Учиться в России!
Регистрация »» // Логин:  пароль:

Федеральный правовой портал (v.3.2)
ПОИСК
+ подробный поиск
Подняться выше » Главная/Все книги/

Источник: Электронный каталог отраслевого отдела по направлению «Юриспруденция»
(библиотеки юридического факультета) Научной библиотеки им. М. Горького СПбГУ

Парламент в условиях строительства демократического государства :

АР
Л171 Лазарева, М. Н. (Марина Николаевна).
Парламент в условиях строительства демократического
государства :Опыт Чешской Республики : Автореферат
диссертации на соискание ученой степени кандидата
юридических наук. 12.00.02 - Конституционное право ;
Муниципальное право /М. Н. Лазарева ; Науч. рук. Б. А.
Страшун. -М.,2009. -32 с.-Библиогр. : с. 31 - 32.6. ссылок
Материал(ы):
  • Парламент в условиях строительства демократического государства : Опыт Чешской Республики
    Лазарева, М. Н.

    Лазарева, М. Н.

    Парламент в условиях строительства демократического государства : Опыт Чешской Республики : Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата
    юридических наук

    3

    ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

    Актуальность темы исследования. Без реально функционирующего парламента невозможно построение демократического правового государства, создание эффективной системы законодательства и права, развитие таких элементов гражданского общества, как политические партии. С момента принятия действующей Конституции Российской Федерации прошло не так много времени, и по-прежнему можно утверждать, что российский Парламент всё еще находится на этапе становления и нередко демонстрирует в своей деятельности противоречивые черты.

    Совершенствование правового регулирования и практики функционирования парламента требует соответствующих знаний, которые можно почерпнуть из мирового опыта путем изучения соответствующих институтов зарубежных стран. Логично в таком случае обращение к опыту государств, оказавшихся в сходной с Россией исторической ситуации, но дальше продвинувшихся по пути создания основ демократического общества. Речь идет о ряде государств Центральной и Восточной Европы, которые так же, как и Российская Федерация, имели в своей недавней истории период коммунистического правления и которые сейчас условно называются постсоциалистическими, посттоталитарными странами, «переходными демократиями». Среди них выделяются более развитые в конституционно-правовом плане государства, такие, например, как Польша, Чехия, Венгрия, и страны, чья конституционная история начиналась позднее, это преимущественно страны СНГ.

    Одним из государств первой группы является Чешская Республика. Она уступает по размерам территории и численности населения большинству соседних стран, однако на протяжении своей истории она выгодно отличалась от многих из них уровнем общественно-политического и экономического развития. Необходимо уточнить, что Чехия как самостоятельное государство появилась на политической карте мира только в

    4

    1993 г., до этого почти четыре столетия она входила в состав Австро-Венгерской империи, а с ее распадом в 1918 г. долгое время была частью Чехословакии.

    Особый интерес для исследования данная страна вызывает по той причине, что имеет очень давние традиции деятельности парламентских учреждений, восходящие еще к сословным сеймам XI в. С создания Чехословацкой Республики ее форма правления неизменно строилась по парламентскому типу (правда, в социалистический период только формально). После падения коммунистического режима одним из главных направлений конституционно-правовой реформы стало придание реального характера полномочиям парламента, в противовес социалистической практике, когда высшие представительные органы выполняли лишь декоративные функции, прикрывая всевластие аппарата Коммунистической партии.

    Изучение опыта формирования и деятельности современного чешского Парламента дает представление об общих закономерностях конституционно-правового регулирования статуса законодательных органов во всем восточноевропейском регионе. Благодаря тому, что действующая Конституция Чехии является довольно гибкой по порядку внесения изменений, в последние годы был принят ряд поправок, которые отражают новейшие тенденции эволюции данного института, иллюстрируя направления и перспективы его развития, возможные и в других странах.

    Актуальность темы исследования обусловлена и тем обстоятельством, что в социалистический период между нашими странами был налажен активный обмен правовой информацией, о чем свидетельствует обширная советская литература по чехословацкому государственному праву. Однако с распадом «социалистического ' содружества» информационный поток значительно сократился, и сейчас в российской науке конституционного права зарубежных стран по Чехии, как и по остальным государствам

    5

    Восточной Европы, ощущается явный пробел не только в научном, но и в информационном плане.

    Теоретико-правовая основа исследования и уровень разработанности темы. Настоящее диссертационное исследование опирается на научную правовую, политологическую, историческую литературу отечественных и зарубежных авторов, нормативно-правовую базу и эмпирический материал.

    Проблемы правового статуса парламента в современной российской науке исследуются довольно активно. В последние годы изданы несколько объемных монографий и учебников по парламентскому праву, авторами или редакторами которых выступили С.А. Авакьян, О.Н. Булаков, И.В. Гранкин, И.М. Степанов, Т.Я. Хабриева. Отдельным аспектам парламентской деятельности посвящены работы Н.А. Богдановой, Е.В. Ковряковой, А.П. Любимова, СВ. Полениной, В.Е. Чиркина и др. Правовое положение и практика законодательных органов зарубежных стран нашли свое отражение в трудах И.А. Дудко, Н.М. Касаткиной, А.Д. Керимова, В.И. Лафитского, М.И. Левиной, В.И. Лысенко, В.В. Маклакова, М.А. Могуновой, А.Г. Орлова, А.Н. Пилипенко, И.Г. Тимошенко и др.

    Что касается научной литературы по парламентам стран Восточной Европы, то здесь имеется очевидный пробел, так как российских источников немного. Среди других вопросов о статусе национальных представительных органов говорится в монографии Б.А. Страшуна «Конституционные перемены в Восточной Европе. 1989 - 1990», изданной в 1991 году и отразившей падение коммунистического режима в Польше, Венгрии, ГДР, Болгарии, Чехословакии, Румынии, Югославии; в учебном и справочном пособии «Конституции государств Восточной Европы» под редакцией Д.А. Ковачева; в работе Д.Л. Златопольского «Государственное право зарубежных стран Восточной Европы и Азии». Кроме того, нельзя не упомянуть разделы по отдельным странам Восточной Европы (Польше, Венгрии, Болгарии) в

    6

    учебниках по конституционному (государственному) праву зарубежных стран, подготовленных в рамках кафедры конституционного (государственного) права зарубежных стран МПОА. Институты конституционного права Республики Польша исследуются в трудах Н.Ю. Трещетенковой и В.И. Чехариной. Особенностям правового положения парламентов в европейских странах СНГ, прежде всего в Украине, посвящена кандидатская диссертация О.В. Мильчаковой.

