Учиться в России!
Регистрация »» // Логин:  пароль:

Федеральный правовой портал (v.3.2)
ПОИСК
+ подробный поиск
Подняться выше » Главная/Все книги/

Источник: Электронный каталог отраслевого отдела по направлению «Юриспруденция»
(библиотеки юридического факультета) Научной библиотеки им. М. Горького СПбГУ

Предмет судебной деятельности и защита прав участников бюджетных правоотношений :

АР
И46 Ильин, А. В. (Антон Валерьевич).
Предмет судебной деятельности и защита прав участников
бюджетных правоотношений :автореферат диссертации на
соискание ученой степени кандидата юридических наук.
Специальность 12.00.15. - гражданский процесс, арбитражный
процесс /А. В. Ильин ; Науч. рук. А. А. Ференс-Сороцкий ;
Санкт-Петербургский государственный университет. -СПб.,2010
. -26 с.-Библиогр. : с. 26.4 ссылок
Материал(ы):
  • Предмет судебной деятельности и защита прав участников бюджетных правоотношений
    Ильин, А. В.

    Ильин, А. В.

    Предмет судебной деятельности и защита прав участников бюджетных правоотношений : автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

    Общая характеристика работы

    Актуальность темы диссертационного исследования. Закрепление в ст. 2 Конституции РФ нормы о том, что защита прав и свобод человека и гражданина является обязанностью государства, предполагает необходимость введения в российский правопорядок механизмов такой защиты, в том числе и от бездействия государства, выражающегося в нефинансировании институтов, призванных создать условия для реализации тех конституционных прав и свобод, которые в этом нуждаются.

    Данный механизм может заключаться в создании для субъектов правоотношений, возникающих в ходе исполнения бюджета (бюджетного правоотношения в узком смысле), возможностей по отстаиванию принадлежащих им в рамках названных правоотношений прав в судебном порядке. Обеспечение судебной защиты прав субъектов бюджетного правоотношения является залогом соблюдения законности при исполнении бюджета, и, опосредованно, гарантией стабильности конституционно-правового статуса личности.

    С другой стороны, искомый механизм может состоять в предоставлении непосредственно гражданам возможности в судебном порядке добиваться защиты их конституционных прав.

    Между тем обе разновидности анализируемого механизма защиты конституционных прав являются взаимодополняющими друг друга и не могут заменить или отменить одна другую, поскольку, с одной стороны, осуществление защиты прав граждан не может быть поставлено в зависимость от усмотрения какого-либо другого субъекта права без определения способов и средств защиты от незаконного бездействия этих субъектов, а, с другой стороны, введение гарантий соблюдения законности в рамках самого института исполнения бюджета обуславливается, в первую очередь, необходимостью создания условий для беспрепятственной реализации гражданами конституционных прав.

    Взаимосвязь и взаимозависимость названных разновидностей механизма защиты конституционных прав, таким образом, состоит в том, что бюджетное

    3

    правоотношение, рассматриваемое в широком смысле как отношение, связанное с созданием финансовых условий для реализации конституционных прав граждан, немыслимо без признания гражданина его субъектом, а значит, механизм защиты конституционных прав граждан от бездействия государства, выражающегося в нефинансировании институтов, призванных создать условия для реализации указанных прав, в конечном итоге представляет собой систему способов защиты прав субъектов бюджетных правоотношений (в широком смысле).

    Провозглашение необходимости судебного осуществления способов защиты субъектов бюджетного правоотношения вызывает к жизни фундаментальную проблему, содержание которой сводится к вопросу о том, может ли осуществляться защита прав субъектов бюджетных правоотношений посредством гражданского судопроизводства (ибо такая защита не может быть осуществлена ни в каком ином порядке судопроизводства в силу специфики предмета судебной деятельности)?

    Как известно, одним из последствий проводимых в Российской Федерации правовых реформ является значительное расширение пределов подведомственности дел судам. Вовлечение споров, возникающих из правоотношений различной отраслевой принадлежности, в круг традиционно рассматриваемых судами в порядке гражданского судопроизводства гражданских (в широком смысле этого слова) дел ставит перед наукой гражданского процессуального права довольно сложные вопросы как об адекватности новым условиям гражданской процессуальной формы, так и о взаимосвязи гражданских процессуальных и материальных правоотношений. Действительно, любое ли материальное правоотношение может оказаться в состоянии спора, который, в свою очередь, может быть передан на рассмотрение суда?

    Применительно к обозначенной выше ситуации ответ на этот вопрос не выглядит очевидным. Так, анализ подвергаемого практически ежегодно изменениям Бюджетного кодекса РФ приведет любого исследователя к выводу о том, что бюджетное законодательство в подавляющем большинстве случаев

    4

    рассчитано только на нормальное развертывание бюджетных правоотношений. О том, каковы должны быть действия субъектов бюджетного правоотношения в случае совершения правонарушения одним из его субъектов, Бюджетный кодекс РФ ответов, за исключением отдельных институтов (примером может служить институт ответственности за нецелевое использование бюджетных средств), не дает.

    Представляется, тем не менее, что говорить на этом основании об отсутствии возможностей для субъектов бюджетного правоотношения защищать свои права преждевременно. В силу этого в диссертационном исследовании рассмотрены возможности для защиты прав субъектов бюджетного правоотношения в порядке гражданского судопроизводства.

    Не меньшие сомнения вызывает ответ на вопрос о возможности гражданина защищать принадлежащее ему конституционное право в суде в случае нарушения его органом государственной власти путем нефинансирования получателя бюджетных средств, оказывающего публичные услуги названному гражданину, ведь до сих пор в научной литературе нет единства во мнении даже о том, порождают ли закрепленные в Конституции РФ права в случае их нарушения какие-либо притязания!

