и социального развития и создание самостоятельного специально уполномоченного федерального органа исполнительной власти в рассматриваемой сфере - Министерства здравоохранения Российской Федерации, а также ликвидация Федерального медико-биологического агентства и передача его полномочий Министерству здравоохранения.

    По мнению диссертанта, во-первых, в одном министерстве объединены сферы деятельности, специфика которых требует самостоятельного организационного оформления. В настоящее время сложилась ситуация, при которой министерство не может осуществлять правоприменительные функции и не наделено контрольными полномочиями. Такое положение дел может повлечь за собой конфликты внутри отрасли[9].

    Во-вторых, федеральное агентство приобретает качественные характеристики, присущие специальному государственному учреждению, но отнюдь не органу исполнительной власти.

    Четвертый параграф - «Этапы развития административно-правового регулирования в области здравоохранения» - содержит анализ возникновения и развития юридического обеспечения здравоохранения в

    20

    нашей стране. Нормативно - правовое обеспечение здравоохранения в России представляет ряд документов, принятых в различные исторические периоды и посвященных юридической регламентации указанной сферы, и рассматривается как единый и закономерный процесс эволюционного развития[10].

    В работе выделены основные этапы развития государственного регулирования, позволяющие проследить непрерывный процесс развития административно-правового регулирования в области здравоохранения.

    Период становления законодательства в области охраны здоровья граждан в России (дореволюционный период) характеризуется как период возникновения медицинского законодательства, закрепляющего, прежде всего, ответственность за содеянное. Важным этапом развития данного периода стало принятие Врачебного Устава - кодифицированного акта, посвященного регулированию охраны здоровья граждан и оказанию медицинской помощи.

    Советский период представлен законодательством о медицинской помощи. Особое внимание уделялось созданию и развитию санитарно - эпидемиологических служб. Указанный период знаменателен принятием таких актов, как Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о здравоохранении от 19 декабря 1969 года[11], Закон РСФСР от 29 июля 1971 года «О здравоохранении»[12].

    Период 90-х годов можно охарактеризовать следующими изменениями, произошедшими в рассматриваемой сфере: в действующей на основании плана и финансировавшейся из государственного бюджета медицинской практике появлялись учреждения частной системы здравоохранения, медицинские услуги стали осуществляться на платной основе, было введено обязательное медицинское страхование. Базовым федеральным законом в

    21

    отрасли здравоохранения стали Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 года № 5487-1[13].

    На современном этапе, на что обращает внимание диссертант, острую необходимость приобрело принятие федерального закона, который определил бы основные понятия отрасли; закрепил единство государственной, муниципальной и частной систем здравоохранения и установил их управляемость с определением приоритета государственного регулирования; утвердил равенство возможностей медицинских организаций; определил принципы государственной политики в области здравоохранения, а также ответственность за состояние здоровья населения и обеспечил бы доступность и бесплатность гарантированных объемов медицинской помощи.

    Во второй главе — «Административно-правовые формы и методы регулирования здравоохранения на современном этапе» - автор рассматривает формы и методы административно-правового регулирования в области здравоохранения.

    Среди основополагающих форм и методов регулирования в области здравоохранения выделяются такие, как программирование, моделирование, осуществление контрольной деятельности, стандартизация и применение административной ответственности.

    В первом параграфе — «Программирование и моделирование в здравоохранении» - содержится характеристика целевых программ и моделей здравоохранения как самостоятельных видов форм и методов, имеющих целью обеспечение законных прав граждан на охрану здоровья и медицинскую помощь.

    В работе подробно рассмотрены Программа государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи и целевые программы, позволяющие осуществлять лежащие в основе всей здравоохранительной политики принципы доступности

    22

    получения медицинской помощи и гарантированности со стороны государства возможности получения этой помощи всеми гражданами.

    Цель программы, принимаемой по вопросам здравоохранения, должна быть направлена на улучшение здоровья населения, повышение качества работы служб медико-производственного сектора и другие потребности подобного рода и заключается в создании системы организационно-экономических, медико-правовых и административно-управленческих механизмов обеспечения устойчивого поступательного развития медико-социальной ситуации в стране.