    Значительную помощь диссертанту при знакомстве с конституционным правом восточноевропейских стран оказало трехтомное издание конституций государств Европы под редакцией Л.А. Окунькова, в котором приведены не только тексты основных законов данных стран, но и ценные комментарии к ним. Из работ иностранных специалистов, переведенных на русский язык, можно назвать монографию венгерского исследователя А. Шайо «Самоограничение власти (краткий курс конституционализма)».

    При подготовке и написании диссертации также использовалась литература, созданная в советский период. В то время регулярно переводились на русский язык и издавались конституции зарубежных социалистических государств, как в сборниках, так и по отдельным странам. Выпускалась целая серия переводов законодательных актов этих государств по различным направлениям, в том числе по отдельным аспектам деятельности представительных органов. Советскую форму правления исследовали в своих трудах такие специалисты, как Л.Д. Воеводин, И.П. Ильинский, В.Ф. Коток, А.Х. Махненко, Б.А. Страшун, Б.Н. Топорнин и другие. Тему представительных органов ЧССР разрабатывали М.Р. Шабанов и СМ. Шахрай. Довольно много работ чешских государствоведов переводилось на русский язык, и издавалось в СССР, а также публиковалось на чешском языке и было доступно советским исследователям (монографии и статьи Я. Бартушки, Д. Гендриха, И. Гроспича, С. Здобинского, С. Матоушека). Конечно, в силу идеологизации источники данного периода

    7

    обладают спецификой, однако для современного исследователя представляют интерес.

    История развития чешских представительных учреждений подробно исследована в труде В. Ванечека «Чешский Национальный Совет, Сейм Чешского народа», а также в более общей «Истории государства и права Чехословакии», переведенной на русский язык. Кроме того, сведения по истории были почерпнуты диссертантом в трехтомном издании «История Чехословакии», под редакцией Г.Э. Санчука и П.Н. Третьякова.

    Что касается современных монографических работ, исследующих правовой статус и функционирование чешского Парламента, то на русском языке таковых практически нет. Ряд вопросов, связанных с некоторыми аспектами в деятельности чешского Парламента, затронуты в диссертации И.В. Калининой «Правовой статус Президента Чешской Республики», а также в диссертации по историческим наукам Ю.А. Щербаковой «Политический плюрализм и демократическое развитие Чехии и Словакии: Конец 80-х - 90-е гг. XX в.». Ю.А. Щербакова является автором ряда обзоров и рефератов по Чехии в сборниках, издаваемых в рамках ИНИОНа по вопросам парламентаризма в данном регионе.

    Таким образом, тема Парламента Чехии представляется мало исследованной в современной отечественной науке, ощущается нехватка правовой научной литературы на русском языке, а также переводных монографических работ.

    Существенную роль для понимания диссертантом процессов, происходящих в постсоциалистических странах, сыграл журнал «Конституционное право: восточноевропейское обозрение» (сейчас -«Сравнительное конституционное обозрение»), особенно его рубрика «Конституционный мониторинг», к сожалению, в последние годы отсутствующая, а также публикации о парламенте таких чешских специалистов, как М. Жиллис, М. Калда, Р. Марада, И. Пеге, Й. Сиююва, Д.

    8

    Франклин, В. Цепл, и американских авторов, в числе которых Д. Олсон, М. Оренстейн, К. Санстейн, Э.К. Стэнгер.

    В чешских учебниках и комментариях последних лет по конституционному праву, разумеется, рассматриваются вопросы статуса парламента (Ром. Давид, И. Гржебеик, К. Клима, В. Павличек). Кроме того, диссертантом были использованы научные статьи по проблемам чешского Парламента, помещенные в журнале «Pravnik» («Юрист»), таких исследователей, как И. Барак, И. Кысела, 3. Кун, К. Марек, Ф. Новак, Л. Питрова, Ф. Цврчек, 3. Шин, И. Шульц. При этом одним из немногих (если не единственным) современным комплексным исследованием по теме диссертации остается монография П. Коларжа, Ш. Пехачека, И. Сылловой «Парламент Чешской республики 1993 - 2001», в которой помимо вопросов собственно парламента, подробно освещаются проблемы формирования партийной и избирательной системы.

    Правовой основой исследования послужили нормативно-правовые акты (в том числе уже не действующие, но помогающие уяснить процесс развития института Парламента в Чехии), доступные на официальном сайте Палаты депутатов, а также постановления Конституционного суда Чешской Республики.

    Эмпирической основой явились протоколы заседаний палат Парламента, планы и графики их работы, постановления палат, их отчеты, статистика выборов.

    Объект и предмет исследования. Объектом исследования служит выявление общих закономерностей становления и развития института парламента в постсоциалистических странах Восточной Европы. Основное внимание уделено изучению конституционно-правового статуса чешского Парламента, его истории, современного положения и тенденций развития.

    Предметом исследования являются нормы права, содержащиеся в различных источниках Чешской Республики и в обобщенном виде других

    9

    стран и регулирующие компетенцию, формирование и организацию их парламентов, а также по мере возможности реализация этих норм.

    Цели и задачи исследования. Цели исследования заключаются в:

    - установлении общих закономерностей и общей специфики становления и развития конституционно-правового института парламента в постсоциалистических странах Восточной Европы (вне СНГ);

    - анализе особенностей конституционно-правового регулирования и практики деятельности Парламента Чешской Республики, выявлении основных тенденций его развития;

    выявлении положительного опыта парламентаризма в восточноевропейских странах, который мог бы быть полезен для России.

    Для достижения целей диссертационного исследования были поставлены следующие задачи:

    изучение конституционно-правового статуса парламента в постсоциалистических странах Восточной Европы (за пределами СНГ);

    исследование истории становления и развития чешских парламентских учреждений;

    - анализ конституционно-правовых норм, регулирующих статус современного Парламента Чешской Республики;

    - изучение реализации этих норм в практике формирования и деятельности современного чешского Парламента.

