Учиться в России!
Регистрация »» // Логин:  пароль:

Федеральный правовой портал (v.3.2)
ПОИСК
+ подробный поиск
Подняться выше » Главная/Все книги/

Управление жилищно-коммунальным хозяйством :

АР
Я302 Ягодина, Л. П. (Людмила Павловна).
Управление жилищно-коммунальным хозяйством :
Организационно-правовые аспекты : Автореферат диссертации
на соискание ученой степени кандидата юридических наук.
Специальность 12.00.14 - Административное право ;
Финансовое право ; Информационное право /Л. П. Ягодина ;
Науч. рук. Б. В. Россинский. -М.,2008. -22 с.-Библиогр. : с
. 21.9. ссылок
Материал(ы):
  • Управление жилищно-коммунальным хозяйством Организационно-правовые аспекты
    Ягодина, Л. П.

    Ягодина, Л. П.


    Управление жилищно-коммунальным хозяйством :
    Организационно-правовые аспекты : Автореферат диссертации
    на соискание ученой степени кандидата юридических наук

    Общая характеристика работы

    Актуальность темы исследования обусловлена слабой изученностью специфики рыночных отношений, складывающихся в жилищно-коммунальном хозяйстве (далее - ЖКХ), началом третьего эта па реформы ЖКХ и введением новых способов управления, необходимостью теоретического осмысления и оценки результатов реформы, что позволит определить как положительные результаты, так и проблемы, возникающие в ходе ее проведения.

    Государственное регулирование публичных отношений в сфере ЖКХ в условиях рынка играет особую роль, поскольку рынок жилья является одним из самых значительных секторов рыночной экономики, способствует быстрому и свободному перемещению капитала. Но в Федеральной целевой программе «Жилище» на 2002-2010 гг.[1] констатируется, что общее состояние ЖКХ страны не отвечает современным требованиям. Динамика правонарушений, выявленных государственной жилищной инспекцией, свидетельствует о том, что жилищный фонд остро нуждается в ремонте и все более ветшает, наблюдается постоянное снижение качества оказываемых коммунальных услуг, не контролируются обоснованность и достоверность установления тарифов на жилищно-коммунальные услуги, не проводится экспертиза их экономической обоснованности, не осуществляется конкурсный отбор организаций на выполнение работ по оказанию данных услуг населению и т.п. Только за 2006 г. в два раза увеличилось число жалоб от населения. Судя по динамике их поступления в 2007 г. и соотношению к числу поступивших за аналогичный период прошлого года, в 2008 г. ожидается увеличение числа жалоб уже в три раза, что говорит о быстро нарастающем кризисе в ЖКХ. Очевидно, что состояние и специфика ЖКХ, его функционирование на современном этапе требуют новых подходов к реформированию. И поскольку ЖКХ является сферой, непосредственно связанной с благосостоянием населения, удовлетворением его жизнеобеспечивающих потребностей, главной задачей государства сейчас является достижение равновесия между интересами государства и человека, снятие социальной напряженности, достижение конечной цели - повышение качества жизни людей.

    Цель диссертационного исследования заключается в том, что бы на основе исследования содержания управления, законодательства, специальной литературы и сложившейся практики органов исполни тельной власти изучить проблему и выработать рекомендации по совершенствованию административно-правового регулирования ЖКХ.

    Достижение указанной цели определило постановку и решение следующих задач:

    - выявить специфику ЖКХ как объекта управления и регулирования и на этой основе вывести понятие «жилищно-коммунальное хозяйство»;

    - установить цели управления ЖКХ как исходного начала формирования организационной структуры органов исполнительной власти;

    - исследовать специфику и особенности современной системы органов исполнительной власти в сфере ЖКХ;

    - определить полномочия исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований в сфере ЖКХ;

    - актуализировать проблемы реализации контрольных функций государства в сфере жизнеобеспечения населения;

    - обобщить организационно-правовые формы и методы управления.

    Объектом исследования выступают общественные отношения, связанные с обеспечением процессов производства и удовлетворения потребностей населения в жилищно-коммунальных услугах в условиях рынка.

    Предметом исследования являются нормативные правовые акты, регулирующие данную сферу, организация и деятельность федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований в сфере ЖКХ.