    Однако само предположение о возможности судебной защиты прав субъектов бюджетного правоотношения ставит перед исследователем другую, не менее важную проблему: вправе ли суд рассматривать споры, связанные с распределением ресурсов (бюджетных средств)? Такая постановка заданных вопросов обусловлена положениями ст. 10 Конституции РФ, закрепляющей концепцию разделения властей, в силу которой, как известно, полномочия по распределению ресурсов в обществе предоставлены законодательной и исполнительной ветвям власти.

    Важность анализа данных проблем определяется, таким образом, необходимостью поиска оптимальных путей разрешения в порядке гражданского судопроизводства правовых конфликтов, связанных с распределением общественных ресурсов (бюджетных средств).

    5

    Цели и задачи исследования. Целью настоящего диссертационного исследования является решение проблемы рассмотрения судами в рамках гражданского судопроизводства споров, возникающих по поводу распределения бюджетных средств.

    В подавляющем большинстве случаев, как показано в диссертации, правовые конфликты, связанные с распределением бюджетных средств, возникают не только между субъектами бюджетных правоотношений, но и между публично-правовыми образованиями и физическими лицами в рамках осуществления последними субъективных публичных прав (прав на услуги государства). Следовательно, выработав общий подход к решению вопросов о судебной защите как прав субъектов бюджетных правоотношений, так и субъективных публичных прав граждан, возможно решение (положительное или отрицательное) самой проблемы разрешения судами в рамках гражданского судопроизводства споров, возникающих по поводу распределения общественных ресурсов.

    Однако как вопрос о судебной защите прав субъектов бюджетных правоотношений, так и вопрос о судебной защите субъективных публичных прав граждан (прав на услуги государства), в науке гражданского процессуального права может быть интерпретирован как вопрос о том, могут ли соответствующие правоотношения составлять предмет судебной деятельности. Сказанное позволяет разрешить поставленные вопросы с помощью достижений науки гражданского процессуального права. Поэтому выработка общего подхода к разрешению поставленных вопросов осуществляется на основании фундаментальных для науки гражданского процессуального права категорий "предмет судебной деятельности" и "спор о праве".

    Названная цель исследования предопределила конкретные задачи работы: 1). определить содержание категорий "предмет судебной деятельности" и "спор о праве"; 2). установить, какие факторы определяют возможность материально-правовых отношений находиться в состоянии спора; 3). проанализировать типовые ситуации, возникающие в связи с непредоставлением бюджетных средств одним субъектом бюджетного правоотношения другому, на предмет

    6

    нахождения указанных правоотношений в состоянии спора; 4). выявить и раскрыть взаимосвязь между проблемой реализации субъективных публичных прав граждан и проблемой непредоставления бюджетных средств одним субъектом бюджетного правоотношения другому; 5). определить способы защиты субъективных публичных прав граждан в случае нефинансирования (недофинансирования) соответствующего получателя бюджетных средств.

    Представляется, для проверки предложенного подхода достаточно рассмотреть типовые ситуации, возникающие в связи с непредоставлением бюджетных средств одним субъектом бюджетного правоотношения другому, к числу которых мы отнесли следующие: а) публичный субъект - получатель бюджетных средств (бюджетное учреждение), (3) публичный субъект -юридическое лицо (как получатель субсидии), у) публичный субъект -получатель межбюджетного трансферта, 8) публичный субъект - публичный субъект (при исполнении бюджетов по доходам). Отмеченные типовые ситуации исследуются диссертантом с точки зрения одного и того же вопроса: может ли субъект бюджетного правоотношения, право которого нарушено (либо его невозможно осуществить) вследствие непредоставления ему бюджетных средств другим субъектом этого бюджетного правоотношения, требовать в судебном порядке такого финансирования?

    Как уже было ранее отмечено, проверка предложенного в работе общего подхода невозможна без обращения к проблематике обеспечения субъективных публичных прав граждан, поэтому в работе осуществлено исследование понятия субъективных публичных прав (прав на услуги государства) и способов их защиты.

    Предмет исследования. Предметом исследования является конституционное, гражданское, бюджетное, гражданское и арбитражное процессуальное законодательство, а также практика Конституционного Суда Российской Федерации, судов общей юрисдикции и арбитражных судов.

    Методологической основой диссертационного исследования являются общенаучные методы (анализ, синтез, обобщение и аналогия) и методы частно-

    7

    научного познания (формально - логический, историко-правовой, формально - юридический, системный и комплексный анализ).

    Теоретической основой исследования, учитывая межотраслевой характер анализируемых правоотношений, стали труды ученых-юристов, являющихся представителями различных отраслевых юридических наук, среди которых В.В.Бутнев, Б.Виндшейд, М.А.Гурвич, Н.Д.Егоров, П.Ф.Елисейкин, А.И.Елистратов, Г.Еллинек, Р. фон Иеринг, О.С.Иоффе, Е.А.Крашенинников, А.М.Кулишер, М.В.Кустова, Я.М.Магазинер, Ф.Регельсбергер, А.А.Рождественский, Т.Цварт, Н.А.Шевелева, Г.Ф.Шершеневич, К.Штерн, Н.А.Чечина, Д.М.Чечот.

    Научная новизна исследования. В настоящем диссертационном исследовании впервые поставлена и решена научная проблема рассмотрения судами в рамках гражданского судопроизводства споров, возникающих по поводу распределения бюджетных средств.