    Методологическая основа исследования. В процессе проведения исследования для достижения поставленных целей и решения задач использовались как общенаучные методы, например, методы формальной логики (анализ, синтез, индукция, дедукция), так и частнонаучные методы, в том числе:

    - сравнительно-исторический метод, давший возможность лучше

    10

    уяснить основные направления развития парламентских учреждении на различных этапах истории чешского государства, выявить факторы, повлиявшие на изменение их статуса;

    - сравнительно-правовой метод, использованный при исследовании общетеоретических вопросов;

    - формально-юридический метод, примененный для анализа положений конституций, законов, актов органов конституционного контроля и иных источников права, регулирующих статус парламента;

    - метод системного анализа конституционных норм, позволивший оценить современный правовой статус Парламента Чехии, прежде всего, его компетенцию и взаимоотношения с другими высшими органами государственной власти;

    - статистический метод, с помощью которого были исследованы особенности избирательного процесса в Чешской Республике, выработано представление о результатах осуществления законодательных и иных полномочий Парламента Чехии.

    Научная новизна исследования. Научная новизна исследования состоит в том, что оно представляет собой первое в отечественной литературе комплексное исследование конституционно-правового статуса современного Парламента Чехии, осуществленное в свете общих закономерностей развития парламентов постсоциалистических стран Восточной Европы.

    В диссертации подробно проанализирована история становления и развития представительных учреждений на территории Чехии, всесторонне исследована компетенция современного чешского Парламента, порядок его формирования, структура и внутренняя организация его палат, а также процедуры, используемые в Парламенте Чехии для реализации его полномочий.

    11

    В исследовании нашли отражение положения нормативно-правовых актов, имеющихся только на чешском языке, а также взгляды современных чешских специалистов по проблемам парламентаризма.

    Положения, выносимые на защиту. В результате проведенного исследования диссертантом выдвинуты на защиту следующие положения, содержащие элементы научной новизны:

    1. Постсоциалистические страны Восточной Европы, пережившие в своем недавнем прошлом период коммунистического правления, сейчас коренным образом реформируют всю систему общественных отношений, включая высшие органы государственной власти. Специфической целью их реформ является преодоление негативной политической и правовой практики социалистического режима и создание (восстановление) парламентов как реально функционирующих представительных законодательных органов государственной власти. При этом восточноевропейские страны опираются на собственный досоциалистический опыт, а также на пример развитых государств европейской континентальной системы, близких им географически и исторически, прежде всего Германии, Франции и Италии.

    2. Исходя из анализа формы правления, можно говорить о приверженности постсоциалистических стран Восточной Европы «европейской модели разделения властей», при которой исполнительная власть зависит непосредственно от поддержки законодательного (представительного) органа. Среди них нет президентских республик. Эти страны - либо чисто парламентские республики, либо - республики, в которых глава государства избирается населением, однако правительство формируется при решающем влиянии парламента и перед ним несет политическую ответственность. В то же время, в этих странах в большей мере, чем в развитых государствах Западной Европы, проявляются недостатки данной формы правления, так как стабильная и эффективно действующая партийная система в них окончательно еще не сложилась.

    12

    правительства почти всегда носят коалиционный характер и нередко весьма неустойчивы.

    3. Важным фактором влияния на современное законодательство постсоциалистических стран Восточной Европы является их участие в европейской интеграции. Почти все эти государства (за исключением некоторых бывших югославских республик) присоединились к Европейским Сообществам и Европейскому Союзу и тесно взаимодействуют в экономическом, политическом и правовом сотрудничестве. С одной стороны, передача восточноевропейскими странами на наднациональный уровень полномочий по широкому кругу вопросов повлекла за собой закономерное сужение компетенции национальных государственных органов, в том числе парламентов (сократилась сфера законодательной компетенции парламентов, а их возможности в осуществлении контроля за действиями правительств при принятии решений в рамках ЕС получились довольно ограниченными). С другой стороны, эти страны предпринимают усилия для повышения роли национальных парламентов в европейских делах, подчас вопреки стремлениям бюрократии ЕС и органов исполнительной власти.

    4. На становление современного чешского Парламента повлияли, в первую очередь, национальные политико-правовые традиции. Представительные учреждения в чешских землях имеют очень давнюю историю. Большую роль сыграл период существования самостоятельной Чехословацкой Республики (1918 - 1938 гг.), получивший название Первой Республики и послуживший примером для постсоциалистической Чехии. Из собственных чешских правовых традиций, которые возродились в новом качестве после падения социализма, можно выделить приверженность парламентской форме правления и системе неравного бикамерализма.

    Другим историческим фактором, оказавшим воздействие на развитие представительных органов в Чехии, было длительное нахождение чешских земель в составе Австро-Венгерской империи. Нельзя не отметить многолетний (1848 - 1918 гг.) опыт активного участия чешских депутатов в

    13

    деятельности центрального парламента Австрии. Австрийское государственное право повлияло главным образом на чешское досоциалистическое законодательство, и это влияние ощущается и теперь, проявляясь в некоторых правовых конструкциях и терминологии. Однако доля заимствований в действующей чешской Конституции меньше, чем, например, в польской. Анализ текстов предыдущих конституций показывает, что Чехия в значительной мере опиралась на собственный опыт конституционно-правового регулирования, особенно времен Первой Республики.

    Наконец, в качестве постоянного фактора воздействия на отношения в государстве и на деятельность Парламента нужно назвать национальный вопрос, то есть положение и взаимоотношения основных этнических общностей. Он имел значимость тогда, когда чешские земли входили в состав Австро-Венгрии и в ходе дальнейшего самостоятельного строительства чехословацкого государства. Но с распадом федерации в 1993 г. и образованием независимой Чешской Республики данный вопрос утратил свою актуальность.

    5. Правовое регулирование полномочий современного чешского Парламента характерно для государства с парламентской формой правления.

    При этом, Конституция 1992 г. в центр системы высших органов государственной власти поставила Палату депутатов с формально подчиненным ей Правительством, а роли гарантов законности, стабильности и преемственности предоставила Президенту, Сенату и Конституционному суду. Доминирование Парламента проявляется во всех группах его полномочий (при принятии законов, при внесении изменений в Конституцию, при формировании других государственных органов, при осуществлении контроля). Из общих тенденций развития конституционного права заметное влияние на компетенцию Парламента Чехии оказала интернационализация, проявившаяся в его полномочиях в сфере внешнеполитического и военного сотрудничества. Что касается

    14

    действующего государственного режима, то можно сделать вывод о том, что режим близок к министериальному, но как таковой окончательно не стабилизировался в силу реальной многопартийности, в частности того факта, что ни одна из крупнейших партий не в состоянии образовать в нижней палате абсолютное большинство.