    Диссертант делает вывод о необходимости совершенствования используемых регуляторов в области здравоохранения: Программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи нуждаются в детализации вопросов, касающихся непосредственно оказания медицинской помощи с тем, чтобы окончательно не превратиться исключительно в программу финансирования отрасли; целевые программы должны разрабатываться в соответствии с реально существующими возможностями и сроками для своей реализации, следовательно необходимо установление нормативно-правового регулирования не только целей, задач и направлений деятельности в рамках целевой программы, но и должного финансирования, подготовки кадрового состава, материально-технического обеспечения для реализации намеченной программы.

    Для лучшего понимания существующей ситуации в области здравоохранения автор обращается к моделям организации управления здравоохранением. По мнению автора, их можно отнести к программно- целевому методу, так как модель представляет собой некий образец, алгоритм, эталон, стандарт, аналог какого-либо объекта, процесса или явления. При подробном рассмотрении подобных моделей, можно прийти к выводу, что, несмотря на их разнообразие и наличие специфических

    23

    присущих той или иной модели черт, их формирование происходит в русле проводимой государством социальной политики.

    В работе приводятся классификации моделей здравоохранения исходя из источника их финансирования и непосредственного участия государства в управлении здравоохранением; по критерию отношения собственности и способов оплаты за полученную медицинскую помощь; в зависимости от объема государственных гарантий, источника финансирования услуг, статуса заказчика и исполнителя, характера их взаимодействия, схемы государственного управления, роли государственных органов, схемы финансирования, структуры, обеспечивающей права пациентов и производителей; по аналогии с типами государства.

    На основе анализа международной практики предлагается создание социально-ориентированной рыночной модели здравоохранения, а также совершенствование мер государственной поддержки, таких как финансирование, страховая медицина, система госзакупок. Таким образом можно будет создать достаточный уровень конкуренции между предоставляющими услуги лицами, при этом обеспечив пациенту право на получение качественных услуг в здравоохранении.

    Второй параграф - «Стандартизация в области здравоохранения» - дает определение понятий «стандарт» и «медицинский стандарт».

    Под стандартом принято понимать документ, в котором в целях добровольного многократного использования устанавливаются характеристики продукции, правила осуществления и характеристики процессов проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнения работ или оказания услуг. Данное определение содержит Федеральный закон от 27 декабря 2002 года № 184-ФЗ «О техническом регулировании»[14]. Медицинским стандартом называют систему знаний, умений, навыков и условий, определяющих возможность

    24

    выполнения определенного вида медицинской деятельности[15]. В работе также приведена классификация медицинских стандартов.

    В настоящее время стандартизация в здравоохранении, как полномочие органов государственной власти, предусмотрено Основами законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан.

    Автор обращает внимание на проблему обязательного соблюдения медицинского стандарта, суть которой заключается в том, что Основы не упоминают об этом, из-за чего довольно часто встает вопрос об их добровольном соблюдении и рекомендательном характере, что представляется не самым верным решением.

    Диссертант приходит к выводу, что стандарты представляют по своей сути основной критерий оценки качества оказываемой медицинской помощи и их соблюдение должно быть обязательным условием обеспечения прав граждан на получение медицинской помощи, чему может способствовать закрепление медицинских стандартов на более высоком законодательном уровне, а именно: на уровне постановлений Правительства Российской Федерации, что позволит повысить их правовой статус с целью улучшения оказываемой медицинской помощи.

    Третий параграф - «Контроль в области здравоохранения» - определяет основные цели и задачи контроля в данной сфере. Ими являются соблюдение органами исполнительной власти и их должностными лицами законодательства, обеспечение целесообразного и экономного расходования средств, поддержание стабильности государственного устройства, повышение эффективности государственного регулирования[16].

    Диссертант дает оценку государственного контроля и административного надзора в области здравоохранения. На основе обзора законодательства подчеркивается необходимость должной регламентации

    25

    государственного контроля на уровне единого закона. Ведь несмотря на осуществление контроля разной направленности, имеющиеся различия в формах и средствах его проведения, по сути действия субъектов исполнительной власти носят организующий, управляющий характер и имеют одинаковое назначение оказывать влияние на развитие общественной системы, обеспечивать выполнение целей и задач государства, закрепленных в законодательстве. Таким образом, нормативная регламентация должна содержать принципиально значимые характеристики понятия государственного контроля и принципы его осуществления.