    Необходимо отметить, что вопросы судебной защиты как прав субъектов бюджетных правоотношений, так и субъективных публичных прав граждан не получили практически никакого освещения в научной юридической литературе. Единственными работами, в которых нашли свое отражение отдельные частные вопросы, имеющие отношение к рассматриваемой проблеме, являются монография Н.А.Шевелевой "Бюджетная система России: опыт и перспективы правового регулирования в период социально-экономических реформ",[1] статьи М.В.Кустовой,[2] а также статья Т.Цварта.[3] Настоящее исследование является первой работой, в которой поставлены и разрешены вопросы о возможности как бюджетных правоотношений, так и правоотношений, возникающих между

    8

    публично-правовым образованием и гражданином по поводу осуществления последним субъективного публичного права (прав на услуги государства), составлять предмет судебной деятельности.

    В соответствии с поставленной целью и задачами на защиту выносятся следующие положения:

    1. Общий подход к разрешению вопроса о возможности материально-правового требования быть заявленным в суд состоит в том, что в суд могут быть заявлены только требования, вытекающие из такого охранительного правоотношения, реализация содержания которого ведет к противостоянию самостоятельных воль субъектов названного правоотношения, вызванного столкновением интересов указанных лиц.

    2. Возможность для общественных отношений составлять предмет судебной деятельности должна определяться не только в зависимости от того, могут ли общественные отношения в силу их характера оказаться в состоянии спора, но и в зависимости от того, может ли суд рассмотреть такой спор, не нарушая конституционный принцип разделения властей. Влияние указанного принципа проявляется, прежде всего, в том, что не всякий спор о праве может быть рассмотрен судом, поскольку разрешение судом некоторых споров о праве невозможно без вмешательства им в исключительную компетенцию законодательной и (или) исполнительной ветвей власти.

    3. Сущность разрешения судами в рамках гражданского судопроизводства споров, возникающих по поводу распределения бюджетных средств, состоит в ограничении судом усмотрения органов законодательной и (или) исполнительной власти в осуществлении их полномочий по распределению общественных ресурсов путем указания на направление использования указанных средств и срок, в течение которого названные действия должны быть осуществлены.

    4. Отношения, возникающие между публично-правовым образованием и бюджетным учреждением по поводу финансирования последнего, и, следовательно, вытекающие из указанных бюджетных правоотношений требования о финансировании не могут быть рассмотрены судами ввиду

    9

    организационно-правового содержания отношений, из которых вытекают данные требования, так как в силу принципа разделения властей данные отношения не входят в предмет судебной деятельности.

    5. Отношения между получателем дотации и публичным субъектом по поводу предоставления указанной дотации не могут оказаться в состоянии спора в силу принципов иерархичности и централизации бюджетной системы Российской Федерации. Соответственно, указанные отношения не могут составлять предмета судебной деятельности.

    6. Разрешение судами в рамках гражданского судопроизводства споров, возникающих по поводу распределения бюджетных средств, обусловлено конституционно-правовой значимостью защиты субъективных публичных прав (прав на услуги государства).

    7. Выявление содержания субъективного публичного права (права на услуги государства), состоящего в возможности требования от публичного субъекта исполнения лежащей на нем обязанности таким образом, чтобы сделать возможным осуществление данного субъективного публичного права, позволяет установить, что способом защиты субъективных публичных прав в случае, когда субъективное публичное право нарушено (либо его невозможно осуществить) вследствие нефинансирования институтов, призванных создать условия для реализации указанного права, следует признать оспаривание бездействия органов государственной власти, не осуществивших такое финансирование.

    8. Оценка судом законности бездействия органов государственной власти, повлекшего ограничение субъективных публичных прав граждан (прав на услуги государства), предполагает, исходя из объективного содержания указанной категории прав, необходимость соотнесения судом объема и характера ограничений субъективного публичного права и того результата, ради которого были ограничены субъективные публичные права.

    9. Удовлетворяя требование о признании незаконным бездействия органа государственной власти, выразившегося в нефинансировании (недофинансировании) институтов, призванных создать условия для реализации

    10

    субъективного публичного права, суд вправе обязать орган государственной власти устранить в полном объеме допущенное нарушение, но не вправе указать органу государственной власти на конкретный способ устранения, выбор которого принадлежит органу государственной власти.

    Научное и практическое значение исследования. Выработанные в диссертации подходы позволяют решить ряд научных теоретических проблем бюджетного и гражданского процессуального права и являются основой создания единого метода разрешения проблемы рассмотрения судами в рамках гражданского судопроизводства споров, возникающих по поводу распределения бюджетных средств, который, в свою очередь, может быть использован для совершенствования практики применения норм действующего российского бюджетного и гражданского процессуального законодательства.

    Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре гражданского процесса юридического факультета Санкт-Петербургского Государственного Университета, где проведено ее обсуждение.

    Основные положения диссертационного исследования были изложены в опубликованных научных статьях, выступлении на научно-практической конференции, использованы диссертантом при проведении практических занятий по курсу гражданского процессуального права.

    Структура работы. Диссертационное исследование состоит из введения, трех глав, объединяющих десять параграфов, заключения, списка нормативных актов, списка использованной литературы и материалов судебной практики.

    Содержание работы.

    Во введении обосновывается актуальность выбора темы исследования, его целей и задач, характеризуется его новизна, сформулированы положения, выносимые на защиту.

    В первой главе "Категория "предмет судебной деятельности" в гражданском процессе" диссертационного исследования осуществляется выработка общего подхода к разрешению вопроса о возможности материально-правового требования быть заявленным в суд.