    6. В порядке формирования Парламента Чешской Республики принципиальным моментом является то, что его нижняя палата (Палата депутатов) избирается по пропорциональной системе. Это можно посчитать возвращением к досоциалистическому прошлому, а также выражением политического и идеологического плюрализма современного чешского общества и признанием значения политических партий. Верхняя палата Парламента избирается по мажоритарной системе, что несколько уравновешивает палаты по политическому составу и влиянию.

    Как и другие страны Восточной Европы, пережившие длительный период фиктивной многопартийности, Чехия испытывает трудности в создании демократической и стабильной партийной системы, используя в качестве средства воздействия избирательное законодательство. Тем не менее, исходя из анализа итогов парламентских выборов последних лет, можно констатировать, что страна близка к построению типичной для континентальной Европы многопартийной системы с тенденцией к двухпарти й ности.

    7. Характерной чертой современного чешского Парламента является его двухпалатность, в сочетании с системой «слабой» верхней палаты. Учреждение второй палаты (Сената) в небольшом унитарном этнически однородном государстве было главным образом данью досоциалистической традиции. В настоящее время можно утверждать, что Сенат, вокруг создания которого велось много споров, оправдал свое появление, и сейчас выполняет задачу не только дополнительного социально-политического представительства, но и своеобразного баланса внутри Парламента и среди

    15

    высших органов государственной власти.

    8. Основной особенностью регулирования общих процедур в Парламенте Чехии служит принцип постоянного порядка работы палат, который появился, в том числе, как реакция на недавнее социалистическое прошлое и получил последовательное закрепление в законодательстве. Можно также отметить, что чешский Парламент в большой мере в своей деятельности опирается на самоорганизацию и обычаи, закрепляя в регламентах палат лишь основы процедур. Существующие специальные парламентские процедуры демократичны и вполне обеспечивают реализацию Парламентом Чехии своей компетенции. Однако конкретное осуществление полномочий, особенно незаконодательных, в значительной степени зависит от расклада партийно-политических сил в палатах.

    Теоретическая и практическая значимость исследования.

    Теоретическая значимость исследования заключается в том, что положения и выводы, содержащиеся в нем, могут быть полезны для понимания особенностей института современного парламента в переходном государстве, функционирующем к тому же в условиях экономической и политической региональной интеграции, а также общих закономерностей развития данного института во всем восточноевропейском регионе, и, в конечном счете, помогут обогатить общую теорию парламентского права.

    Практическая значимость исследования состоит в том, что обобщенный в нем опыт правового регулирования и деятельности чешского Парламента может быть учтен в процессе совершенствования российских парламентских учреждений.

    Кроме того, материал диссертации может быть использован в преподавании конституционного права, при подготовке учебных программ, учебников, учебных пособий и методических рекомендаций по курсу «Конституционное (государственное) право зарубежных стран».

    Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена на

    16

    кафедре конституционною (государственного) права зарубежных стран Московской государственной юридической академии имени О.Е. Кутафина.

    Основные идеи, теоретические и практические положения, изложенные в диссертации, нашли отражение в публикациях, подготовленных автором.

    Материалы исследования были использованы автором в процессе преподавания курса «Конституционное (государственное) право зарубежных стран» в Московской государственной юридической академии имени О.Е. Кутафина.

    Структура исследования. Структура исследования обусловлена поставленными целями и задачами и включает в себя введение, две главы, заключение и библиографию.

    ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

    Во введении излагаются актуальность выбранной темы исследования, степень ее научной разработанности, теоретические и практические основы, определяются объект, предмет, цели, задачи и методы исследования, формулируются положения, выносимые автором на защиту, аргументируются научная новизна, теоретическая и практическая значимость выводов, содержащихся в работе.

    Первая глава диссертации «Становление парламентов в поетсоциалистических странах Восточной Европы (вне СНГ)» состоит из двух параграфов.

    В первом параграфе «Некоторые общие черты, характеризующие процесс становления и развития общенациональных парламентов в странах Восточной Европы» проводится анализ основ конституционно-правового регулирования положения законодательных органов восточноевропейских государств, расположенных за пределами СНГ, выделяются их отличительные особенности, исследуются процессы

    17

    трансформации представительной системы советского типа в современные парламентские учреждения.

    После того, как в этих странах произошли антитоталитарные революции, в ходе которых коммунистический режим пал, а социалистические квазифедерации (СССР, СФРЮ, ЧССР) развалились, в государствах региона были приняты демократические конституции. При разработке новых основных законов государства Восточной Европы опирались, в первую очередь, на собственный конституционный опыт досоциалистического самостоятельного правления, к которому относятся с большим уважением, хотя и признают, что он был не вполне удачным (возвращение к прошлому наиболее очевидно в структуре парламентов и в наименованиях палат). В плане заимствований, заметное влияние на них оказали развитые страны континентальной Европы - Германия, Франция, Италия (например, из немецкого государственного права распространение получила модель юридической ответственности президента, при которой главу государства отрешает от должности конституционный суд).

    Внимательное знакомство с конституционными текстами восточноевропейских государств показывает, что для них характерно закрепление ведущей роли парламентов в системе высших органов государственной власти. Среди них нет президентских республик, это либо парламентские, либо смешанные республики, в которых правительство формируется по итогам парламентских выборов, зависит от парламентского большинства и перед ним несет политическую ответственность. Доминирование парламентов проявляется во всех группах их полномочий, прежде всего в законодательных, где они наделяются абсолютно неограниченной сферой законодательной компетенции, а возможности делегированного законодательства сильно ограничены.