    В качестве основных направлений государственного контроля и надзора в сфере здравоохранения автор указывает допуск к медицинскому применению (государственная регистрация лекарственных средств, изделий медицинского назначения, медицинских изделий); допуск предпринимательских субъектов и персонала к деятельности в сфере здравоохранения (лицензирование, аккредитация, сертификация специалистов); контроль соответствия установленным требованиям (контроль качества, надзор за деятельностью).

    В области здравоохранения контрольно-надзорным органами стали Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека и Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения и социального развития. В работе приведены основные функции в области контроля и содержание деятельности указанных органов в данной сфере, а также статистические данные результатов деятельности, полученных в ходе проведения контрольных мероприятий в области здравоохранения.

    Исходя из того, что Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 года № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» под функциями по контролю и надзору понимает также выдачу органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на

    26

    осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам, в параграфе рассмотрены также вопросы лицензирования.

    Диссертант обращает внимание на особенности лицензирования в сфере здравоохранения. Они заключается в определении видов деятельности, подлежащих лицензированию, на основании критериев, тесно связанных с состоянием здоровья граждан и в социальной значимости видов деятельности, на которые необходимо получить лицензию.

    Контрольно-надзорная деятельность в области здравоохранения по своей сути направлена на достижение целей, стоящих перед всей отраслью, а именно - обеспечение должного уровня оказания медицинской помощи населению и гарантий ее доступности и повышение качества и доступности лекарственного обеспечения, что в целом является залогом повышения уровня здоровья населения.

           Вместе с тем очевидным является необходимость дальнейшего совершенствования существующего контрольно - надзорного механизма, в частности, представляется полезным дополнить контроль со стороны государства контролем различных общественных и профессиональных объединений. При решении этого вопроса автор предлагает обратиться к зарубежному опыту, а именно опыту Германии, где уже длительное время существует и эффективно действует Немецкая врачебная палата, представляющая собой профессиональное объединение врачей по территориальному принципу.

    В четвертом параграфе - «Административная ответственность в области здравоохранения» - рассматривается вопрос административной ответственности как важного инструмента реагирования на административные правонарушения в области здравоохранения. Уделяется внимание теоретическим и практическим аспектам данного вида юридической ответственности.

    27

    В работе указано, что в настоящее время ни теория административного права, ни нормативно-правовые акты не дают единого понятия административной ответственности, поэтому вопрос до сих пор остается дискуссионным.

    Единственным основанием административной ответственности в области здравоохранения является административное правонарушение. Административное правонарушение в области здравоохранения по смыслу статьи 2.1. КоАП Российской Федерации можно рассматривать как противоправное, виновное действие или бездействие физического или юридического лица, за которое законодательством предусмотрена административная ответственность, посягающее на общественные отношения, связанные с осуществлением деятельности в области здравоохранения. Правонарушение в области здравоохранения наделено юридическими признаками, к которым относятся противоправность, общественная опасность, виновность, наказуемость. Особое внимание уделено вопросу вины при привлечении к ответственности медицинских работников, что связано с наличием такого понятия как «врачебная ошибка».

    Автором дана общая характеристика административных правонарушений, посягающих на здоровье, санитарно-эпидемиологическое благополучие населения и общественную нравственность и приведена их классификация (по объекту посягательства; по конструкции объективной стороны; по способам описания обязательных признаков объективной стороны правонарушения; по субъектному составу).

    Необходимым, по мнению диссертанта, представляется совершенствование системы наказаний, установленной за административные правонарушения, посягающие на здоровье, санитарно-эпидемиологическое благополучие населения и общественную нравственность. В частности, установление в санкциях некоторых статей Особенной части КоАП Российской Федерации, предусматривающих административную ответственность в указанной сфере, такого административного наказания как

    28

    лишение специального права, что будет отвечать содержанию соответствующего правонарушения и сможет стать эффективной мерой ответственности.

    В заключении автором подводятся итоги проведенного исследования, высказываются предложения по совершенствованию административно- правового регулирования в области здравоохранения.

    ПУБЛИКАЦИИ ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ

    Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации:

    1.    Шилюк Т. О. Здравоохранение, как объект административно - правового регулирования/ Т. О. Шилюк // Актуальные проблемы российского права. - 2008. - № 3 (8). - 0,3 печ. л.