    11

    В первом параграфе данной главы раскрывается понятие предмета судебной деятельности. Проведя обзор существующих в научной литературе на указанное понятие взглядов [М.А.Гурвич, П.Ф.Елисейкин, Н.А.Чечина], диссертант приходит к выводу о том, что ни одно из них не отражает в полной мере сущности исследуемого явления. Диссертант предлагает следующее определение: предметом судебной деятельности является предполагаемое охранительное правоотношение, возникающее до и вне процесса в результате нарушения прав субъектов регулятивного материально-правового отношения.

    Поскольку, как известно, охранительное правоотношение объективируется в исковом производстве в предусмотренной законом форме гражданского дела или дела по спору о праве, постольку диссертант в рамках данного параграфа исследует также понятие спора о праве. Условно разделив все многочисленные концепции спора о праве на две группы, и проведя их критический разбор, диссертант обосновывает вывод о неприемлемости концепции понимания спора о праве в субъективном смысле, как с теоретических, так и сугубо практических позиций. В чем бы ни усматривали ее сторонники сущность спора о праве, они заранее обречены на неудачу, поскольку основываются на неверной посылке о том, что спор о праве имеет место тогда, когда так считают сами стороны, и вытекающего из данного положения вывода о том, что спор возникает в момент выявления разногласий между сторонами.

    Диссертант обосновывает вывод о том, что спор о праве возникает объективно в момент совершения правонарушения. Соответственно, спором о праве может быть признано охранительное материально-правовое отношение. В отличие от И.М.Зайцева и П.Ф.Елисейкина, которые также определяли спор о праве через охранительное материально-правовое отношение, диссертант исходит из концепции понимания спора о праве в объективном смысле, тогда как уважаемые ученые опирались на концепцию понимания спора о праве в субъективном смысле, что, как показано в диссертации, неизбежно привело к противоречивости их позиций. Однако указанные противоречия проистекают не из того, что спор о праве не тождественен охранительному правоотношению, как полагает В.В.Бутнев, а из того, что невозможно одновременно признавать

    12

    спор охранительным правоотношением и в то же время определять момент его возникновения через манифестацию субъектами данного правоотношения своего правового положения в качестве спорного.

    Вопрос о том, любое ли охранительное материально-правовое отношение может быть названо спором о праве, рассматривается во втором параграфе первой главы диссертационного исследования, в котором диссертантом устанавливаются факторы, определяющие возможность материально-правовых отношений находиться в состоянии спора.

    Из признания спора о праве охранительным правоотношением вытекает вывод о том, что спор о праве между лицами имеет место там и тогда, где и когда наличествует противостояние самостоятельных воль указанных лиц. При этом волевой момент субъективного права понимается диссертантом как власть субъекта использовать по своему усмотрению те возможности, которые предоставлены ему объективным правом. Упоминая же о воле обязанного субъекта правоотношения, диссертант имеет в виду усмотрение обязанного лица в исполнении лежащей на нем обязанности. Но в чем в таком случае состоят критерии, с помощью которых возможно безошибочно определять наличие или отсутствие названного противостояния?

    Для того, чтобы воли в праве противостояли друг другу необходимо, во-первых, признание законом воли у спорящих субъектов, а, во-вторых, для осуществления воли одного субъекта необходимо преодоление действия (осуществления) воли другого субъекта в условиях, когда управомоченный субъект не вправе самостоятельно преодолеть действие (осуществление) воли обязанного лица.

    Если закон разрешает стороне, права которой нарушены, восстановить свое нарушенное право своими собственными действиями, то спора о праве в таком случае не наблюдается - управомоченная сторона самостоятельно и успешно реализует права, вытекающие из охранительного правоотношения, возникшего в силу правонарушения, без участия правонарушителя. Если же предположить здесь существование спора, то нужно признать, что, во-первых, управомоченная сторона спорит сама с собой, ведь реализация возможностей, вытекающих из

    13

    охранительного правоотношения, происходит и без участия другой стороны, а, во-вторых, такой спор является бессмысленным, т.к. спорить о праве имеет смысл только в том случае, если от результатов его разрешения зависит возможность реализации "спорных" прав, а в рассматриваемом случае такая реализация успешно осуществляется и вне такого "спора".

    Однако, несмотря на то, что правонарушитель обязан претерпевать односторонние действия противостоящего ему в правоотношении субъекта, он в названном правоотношении также имеет право по отношению к управомоченному — это право требовать от управомоченного совершать односторонние действия в соответствии с законом. Однако в случае осуществления управомоченным своего права на односторонние действия вопреки закону можно наблюдать, что лицо, которое обязано претерпевать названные односторонние действия, объективно не может защитить свои интересы из-за невозможности противодействовать указанному субъекту, постольку в рассматриваемом случае возникает спор между обозначенными субъектами правоотношения по поводу защиты нарушенного права лица, претерпевающего противоправные действия другого субъекта правоотношения.

    Следовательно, преодоление действия (осуществления) воли другого субъекта может иметь место только тогда, когда одно лицо в охранительном правоотношении не может предопределять волю другого лица, т.к. если одно лицо всецело определяет волю другого лица, то это приводит к отсутствию названного преодоления.

    Что, в свою очередь означает, предопределение одним субъектом воли другого субъекта? Поскольку сущность воли состоит в возможности выбора по своему усмотрению того или иного варианта поведения и его осуществления, постольку когда говорится о том, что субъект правоотношения (α) предопределяет волю другого лица (β), имеется в виду, что такой субъект правоотношения (а) осуществляет по своему усмотрению выбор варианта поведения другого лица (β), а это лицо (β) утрачивает возможность по своему усмотрению выбрать иной вариант поведения.