    Вместе с тем, будучи новейшими по времени создания, конституции стран Восточной Европы в полной мере восприняли идеи рационализированного парламентаризма, смысл которых состоит и

    18

    обеспечении большей устойчивости правительства, в частности, многие из них усложнили для парламента вынесение вотума недоверия, предусмотрели связанный вопрос о доверии, индивидуальную политическую ответственность членов правительства. Ряд стран, по примеру ФРГ, ввели конструктивный вотум недоверия, допускающий смещение действующего председателя правительства (а за ним и всего состава правительства) только путем избрания парламентом нового главы правительства (Албания, Венгрия, Польша, Словения).

    В соответствии с современными тенденциями конституционализма, основные законы восточноевропейских государств подробно урегулировали полномочия высших органов государственной власти в сферах финансов, внешней политики и обороны.

    Анализ структурных и организационных элементов в статусе представительных органов этих стран свидетельствует от том, что однопалатных парламентов среди них почти в два раза больше, чем двухпалатных, что непосредственно связано с преобладанием унитарного территориального устройства (исключение составляет только федерация Босния и Герцеговина). Прямой порядок выборов и достаточно краткий срок полномочий депутатов обеспечивают адекватное отражение в их составе быстро меняющейся в ходе реформ социально-политической структуры общества. Большое распространение получила система пропорционального представительства, однако характерной чертой всех переходных демократий являются многочисленные изменения избирательного законодательства.

    Что касается общего порядка работы парламентов, то необходимо отметить такую особенность стран Восточной Европы, как признание постоянного характера деятельности парламентов в некоторых из них (Болгария, Македония, Словакия, Чехия). Фактически эти парламенты мало чем отличаются от парламентов других стран, в конституциях которых фиксируются две очередные сессии в год. Типичным можно посчитать также то, что перечень оснований для досрочного роспуска представительного

    19

    органа главой государства строго определен в основных законах данных государств и является весьма ограниченным.

    Вместе с тем, построение демократического правового государства в странах Восточной Европы сопряжено с большими сложностями, они не избежали неудачного опыта. Речь идет, в первую очередь, о бывших югославских республиках, события в которых повлекли применение международных санкций, в том числе таких кардинальных мер, как бомбардировки НАТО югославской территории в 1999 г. Более благополучные государства восточноевропейского региона также далеки от стабильности, зачастую сталкиваясь с правительственными кризисами, массовыми акциями протеста населения. Очевидно, что потребуется дополнительное время и усилия для того, чтобы закрепленные в конституциях правовые принципы и нормы в полной мере вошли в практику этих стран.

    Во втором параграфе «Представительные (законодательные) учреждения в истории Чехии» исследуются документы и материалы, касающиеся эволюции правового статуса Парламента чешского (чехословацкого) государства в различные периоды его истории.

    Как упоминалось выше, первые представительные учреждения в Чехии появились очень давно - еще в раннефеодальную эпоху (в X - XI веке). Традиционно такие учреждения носили наименование «сейм». Свой окончательный вид сеймы приобрели во времена расцвета сословно-представительной монархии. Чешское королевство было одним из крупнейших в средневековой Европе. Однако постепенное усиление Австрии и реальная угроза турецкой агрессии в Европе привели к объединению целого ряда государств (Австрии, Чехии, Словакии, Венгрии и некоторых других) в единую империю под властью Габсбургов. Таким образом, историческое развитие Чехии и ее представительных учреждений с XVI века проходило в рамках австрийской части австро-венгерского государства.

    20

    Собственно парламентские органы появились в Австрии после буржуазной революции 1848 года, когда была принята первая конституция, учрежден центральный парламент, активно развивалось избирательное законодательство, начали функционировать политические партии. Чешские земли также посылали своих депутатов в венский парламент, где они образовали отдельный клуб, то есть фракцию. К началу Первой мировой войны Австро-Венгерская империя была раздираема межэтническими противоречиями. Большинство чехов и словаков связывали надежды на политическую самостоятельность с распадом империи, что стало возможным вследствие ее поражения в войне. В 1918 г. при поддержке западных держав была создана независимая Чехословацкая Республика.

    В диссертации более подробному исследованию подвергнута история развития чешских представительных учреждений на протяжении XX в. Автор условно выделяет «досоциалистический», «социалистический» и «постсоциалистический» этапы и анализирует их влияние на современное положение Парламента Чехии. Каждому этапу соответствовало свое конституционно-правовое оформление: первоначально были разработаны и приняты демократические Временная конституция 1918 г. и Конституция 1920 г.; социалистический этап ознаменовался созданием Конституции 1948 г. и Конституции 1960 г., а также Конституционных законов 1968 г.; возвращение к демократическому строю получило закрепление в ныне действующей Конституции от 16 декабря 1992 г.

    Автор приходит к выводу, что социалистический этап, длившийся сорок лет, оказал заметное влияние на всю совокупность общественных отношений в государстве. С формальной точки зрения, этот этап продолжил начатую еще Временной конституцией 1918 г. линию на верховенство Парламента в системе высших органов государственной власти. По социалистическим конституциям, именно представительный орган избирал Президента, от него зависело формирование и ответственность Правительства. Однако на практике все обстояло иначе, конституция и

    21

    парламентские учреждения утратили роль важнейших регуляторов общественных отношений. Как и в других странах социалистического лагеря, фактическое управление государственными делами осуществлялось не Парламентом и не Правительством, а руководством Коммунистической партии. Конституционные законы 1968 г. до некоторой степени усовершенствовали и демократизировали действовавшую тогда систему, в том числе за счет восстановления прежних правовых институтов. Но вслед за этим в стране установился режим «нормализации», основной чертой которого стала ярко выраженная централизация политической власти. Фиктивность Чехословацкой федерации явилась одной из причин крушения коммунистического режима в 1989 г. и распада страны в 1992 г.

    Нынешний, постсоциалистический этап характеризуется коренными изменениями модели управления обществом: государство из тоталитарно-социалистического трансформировалось в демократическое и правовое. Парламент получил реальную возможность оказывать непосредственное и основополагающее влияние на регулирование общественных отношений. Как и другие восточноевропейские страны, Чехия на данном этапе обратилась к своему досоциалистическому опыту, а также к практике деятельности развитых государств.