    Степень научной разработанности темы исследования. Исследованию и научному обобщению организационных и правовых проблем государственного управления, правового положения органов государственного управления, отраслевого и межотраслевого управления, затронутых настоящей диссертацией и положенных в ее основу, посвящены труды следующих авторов: В.В. Авдеева, Ю.С. Адушкина, В.Б. Аверьянова, Е.А. Агеевой, И.А. Азовкина, С.С. Алексеева, А.П. Але хина, Г.В. Атаманчука, В.Я. Афанасьева, А.Г. Барабашева, И.Л. Бачило, Д.Н. Бахраха, B.C. Боголюбова, Л.А. Велихова, В.Г. Вишнякова, В.В. Власенкова, А.Г. Власовой, Н.А. Волкова, Б.Н. Габричидзе, Ю.Ю. Галямова, Д.М. Гвишиани, Н.И. Глазунова, М.В. Глазырина, А.В. Демина, Л.К. Зайцева, И.Т. Иванова, В.И. Ивановой, Н.А. Игна-

    4

    тюка, М.В. Исаева, А.И. Казанника, Д.А. Керимова, Ю.М. Козлова, А.П. Коренева, Б.П. Курашвили, Б.М. Лазарева, С.Ф. Легорнева, Т.Н. Лисниченко, С.П. Ломтева, А.Е. Лунева, В.М. Манохина, В.П. Никитиной, В.И. Новоселова, А.Ф. Ноздрачева, Д.М. Овсянко, Р.И. Орловой, В.А. Пертцик, Г.И. Петрова, А.А. Пикулькина, М.И. Пискотина, В.К. Попова, Л.Л. Попова, И.П. Прокопченко, B.C. Прониной, С.В. Розенберг, АС. Рудоквас, А.С Садыкова, Л.З. Сандригайло, В.Р. Скрипко, В.Н. Соловьева, О.Н. Сорокина, В.М. Стеняева, Ф.Г. Таги-Заде, М.Ю. Тихомирова, Ю.А. Тихомирова, Ю.К. Толстого, И.В. Федорова, Л.Н. Чернышова, Ш.Д. Чиквашвили, В.Е. Чиркина, А.Л. Шушарина, ВА. Юсупова, В.Н. Яганова, А.Е. Яковлева, Ц.А. Ямпольской и др., которые внесли значительный вклад в науку. Но, несмотря на то, что в отдельных исследованиях затрагиваются вопросы, связанные с государственным управлением ЖКХ, большинство работ, связанных с данной тематикой опубликовано до начала структурных изменений в ЖКХ. В период с 2002 по 2006 гг. последовательно принято новое законодательство, заложившее принципиально новый подход к управлению ЖКХ, в связи с чем отсутствует комплексное исследование административно-правовых вопросов управления ЖКХ в современный период, особенно вопросов управления сферой ЖКХ на региональном и муниципальном уровнях. Можно назвать лишь несколько работ, специально посвященных анализу управления ЖКХ. Это диссертации В.И. Ивановой, рассматривающая деятельность Советов только в области коммунального хозяйства[2]; С. Ниязова, выполненная по материалам Азербайджанской ССР[3]; X. Джураева, вы полненная по материалам Узбекской ССР[4]. Однако фактический и правовой материал, положенный в основу этих исследований, устарел. Содержательная сторона указанных работ охватывает в основном характеристику системы органов управления или отдельных отраслей ЖКХ на уровне городских Советов. Национальные, географические, климатические, другие местные условия бывших южных республик СССР и системы управления, ставшие объектом исследования, не были

    5

    типичными для всех регионов страны, поэтому результаты анализа невозможно экстраполировать на все регионы. Кроме того, все исследования проведены до введения рыночных отношений. Функционирование ЖКХ в условиях рынка нашло отражение в диссертации А.В. Широкова, посвященной административно-правовому регулированию городского хозяйства Москвы[5]. Но рассмотренный в ней круг вопросов достаточно узок, он касается только управления на муниципальном уровне и не охватывает всех проблем управления ЖКХ. Вместе с тем регулирование публичных отношений, рассмотренных в данной работе, осуществлялось множеством нормативных актов, которые утратили на сегодня юридическую силу. К их числу относятся: ЖК РСФСР, ГСК РСФСР, КоАП РСФСР, федеральные законы от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» (далее - Закон об организации местного самоуправления), от 15.06.1996 № 72-ФЗ «О товариществах собственников жилья», от 24.12.1992 № 4218-1 «Об основах федеральной жилищной политики», Правила предоставления коммунальных услуг и т.д.