    14

    Представляется, что если является верным утверждение [Р. Иеринг], что воля, как элемент субъективного права, всегда направлена на достижение какого-то интереса, то верным будет являться и то, что противостояние самостоятельных воль субъектов охранительного правоотношения вызвано наличием у указанных субъектов несовпадающих интересов. Таким образом, спор о праве между лицами существует там и тогда, где и когда наличествует столкновение самостоятельных интересов указанных лиц.

    На основании установленных в работе факторов, определяющих возможность материально-правовых отношений находиться в состоянии спора, диссертант формулирует следующее определение спора о праве: спор о праве представляет собой охранительное правоотношение, реализация содержания которого ведет к противостоянию самостоятельных воль субъектов названного правоотношения, вызванного столкновением самостоятельных интересов указанных лиц. Практическое значение такого определения состоит в том, что руководствуясь заложенными в нем критериями, можно определить, находятся ли какие-либо материально-правовые отношения в состоянии спора, а, следовательно, может ли вытекающее из него требование к обязанному лицу быть заявлено в суд.

    На основании выработанного в главе 1 диссертационного исследования общего подхода к разрешению вопроса о возможности материально-правового требования быть заявленным в суд во второй главе "Бюджетные правоотношения и предмет судебной деятельности" проводится анализ бюджетных правоотношений с целью установления, могут ли обозначенные отношения составлять предмет судебной деятельности?

    В первом параграфе данной главы диссертации рассматривается вопрос о возможности существовании споров между публично-правовым образованием и бюджетным учреждением в связи с нефинансированием (недофинансированием) последнего.

    Для раскрытия непосредственного предмета данного параграфа в диссертации проводится анализ отношений между собственниками имущества (публично-правовыми образованиями) и бюджетными учреждениями

    15

    (субъектами права оперативного управления), с целью определения их правовой природы (характера правоотношения), при этом указанные отношения рассматриваются как бюджетно-правовые (и в этой связи указанные отношения могут быть исследованы не только с точки зрения их денежно-распорядительного характера, но и с точки зрения их организационно-правового (планового) содержания) и как гражданско-правовые.

    При рассмотрении отношения "собственник (публично-правовое образование) - субъект права оперативного управления" как бюджетного правоотношения установлено, что бюджетное учреждение не обладает самостоятельной по отношению к своему учредителю - публично-правовому образованию волей. Экономическое имущественно-нестоимостное отношение не может быть структурировано иначе, нежели посредством отказа в признании самостоятельности воли бюджетного учреждения по отношению к своему учредителю - публично-правовому образованию, т.к. сам по себе нестоимостной характер передаваемых средств указывает на то, что при таком предоставлении законодатель не признает наличия самостоятельного интереса у учреждения, т.к. иное бы означало, что сама передача бюджетных средств утрачивает нестоимостной характер, что уже бы противоречило действительности. Следовательно, поскольку бюджетные правоотношения, возникающие по поводу распределения денежных средств получателям бюджетных средств, являются имущественно-нестоимостным, постольку они не могут оказаться в состоянии спора.

    При рассмотрении отношения "собственник (публично-правовое образование) - субъект права оперативного управления" как гражданского правоотношения установлено, указанное правоотношение не имеет спорного характера, поскольку спор в данном правоотношении в силу его правовой природы невозможен.

    Исследовав природу бюджетных отношений как при обеспечении государством себя необходимыми финансовыми ресурсами, так и при расходовании государством указанных средств на реализацию публичных задач и функций, доказывается, что данные отношения имеют плановый характер.

    16

    Взаимодействие органов государственной власти, участвующих в указанных отношениях, подчинено действию принципа разделения властей. Вследствие этого, требования финансирования в размере недофинансирования не могут быть рассмотрены судами, поскольку иное противоречило бы закрепленному в ст. 10 Конституции РФ принципу разделения властей. Таким образом, отношения "собственник (публично-правовое образование) - субъект права оперативного управления", как плановые отношения, не могут составлять предмет судебной деятельности.

    Во втором параграфе данной главы диссертации рассматривается вопрос о возможности существовании споров по поводу выделения публичным субъектом бюджетных субсидий юридическим лицам (за исключением бюджетных учреждений) и физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг. Опираясь на предлагаемую в работе квалификацию данных отношений как гражданско-правовых, доказывается, что воля получателей субсидий, указанных в ст. 78, 78' Бюджетного кодекса РФ, вполне самостоятельна по отношению к воле публично-правового образования, а следовательно, можно с уверенностью утверждать, что в рассматриваемом случае может иметь место противостояние воль. Учитывая очевидную в случае непредоставления публичным субъектом субсидии получателю разнонаправленность интересов получателей и публичного субъекта, необходимо сделать вывод о том, что между получателями субсидий, указанными в ст. 78, 78' Бюджетного кодекса РФ, и публичным субъектом в случае непредоставления публичным субъектом указанных субсидий возникает спор о праве, которые может быть передан на рассмотрение суда.

    В третьем параграфе данной главы диссертации рассматривается вопрос о возможности существования споров, связанных с предоставлением межбюджетных трансфертов. В работе последовательно исследуются отношения, связанные с предоставлением межбюджетных трансфертов в трех формах: в форме дотаций, субвенций и субсидий (ст. 129, 135, 142 Бюджетного кодекса РФ).