    Принципиальным моментом политической жизни современной Чехии является то, что почти сразу же после «бархатной революции» в стране сложились две достаточно сильные политические партии (Гражданская демократическая партия и Чешская социал-демократическая партия), которые придали парламентской системе относительную стабильность. Шесть лет подряд (1992 - 1998 гг.) большинство в Палате депутатов принадлежало правым партиям во главе с ГДП. Следующие восемь лет (1998 - 2006 гг.) у власти находились левые партии (ЧСДП), в 2006 г. их опять сменили правые. Однако разница между числом мандатов у крупных партий всегда небольшая, поэтому значимую роль играют малые партии, а правительства получаются коалиционными. Важно также отметить, что,

    22

    несмотря на амбиции крупнейших партий и их лидеров, политические процессы не вышли за рамки действующей Конституции.

    Вторая глава диссертации «Современный конституционно-правовой статус Парламента Чехии» состоит из пяти параграфов, в которых рассматриваются компетенция, порядок формирования, структура и внутренняя организация палат чешского Парламента, включая положение парламентария, а также общие и специальные парламентские процедуры.

    В первом параграфе «Компетенция Парламента Чешской Республики» исследуются конституционно-правовые нормы, регулирующие функции и полномочия чешского Парламента, а также практика их реализации.

    В ходе исследования автор делает вывод, что учредительные полномочия чешского Парламента шире, чем у многих других парламентов, так как Конституция Чехии изменяется и дополняется исключительно Парламентом с помощью конституционных законов, которые имеют ту же юридическую силу, что и сама Конституция. Можно заметить, что в принятых на сегодняшний день конституционных поправках нашли отражение новейшие общественные процессы (европейская и североатлантическая интеграция, децентрализация территориального устройства, изменение функций центрального банка).

    Далее, только Парламент имеет право принимать законы, при этом сфера его законодательной компетенции ограничена сейчас компетенцией ЕС. Никаким другим органам, кроме Парламента, не разрешается принимать законы или акты с силой закона, делегированное законодательство не допускается. Особенностью Чехии является то, что в случае роспуска нижней палаты Парламента, акты с силой закона может принимать верхняя палата -Сенат. Монополию Парламента в данной области подтверждает отсутствие закона о проведении общенациональных референдумов. Практика законодательной деятельности показывает, что новая система

    23

    законодательства в целом создана, и все больший объем работы законодателя занимает деятельность по внесению изменений и дополнений в уже существующие законы.

    В силу принятой формы правления, чешский Парламент играет решающую роль в избрании главы государства и в формировании Правительства. В отличие от ряда западных государств (Германии или Италии), выборы Президента проходят исключительно внутри Парламента, без привлечения представителей территориальных единиц. Конкретный состав Правительства напрямую зависит от большинства в нижней палате Парламента. Как упоминалось выше, все Правительства Чехии, начиная с 1992 г., являются коалиционными, при этом всегда строятся вокруг одной из двух крупнейших партий, то есть государственный режим близок к министериальному, но окончательно не стабилизировался. Такая неустойчивость имеет плюсом политическую конкуренцию и способна придать более реальный характер контрольным полномочиям Парламента.

    Вполне закономерно то, что Правительство несет политическую ответственность только перед нижней палатой Парламента. Верхняя палата, при том, что не участвует ни в формировании, ни в ответственности Правительства, наделена полномочиями по юридическому контролю за высшими должностными лицами (Президентом и конституционными судьями). Однако отсутствие институтов индивидуальной ответственности министров (политической и юридической) несколько ослабляет парламентский контроль за Правительством.

    Регулирование финансовых полномочий Парламента не всегда носит целостный характер; так, например, конституционная норма об одобрении Палатой депутатов правительственного отчета об исполнении бюджета не имеет законодательной конкретизации. В то же время, будучи одной из новейших, Конституция Чехии отдельные, пусть и небольшие главы отводит регламентации статуса финансовых институтов (Верховного контрольного

    24

    управления и Чешского национального банка).

    Что касается развернутых положений Конституции и регламентов палат по военному и внешнеполитическому (европейскому) сотрудничеству, то их нельзя оценивать однозначно, так как, с одной стороны, формальные полномочия Парламента в данных сферах конституционными поправками были увеличены, но с другой стороны, объем обязательных для исполнения европейских и международных норм для чешских государственных органов неизмеримо вырос, что в конечном счете, ограничило (в том числе законодательную) компетенцию Парламента. При этом традиционной остается ведущая роль все-таки Правительства в этих областях.

    Параграф второй «Порядок формирования Парламента Чешской Республики» содержит подробный анализ Закона о выборах в Парламент Чешской Республики 1995 г., который регулирует процесс избрания и депутатов, и сенаторов. Этот Закон неоднократно подвергался изменениям и дополнениям, его нормы становились предметом разбирательства в Конституционном суде. Самые крупные изменения были внесены в 2000 и 2002 годах. При этом, Закон 2000 г. отразил стремление доминирующих политических партий (гражданских демократов и социальных демократов) к укреплению собственных позиций за счет малых партий, а Закон 2002 г. явился результатом усилий Президента Республики и Конституционного суда по смягчению партийной борьбы.

    Исходным моментом для избирательного законодательства служит то. что Конституция Чехии прямо предусматривает пропорциональную систему избрания для нижней палаты Парламента и мажоритарную систему для верхней палаты. Особенно острая политическая борьба развернулась вокруг конкретного порядка выборов Палаты депутатов, так как именно она участвует в формировании Правительства. Дело в том, что с помощью отдельных элементов избирательной системы, таких как количество и размеры избирательных единиц, сумма избирательного залога, величина

    25

    «заградительного барьера», требования к предвыборным коалициям - можно придать пропорциональной системе значительный мажоритарный «оттенок».

    Так, например, при выборах в Палату депутатов используется избирательный залог, причем он должен быть внесен в каждом избирательном крае, в котором партия или коалиция выдвигают свой список, то есть немалое влияние оказывает количество избирательных краев. Сначала их было восемь, затем тридцать пять, наконец, Закон 2002 г. в качестве избирательных краев признал высшие территориальные единицы, всего их четырнадцать, и соответственно общая сумма залога была снижена.

    В качестве другого примера можно привести данные об изменении величины «заградительного барьера» для партий и коалиций. Ранее «заградительный барьер» для коалиций, состоящих из двух партий, равнялся 7%, для коалиций из трех партий - 9%, из четырех и более партий - 11%. Таким образом, для каждой партии в рамках коалиции «барьер» автоматически снижался. Однако сейчас для каждой партии, независимо от того, входит она в коалицию или нет, «заградительный барьер» составляет 5%. Избирательная статистика показывает, что очень небольшое число партий преодолевают «заградительный барьер» (от 4 до 6 партий), при том что в выборах участвуют обычно несколько десятков политических объединений. Что касается предвыборных коалиций, то за все время официально заявила себя как коалиция и смогла пройти в палату только одна.