    Статьи, опубликованные в иных рецензируемых научных изданиях, тезисы докладов и выступлений на научных конференциях:

    2.     Шилюк Т. О. Современное состояние законодательства в области здравоохранения/ Т. О. Шилюк// Сборник тезисов Международной межвузовской научно-практической конференции студентов и аспирантов «Традиции и новации в системе современного российского права». - Москва: МГЮА, 2008. - 0,1 печ. л.

    3.     Шилюк Т. О. Государственный контроль и надзор в области здравоохранения / Т. О. Шилюк// Административное право и процесс. - 2009. - № 3. - 0,3 печ. л.

    4.  Шилюк Т. О. Использование информационных технологий в области здравоохранения / Т. О. Шилюк // Сборник работ участников I международной заочной научно-практической конференции аспирантов и молодых ученых «Актуальные проблемы юридической науки и правоприменительной практики». - Москва: МГЮА им. О. Е. Кутафина, 2009. - 0,4 печ. л.

    5.  Шилюк Т. О. Разграничение полномочий в области здравоохранения/ Т. О. Шилюк// Сборник ежегодной всероссийской научно-практической конференции, посвященной памяти доктора юридических наук, профессора, заслуженного деятеля науки РФ В. Д. Сорокина «Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права». - СПб: СПб ун-та МВД России, 2010. - 0,3 печ. л.

    6.  Шилюк Т. О., Зинкер Г. М. Вакцинопрофилактика в условиях детской поликлиники: медицинский и правовой аспекты / Т. О. Шилюк, Г. М. Зинкер // Медицинская сестра. - 2010. - № 2. - 0,4 печ. л.



    [1] РГ. - 1993. - № 237.

    [2] Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 25 апреля 2005 года // РГ. - 2005.  - № 86.

    [3] Марьян Г. В. Организационно-правовые вопросы управлении здравоохранением России: автореф. дис. ..к.ю.н. - М., 2002.

    [4] Указ Президента Российской Федерации от 21 октября 2005 года № 1226 «О Совете при Президенте Российской Федерации по реализации приоритетных национальных проектов» // СЗ РФ. - 2005. - № 43. - Ст. 4374.

    [5] Например, Определение Верховного Суда Российской Федерации от 9 октября 2008 года № КАС08-491 «Об оставлении без изменений решения Верховного Суда РФ от 30.07.2008 № ГКПИ08-1463, которым было отказано в удовлетворении заявления о признании частично недействующим подпункта 6.1.2. Положения об оплате труда работников здравоохранения РФ, утвержденного приказом Минздрава РФ от 15.10.1999 № 377»; Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 3 июля 2008 года № 676-О-П «По жалобе гражданина Радзиевского Бориса Владимировича на нарушение его конституционных прав положениями Федерального закона «О лекарственных средствах».

    [6] СЗ РФ. - 2004. - № 11. - Ст. 945.

    [7] СЗ РФ. - 2008. - № 20. - Ст. 2290.

    [8] C3 РФ. - 1999. - № 42. - Ст. 5005.

    [9] Авакьян С. А. Административная реформа началась: что в перспективе? // Российская Федерация сегодня. -2004. - № 10. - С. 2.

    [10] Пищита A. H. Исторический опыт, современное состояние и перспективы правового обеспечения здравоохранения в России: автореф. дис... д-ра юрид. наук. М., 2006.

    [11] Ведомости Верховного Совета РСФСР. - 1969. - № 52. - Ст. 4666.

    [12] Ведомости Верховного Совета РСФСР. - 1971. - № 31. - Ст. 656.

    [13] Ведомости СНД и ВС РФ. - № 33. - Ст. 1318.

    [14] СЗ РФ. - 2002. - №52 (ч. 1). - Ст. 5140.

    [15] Приказ Министерства здравоохранения РСФСР от 16 октября 1992 № 277 «О создании системы медицинских стандартов (нормативов) по оказанию медицинской помощи населению Российской Федерации».

    [16] Козлов Ю. М., Попов Л. Л. Административное право. М., 2000. - С. 437.

Информация обновлена:24.12.2010


Сопутствующие материалы:
  | Персоны | Защита диссертаций 
 

Если Вы не видите полного текста или ссылки на полный текст книги, значит в каталоге есть только библиографическое описание.

Copyright 2002-2006 © Дирекция портала "Юридическая Россия" наверх
Редакция портала: info@law.edu.ru
Участие в портале и более общие вопросы: reception@law.edu.ru
Сообщения о неполадках и ошибках: system@law.edu.ru