    17

    Подпараграф первый параграфа первого посвящен анализу отношений, связанных с предоставлением межбюджетных трансфертов в форме дотаций. В работе обосновывается, что ответ на вопрос о том, может ли возникнуть спор по поводу предоставления дотации между получателем дотации и публичным субъектом во многом предопределен вопросом о сущности бюджетной системы России. В ходе проведенного анализа установлено, что в силу свойств иерархичности и централизации, присущих, как определяет диссертант вслед за Н.А.Шевелевой, бюджетной системе России, в правоотношении, возникающем в связи с предоставлением дотации, воля получателя дотации никак не учитывается, она полностью и всецело в данном случае определяется публичным субъектом. С другой стороны, возложение Конституцией РФ на публичный субъект обязанности по предоставлению дотации нуждающемуся публично-правовому образованию преследует цель не допустить нарушения субъективных публичных прав граждан, проживающих на территории того публично-правового образования, которому публичный субъект обязан перечислить дотацию на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности. Иными словами, перечисление дотации осуществляется в интересах не получателя, т.к. он не имеет самостоятельного интереса в получении дотации, а в интересах проживающего на территории получателя населения. Таким образом, отношения между получателем дотации и публичным субъектом по поводу предоставления указанной дотации не могут оказаться в состоянии спора. Соответственно, указанные отношения не могут составлять предмета судебной деятельности.

    Подпараграф второй параграфа первого посвящен анализу отношений, связанных с предоставлением межбюджетных трансфертов в форме субвенций. В работе доказывается, что получатель субвенции вправе требовать от вышестоящего уровня власти средств на реализацию переданных полномочий. В реализации указанной возможности диссертант усматривает проявление воли получателя в рассматриваемом бюджетном правоотношении. В то же время при неперечислении получателю субвенции, как устанавливается в работе, получатель несет расходы, связанные с финансированием расходного

    18

    обязательства, принятого им в связи с делегированием ему публичным субъектом соответствующих полномочий. Между тем, данные расходы в силу ст. 31 Бюджетного кодекса РФ должны быть возложены на публичный субъект. Соответственно, интерес получателя состоит в возмещении понесенных расходов (что равнозначно требованию предоставить субвенцию) в связи с возложением на него публичным субъектом обязанности по принятию расходных обязательств. Таким образом, между получателем субвенции и публичным субъектом в случае непредоставления публичным субъектом указанной субвенции возникает спор о праве. В работе показывается, что рассмотрение судом спора между получателем субвенции и публичным субъектом в случае нспредоставления публичным субъектом указанной субвенции не может рассматриваться как нарушение принципа разделения властей, поскольку иное бы означало либо отрицание воли подвластного субъекта, что применительно к рассматриваемому случаю приводило бы уже к противоречию с законодательством, либо не соответствовало целям предоставления субвенций.

    Подпараграф третий параграфа первого посвящен анализу отношений, связанных с предоставлением межбюджетных трансфертов в форме субсидий. В работе показано, что отношение по предоставлению субсидии опосредует безвозмездную и безвозвратную передачу денежных средств от публичного субъекта к получателю субсидии. Но, как доказывается в работе, сама передача бюджетных средств может строиться по-разному в зависимости от цели такой передачи. Цель предоставления субсидий состоит в финансовой поддержке получателей с тем, чтобы ими были исполнены расходные обязательства получателей, имеющие особое значение не только для самого получателя, но и для публичного субъекта. В работе установлено, что данная цель может быть достигнута только в том случае, если в правоотношении по предоставлению межбюджетной субсидии ни одна из сторон не может предопределять поведение другой стороны только в силу занимаемого ей в правоотношении положения. Следовательно, отношения сторон в данном случае основаны на началах юридического равенства, а не началах власти-подчинения.

    19

    Квалификация названных правоотношений в качестве гражданско-правовых позволяет в данном случае сделать вывод о том, что между получателями субсидий, и публичным субъектом в случае непредоставления публичным субъектом указанных субсидий возникает спор о праве.

    В четвертом параграфе данной главы диссертации рассматривается вопрос о возможности судебного разрешения споров, возникающих при исполнении бюджетов по доходам. В работе обосновывается, что в рамках исполнения бюджетов по доходам могут существовать правовые споры. Поскольку сущность возможных проблем состоит в том, что надлежаще уплаченные физическим или юридическим лицом денежные средства в пользу бюджета публично-правового образования не будут зачислены на его счет, постольку в работе анализируются 2 наиболее вероятные ситуации, при которых могут возникнуть указанные проблемы, а именно: а) незаконное бездействие органов федерального казначейства, выражающееся в неперечислении органом федерального казначейства публичному субъекту средств с распределительного счета; б) неправомерное (ошибочное) направление органом федерального казначейства на единый счет бюджета одного публичного субъекта средств, которые причитаются другому публичному субъекту.

    Применительно к первой ситуации в работе указывается, что публичный субъект не может обжаловать незаконное бездействие органа федерального казначейства в арбитражный суд в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса РФ, поскольку в данном случае обозначенные субъекты не находятся между собой в отношения власти-подчинения. В то же время, поскольку средства, зачисленные на распределительный счет и предназначенные для перечисления на счет бюджета публичного субъекта, представляют собой его имущественную выгоду, на которую он в силу бюджетного законодательства имеет право, постольку он имеет право требовать от органов казначейства совершения в рамках предоставленных им полномочий действий по перечислению указанных средств на единый счет бюджета публичного субъекта с распределительного счета. Следовательно, публичный субъект, полагающий указанные права нарушенными, вправе обратиться с

    20

    иском в арбитражный суд с требованием о признании незаконным бездействия органов Федерального казначейства и об обязании названных органов осуществить действия по перечислению бюджетных средств на единый счет бюджета публичного субъекта с распределительного счета.