    Кроме того, большую роль играет конкретный способ распределения мандатов по итогам голосования избирателей. Этот способ в чешском законодательстве также неоднократно менялся. Сначала использовалась избирательная квота Э. Гогенбах-Бишофа, затем модифицированная система делителей В. д'Ондта, где первым делителем было 1,42. В настоящее время применяется простая система делителей д'Ондта, она является менее жесткой для малых партий, чем предыдущая.

    В итоге, при регулировании различных элементов порядка проведения

    26

    выборов в Палату депутатов законодатель предпочел принцип интеграции принципу дифференциации, но при этом постарался соблюсти пропорциональный характер избирательной системы. «Заградительный барьер» и отсутствие обязательного минимума явки избирателей приводят к тому, что политический спектр страны не находит полного отражения в составе палаты. С другой стороны, у крупных партий, которые проходят в палату, возможность сформировать более устойчивое Правительство выше. Немалое значение имеет то, что именно Парламент доминирует в системе государственных органов, это во многом придает реальный, действенный характер существующим партиям. В то же время, применение преференций дает возможность избирателям влиять не только на партийный, но и на персональный состав Палаты.

    В параграфе третьем «Структура и внутренняя организация палат Парламента Чешской Республики» анализируются особенности и причины создания двухпалатной структуры чешского Парламента и внутреннее устройство его палат, а также статус парламентария.

    Автор приходит к выводу, что на учреждение верхней палаты Парламента, главным образом, повлияли исторические условия. Во-первых, был заимствован опыт бикамерализма времен Первой Республики, и в этом смысле Чехия, как многие другие восточноевропейские страны, вернулась к своей досоциалистической традиции.

    Во-вторых, влияние оказали политические обстоятельства, которые сложились накануне принятия новой Конституции. Остающиеся без работы из-за распада федерации депутаты Федерального собрания надеялись получить места в преобразующихся республиканских парламентах. Кроме того, ситуация масштабного реформирования обусловила появление в Конституции норм о Временном Сенате. Планировалось, что Временный Сенат будет действовать до появления постоянного Сената, а до создания Временного Сената его функции будет выполнять Палата депутатов, и в этом качестве она не может быть распушена. По мнению некоторых

    27

    исследователей, власти изначально не собирались образовывать Временный Сенат. Однако такая конструкция позволила не спешить с созданием верхней палаты и защитила Палату депутатов от роспуска.

    Так или иначе, но после длительных дискуссий и политической борьбы Сенат был создан (первые сенаторы были избраны лишь в 1996 г.). Если характеризовать его с точки зрения полномочий, то Сенат является «слабой» верхней палатой в принятии законов и в отношениях с Правительством, однако у него есть ряд самостоятельных прав (например, он участвует в назначении судей Конституционного суда, в юридической ответственности Президента и т.п.). При этом, Конституция не определяет Сенат как орган представительства территориальных единиц. Учитывая его конституционные полномочия, постепенную обновляемость состава и невозможность роспуска, Сенат может быть назван «статическим элементом власти» в отличие от «динамического элемента» - Палаты депутатов.

    Далее, можно отметить довольно развитую систему должностных лиц и органов внутри палат Парламента Чехии, которые обеспечивают осуществление палатами их функций. Закономерна большая схожесть между внутренней организацией обеих палат, а также соответствующим правовым регулированием. Однако представляется очевидной некоторая непоследовательность и пробельность регламентов палат, особенно регламента Палаты депутатов, который, в частности, не упоминает о существовании таких органов, как постоянные делегации Парламента в международных организациях, или же Политический совет палаты (это неофициальный совещательный орган палаты, воплощающий ее. политическую самоорганизацию).

    Проведенное исследование подтверждает значительную роль политических клубов (фракций) во внутренней организации палат чешского Парламента. Влияние партийной составляющей особенно проявляется в работе комитетов, формируемых на пропорциональной основе. Практика

    28

    свидетельствует о том, что партия, обладающая большинством мест в палате, доминирует во всех ее комитетах. При этом заметно стремление законодателя к созданию по возможности более крупных политических объединений парламентариев через предоставление (или непредоставление) определенных льгот, например, права на пропорциональное представительство в органах палаты, а также на получение пособия из бюджета палаты для покрытия издержек. Существующие парламентские клубы отражают уже относительно сложившуюся партийную систему страны.

    Правовое регулирование статуса парламентария осуществляется в Чехии главным образом Конституцией и регламентами палат, специального закона (подобного российскому) по этому вопросу нет. Провозглашается принцип свободного мандата, депутаты и сенаторы наделяются иммунитетом и индемнитетом. На практике постоянную критику и дискуссии в обществе вызывает парламентский иммунитет, предоставляющий депутатам и сенаторам неоправданно высокую степень защиты.

    Параграф четвертый «Общие процедуры в Парламенте Чешской Республики» посвящен рассмотрению общих форм работы чешского Парламента.

    Знакомство с чешским конституционным и регламентным регулированием показывает, что главной особенностью общих процедур в Парламенте Чехии служит принцип постоянного порядка работы палат, который появился как реакция на недавнее социалистическое прошлое, когда центральные представительные органы собирались на сессии на несколько дней в году и фактически ничего не решали. Сейчас согласно Конституции, палаты находятся на сессии постоянно, сессия Палаты депутатов завершается истечением срока ее полномочий или ее роспуском. В полном соответствии с Конституцией, регламент Палаты депутатов не предусматривает каких-либо периодов ее деятельности, более кратких, чем такая постоянная сессия.

    29

    Что касается Сената, то его постоянная сессия не имеет даже тех ограничений, которые есть у нижней палаты, так как Сенат не подлежит роспуску и обновляется по частям каждые два года, то есть у него нет срока полномочий. Для удобства постоянная сессия Сената делится на двухлетние функциональные периоды в зависимости от очередных выборов, и все должностные лица и органы палаты назначаются на этот срок. Принципиальное значение имеет то, что палаты сами решают о перерывах в своей деятельности, то есть о времени каникул. Однако общая продолжительность перерыва сессии не должна превышать ста двадцати дней в году, иначе Палате депутатов грозит роспуск.

    Из других общих процедур можно обратить внимание на подробное регулирование регламентами палат парламентских дебатов. В то же время, изучение протоколов и стенограмм заседаний палат Парламента Чехии указывает на то, что не все формы работы, используемые палатами на практике, имеют правовую основу в их регламентах. В частности, регламенты палат не содержат норм о внеочередных заседаниях палат, или же о применяемом в течение последних нескольких лет 6-недельном цикле работы палат. По-прежнему не принят закон о принципах деятельности палат и их отношений между собой и с другими органами, о котором Конституция говорит дважды. Он мог бы урегулировать подобающим образом виды деятельности, осуществляемые палатами совместно. Кроме того, данный закон логически связал бы оба регламента палат, придал бы правовом регулированию большую стройность.

    С точки зрения полезного опыта, можно отметить предоставление регламентом Палаты депутатов определенных гарантий прав меньшинства. Согласно § 40, меньшинство комитета (не менее одной пятой всего состава) может назначить своего докладчика, который вправе представить противоположную позицию не только членам комитета, но и всей палате. Эта норма регламента является продолжением конституционной нормы, согласно которой «при принятии решений большинством обеспечивается защита прав

    30

    меньшинства» (ст. 6 Конституции Чехии). Кроме того, регламент палаты предусматривает широкие возможности взаимодействия и контроля со стороны комитетов палаты за работой Правительства.

    В последнем, пятом параграфе «Специальные процедуры в Парламенте Чешской Республики» произведен подробный анализ конституционного регулирования порядка осуществления отдельных групп полномочий чешского Парламента и практики их реализации.

    Исследование всей совокупности специальных парламентских процедур показало, что в чешском законодательстве закреплена достаточно сбалансированная система взаимных отношений между высшими органами государственной власти, в которой участвуют Палата депутатов, Сенат, Правительство, Президент, Конституционный суд. Центральное место в этой системе занимает Палата депутатов, от которой зависит формирование и ответственность Правительства. Дополнительный вес ей придает то, что каждый отдельный депутат наделяется такими важными правомочиями, как право законодательной инициативы, в том числе по финансовым вопросам, и право внесения интерпелляций. Сенат располагает правом законодательной инициативы, правом вето, правом в случае роспуска нижней палаты принимать акты, имеющие силу закона. Правительство в значительной мере воздействует на законодательную и иную деятельность палат. Президент Республики имеет комплекс прав, которые характеризуют его как довольно самостоятельную политическую фигуру, особенно когда его партия возглавляет большинство в Палате депутатов.

    В парламентской практике Чехии используются, как правило, наиболее простые варианты специальных процедур (повторное голосование по законопроекту как способ преодоления вето верхней палаты, обычный вотум недоверия Правительству). Но имеются и особенности в понимании традиционных форм, например интерпелляций: устные интерпелляции по чешскому законодательству носят скорее характер вопросов, а письменные интерпелляции не влекут принятия решения о доверии или недоверии

    31

    Правительству. Заимствование опыта развитых зарубежных стран незначительно, отчетливо оно отразилось лишь в модели юридической ответственности главы государства. Современные тенденции проявились в связанном вопросе о доверии, в сокращенной процедуре принятия законов, в процедурах внешнеполитического и военного сотрудничества.

    Однако существующая в Чехии система не лишена недостатков. Критику вызывает законодательная деятельность Парламента, в частности допускающая возможность одним законом вносить изменения и дополнения в целый ряд других законов. Постоянные дискуссии в обществе ведутся по поводу парламентского порядка избрания Президента, который к тому же регулируется не специальным законом, а приложением к регламенту нижней палаты Парламента. Соответствующие процедуры не застраховали страну от длительного правительственного кризиса в 2006 г., когда Палата депутатов не могла полгода сформировать Правительство. Реализация полномочий Парламентом, особенно незаконодательных, в значительной мере зависит от расклада партийно-политических сил в палатах.

    В Заключении к диссертации изложены основные выводы о развитии института парламента в странах Восточной Европы, обобщен теоретический и практический опыт организации и деятельности Парламента в современной Чешской Республике, выделены правовые нормы, которые заслуживают внимания в целях совершенствования российского законодательства.

    Основные научные положения диссертации представлены в следующих публикациях общим объемом -2 п.л.:

    1. Лазарева М.Н. Влияние европейской интеграции на деятельность национальных законодательных органов (на примере Чешской Республики) // Молодые исследователи - регионам: Материалы Всероссийской научной конференции студентов и аспирантов. В 2-х т. - Вологда: ВоГТУ, 2005.-Т. 1. -0,1 п. л.

    32

    2. Лазарева М.Н. Влияние европейской интеграции на полномочия Парламента Чехии // Государственная власть и местное самоуправление, 2006, № 2. - 0,4 п.л.

    3. Лазарева М.Н. Двухпалатная структура Парламента Чехии // Труды филиала МГЮА в г. Вологде (выпуск пятый) - Вологда: ГУ Вологодский ЦНТИ, 2006. - 0,3 п.л.

    4. Лазарева М.Н. Законодательные полномочия Парламента Чехии // Вузовская наука - региону: Материалы IV Всероссийской научно-практической конференции - Вологда: ВоГТУ, 2006. - 0,2 п. л.

    5. Лазарева М.Н. Некоторые особенности парламентских выборов в Чешской Республике // Формула права, 2006, № 1 (5). - 0,5 п.л.

    6. Лазарева М.Н. Общие парламентские процедуры: сравнительный анализ опыта Чехии и России // Журнал российского права, 2008, № 11 - 0,5 п.л.

     

Информация обновлена:23.07.2009


Сопутствующие материалы:
  | Защита диссертаций 
 

Если Вы не видите полного текста или ссылки на полный текст книги, значит в каталоге есть только библиографическое описание.

Copyright 2002-2006 © Дирекция портала "Юридическая Россия" наверх
Редакция портала: info@law.edu.ru
Участие в портале и более общие вопросы: reception@law.edu.ru
Сообщения о неполадках и ошибках: system@law.edu.ru