    Применительно ко второй ситуации в работе указывается, что данные правоотношения основаны на началах юридического равенства, а не началах власти-подчинения. Квалификация названных правоотношений в качестве гражданско-правовых позволяет в данном случае сделать вывод о том, что между субъектами возникает спор из неосновательного обогащения.

    Ряд выводов, сделанных во второй главе диссертационного исследования при проверке предложенного в работе общего подхода к разрешению вопроса о возможности материально-правового требования быть заявленным в суд, требует рассмотрения вопроса обеспечения прав граждан на услуги государства. Раскрытие указанной проблематики осуществляется в третьей главе "Субъективные публичные права и предмет судебной деятельности" диссертационного исследования.

    В первом параграфе данной главы исследуется понятие прав граждан на услуги государства. Проведя обзор существующих в научной литературе на указанное понятие взглядов [М.В.Баглай, А.И.Елистратов, Г.Еллинек и др.], диссертант приходит к выводу о том, что ни одно из них не отражает в полной мере сущности исследуемого явления.

    В работе устанавливается, что права граждан на услуги государства, являются субъективными публичными правами граждан. Публичность указанных прав проявляется в том, что государство, будучи в правоотношении обязанным лицом, имеет возможность предопределять поведение другой стороны только в силу занимаемого ею в правоотношении положения, что проявляется в возможности для государства самостоятельно организовать исполнение лежащей на государстве обязанности. Субъективность указанных прав проявляется в том, что осуществление социальных и культурных прав всецело подчинено интересам конкретных граждан. Лицо, обладающее

    21

    субъективным публичным правом, имеет право на положительную деятельность государства в своем интересе. Соответственно, гражданин оценивает организацию государством выполнения противостоящей субъективному публичному праву гражданина обязанности с точки зрения своего интереса. Следовательно, названное лицо вправе указать государству на желательную для него (более соответствующую его интересу) организацию исполнения государством обязанности, противостоящей принадлежащему гражданину субъективному публичному праву. Государство же обязано учитывать в силу положений ст. 18 Конституции РФ эту волю гражданина в тех пределах, в которых воля гражданина не пересекает границы его субъективного публичного права. Таким образом, государство ограничено в организации исполнения противостоящей субъективному публичному праву гражданина обязанности волей этого гражданина.

    Во втором параграфе данной главы исследуется вопрос об определении содержания обязанности государства, корреспондирующей субъективным публичным правам граждан.

    В работе обоснован вывод о том, что субъективным публичным правам граждан может быть противопоставлена обязанность государства по созданию режима беспрепятственного осуществления закрепленных в Конституции РФ прав. Данная обязанность выражается, во-первых, в том, что государство обязано создать посредством законотворчества механизм (порядок и условия) осуществления закрепленных в Конституции прав, во-вторых, в том, что государство обязано осуществлять финансовое обеспечение выполнения возложенной на него многонациональным народом Российской Федерации указанной обязанности, что проявляется, в частности, в обязанности по содержанию государственного имущества и в обязательном финансировании неликвидированных получателей бюджетных средств в тех случаях, когда отсутствуют иные механизмы и формы организации исполнения указанной обязанности государства.

    В третьем параграфе данной главы рассматривается вопрос о том, подлежат ли субъективные публичные права граждан судебной защите?

    22

    На основании предложенного в первой главе диссертационного исследования подхода в работе обоснован вывод о том, что поскольку субъективным публичным правам гражданина противостоит фундаментальная обязанность государства по созданию режима беспрепятственного осуществления закрепленных в Конституции РФ, в содержание которой входит обязанность государства по содержанию государственного имущества и обязательному финансированию неликвидированных получателей бюджетных средств, постольку гражданин, право которого нарушено (либо его невозможно осуществить) вследствие нефинансирования получателя бюджетных средств, вправе требовать в судебном порядке защиты принадлежащего этому лицу субъективного публичного права. Таким образом, невозможность оспаривания действий частного лица по отношению к его собственности (см. первый параграф второй главы диссертации) в данном случае заменяется возможностью требования от публичного субъекта исполнения лежащей на нем обязанности.

    В работе указывается, что предоставление гражданину возможности требовать в судебном порядке защиты субъективного публичного права может привести к фактическому возложению на судебную систему обязанностей по решению вопросов перераспределения бюджетных средств, вопросов, которые традиционно подлежат разрешению законодательной и исполнительной ветвями власти. Названное обстоятельство приводит к необходимости исследования феномена "дистрибутивного правосудия".[4]

    Присоединяясь к мнению о необходимости разграничения коммутативного и дистрибутивного видов правосудия, диссертант полагает, что проведенное зарубежной судебной практикой и вслед за ней Т.Цвартом разграничение не показывает сущность, сходство и различие каждого из этих видов правосудия.

    23

    Диссертантом предлагается оригинальное объяснение сущности и различия названных видов правосудия.

    В диссертационном исследовании обосновывается, что сущность коммутативного правосудия состоит в защите нарушенных субъективных прав путем восстановления положения, существовавшего до нарушения права, или путем присуждения компенсации причиненного вреда; сущность же дистрибутивного правосудия состоит в защите нарушенных субъективных прав путем указания ответчику на необходимость принятия им мер по созданию условий, при которых субъективные права заявителя найдут свое осуществление. Следовательно, отличие между коммутативным и дистрибутивным правосудием состоит в характере действий суда: при реализации коммутативного правосудия суд присуждает ответчика к совершению действий (в широком понимании этого понятия), которые заранее могли быть ему известны, и которые он должен был осуществить и без принуждения суда; при реализации дистрибутивного правосудия суд принуждает ответчика к совершению действий, необходимость осуществления которых в определенный судом момент времени была ему заранее неизвестна, т.к. само определение характера и периодичности совершения этих действий принадлежало ответчику. Поэтому само по себе то обстоятельство, что рассмотрение судом дела о защите субъективных прав может привести к вынесению решения, для исполнения которого необходимо будет произвести перераспределение ресурсов, не является свидетельством того, что в данном случае имеет место осуществление дистрибутивного правосудия. Дистрибутивное правосудие будет иметь место тогда, когда суд в целях защиты субъективных прав ограничивает усмотрение органов государственной власти в осуществлении их полномочий по распределению общественных ресурсов путем обязания их в установленный судом срок предпринять действия по созданию возможностей для осуществления нарушенных субъективных прав.

    По мнению диссертанта, исходя из необходимости достижения баланса конституционно значимых ценностей, одни лишь формально-юридические

    24

    ссылки на принцип разделения властей не могут служить основанием для изъятия из компетенции суда дел о распределении общественных ресурсов.

    В четвертом параграфе данной главы рассматривается вопрос о способах защиты субъективных публичных прав.

    В работе доказывается, что в случае нарушения субъективных публичных прав граждан нефинансированием (недофинансированием) соответствующего получателя бюджетных средств способом защиты названных прав в силу ч. 1 ст. 254 Гражданского процессуального кодекса РФ выступает оспаривание бездействия государственных органов. Условием удовлетворения такого заявления в силу ч. 4 ст. 258 Гражданского процессуального кодекса РФ является незаконность бездействия государственного органа. В работе аргументируется вывод о том, что незаконность бездействия государственного органа влечет автоматически нарушение субъективных публичных прав. При этом бездействие государственного органа может быть признано законным, если не только отсутствует прямое указание закона государственному органу в установленных условиях действовать определенным образом, не только государственному органу законом предоставлена свобода усмотрения в отдельных вопросах, но и существует объективное оправдание бездействия государственного органа, основанное на публичном интересе. Для оценки же судами законности бездействия государственного органа требуется проверка такого бездействия на предмет его соответствия критериям иррациональности и пропорциональности. Удовлетворяя заявление, суд вправе обязать государственный орган устранить в полном объеме допущенное нарушение, но не вправе указать государственному органу на конкретный способ устранения, выбор которого принадлежит государственному органу.

    В заключении диссертации сформулированы основные теоретические выводы.

    25

    По теме диссертации автором опубликованы следующие работы:

    1. Категория "предмет судебной деятельности" в современном гражданском процессе // Lex Russica, 2007, № 6. С. 1208 - 1212 (0,25 п.л.).

    2. Взыскание в судебном порядке компенсации в размере недофинансирования: оправдано ли изменение бюджетного законодательства? // Арбитражные споры, 2008, № 1. С. 103 - 114 (0,95 п.л.).

    3. О способах защиты прав бюджетных учреждений при применении к ним санкций за нецелевое использование бюджетных средств // Закон, 2008, № 9. С. 139- 149(1 п.л.).

    4. К понятию прав на услуги государства // Известия высших учебных заведений. Правоведение. 2009, № 1. С. 85-91 (0,5 п.л.).

    26



    [1] Шевелева И.А. Бюджетная система России: опыт и перспективы правового регулирования в период социально-экономических реформ. СПб.: Изд-во юридического факультета С.-Петерб. гос. ун-та, 2004.

    [2] Кустова М.В. Влияние реформы межбюджетных отношений на практику рассмотрения арбитражными судами дел о взыскании за счет казны убытков, причиненных неисполнением публичным субъектом обязанности по возмещению организациям расходов связи с предоставлением населению установленных законодательством льгот // Арбитражные споры, 2007. № 2. Она же. Договоры о предоставлении средств бюджета: проблемы природы и правового регулирования // Договор в публичном праве: сборник науч. ст. / под ред. Е.В. Гриценко, Е.Г. Бабелюк. -Волтерс Клувер, 2009.

    [3] Цварт Т. Основные социальные права: мощный инструмент, нуждающийся в надежных руках // Сравнительное конституционное обозрение, 2007. № 4.

    [4] Термин "дистрибутивное правосудие" введен в научный оборот Т.Цвартом, который, в свою очередь, позаимствовал его из решения ирландского судьи Костелло по делу О'Рейли против корпорации "Лимерик". Под дистрибутивным правосудием названные юристы подразумевают деятельность суда по распределению ресурсов среди членов политического сообщества. Дистрибутивное правосудие противопоставляется правосудию коммутативному, под которым предлагается понимать деятельность суда по разрешению споров, возникающих по поводу осуществления индивидами прав и обязанностей. См.: Цварт Т. Основные социальные права: мощный инструмент, нуждающийся в надежных руках // Сравнительное конституционное обозрение, 2007. № 4. С. 52-59.

Информация обновлена:06.05.2010


Сопутствующие материалы:
  | Персоны | Защита диссертаций 
 

Если Вы не видите полного текста или ссылки на полный текст книги, значит в каталоге есть только библиографическое описание.

Copyright 2002-2006 © Дирекция портала "Юридическая Россия" наверх

Рейтинг@Mail.ru Rambler's Top100
Rambler's Top100 Яндекс цитирования

Редакция портала: info@law.edu.ru
Участие в портале и более общие вопросы: reception@law.edu.ru
Сообщения о неполадках и ошибках: system@law.edu.ru