    Методологическая основа диссертации. При выполнении диссертационного исследования применялись общенаучный диалектический метод познания, сравнительно-правовой метод, метод системного анализа, логический, формально-юридический, исторический и статистический методы.

    В процессе работы автором изучены научные труды и важнейшие теоретические положения в области административного права, теории государства и права, гражданского, жилищного, градостроительного права, философии права, кибернетики, экономики.

    Эмпирическую основу исследования составляют материалы, отражающие деятельность органов исполнительной власти федерального и регионального уровней, муниципальных исполнительно-распорядитель ных органов управления; социологические базы данных, в том числе материалы социологических опросов; материалы надзорной и правоприменительной деятельности прокуратуры и государственной жилищ ной инспекции по правонарушениям в сфере ЖКХ за период с 2004 по 2007 гг., в ходе ознакомления с которыми изучено 1 248 дел об административных правонарушениях, более тысячи судебных исков, 34 уголовных дела, 423 жалобы; публикации по проблемам ЖКХ в СМИ за период с 2000 по 2007 гг.; справочные и статистические материалы.

    6

    Научная новизна диссертационного исследования обусловлена тем, что автором применен комплексный подход к изучению организационно-правовых аспектов проблем управления в сфере ЖКХ. Определены тенденции и направления формирования и развития системы органов исполнительной власти в этой сфере, формы и методы их работы, необходимые полномочия органов местного само управления, предложены пути совершенствования реализации контрольно-надзорных функций государственных органов и их административно-юрисдикционной деятельности. В контексте нового законодательства о местном самоуправлении раскрываются полномочия исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований в сфере ЖКХ. В целом в работе представлены направления совершенствования административно-правового регулирования публичных отношений в сфере ЖКХ.

    В результате проведенного исследования на защиту выносятся следующие новые или содержащие элементы новизны положения:

    1. Определение ЖКХ как комплекса взаимосвязанных подотраслей, обеспечивающего содержание, эксплуатацию, ремонт жилищного фонда и инженерной инфраструктуры населенных пунктов, услуги которого имеют местный характер производства и потребления, отличаются незаменимостью, совпадением процесса производства и потребления, предоставляются промышленным предприятиям и населению.

    2. Возможные формулировки стратегических и тактических целей управления ЖКХ, которые следует использовать в документах, разрабатываемых в рамках Федеральной целевой программы «Жилище» на 2002-2010 гг., и в положениях о федеральных органах исполнительной власти, органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации. В программных документах цели управления ЖКХ не получили четкого определения, а в актах, регулирующих правовой статус как федеральных отраслевых органов, так и отраслевых органов субъектов Российской Федерации, они отсутствуют вообще. Предложенные формулировки позволяют устранить проблемы и противоречия в соответствующих программных документах и нормативных правовых актах.

    3. Вывод о необходимости корректировки системы и структуры органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. В субъектах Российской Федерации целесообразно образование самостоятельного органа отраслевой компетенции в сфере ЖКХ. Для реализации положений реформы ЖКХ, повышения качества управленческой деятельности целесообразно также создание в субъектах Российской Федерации консультативно-совещательного совета по проблемам

    7

    реформы ЖКХ, общественного совета по управлению жилищным фон дом, независимой вневедомственной комиссии по регулированию цен на жилищно-коммунальные услуги.

    4. Результаты сравнительного анализа полномочий органов местного самоуправления, установленных федеральными и региональными законами, отраслевыми нормативными актами, уставами муниципальных образований. Проведенный анализ показывает, что в реальной действительности такие полномочия значительно шире, чем это предусмотрено в ст. 17 Закона об организации местного самоуправления. Обосновывается право субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления на расширение перечня вопросов местного значения и полномочий, что может осуществляться по собственной инициативе с соблюдением определенных условий.

    5. Утверждение о том, что функции государственного контроля, осуществляемого в ЖКХ, требуют усиления их правовой регламентации и совершенствования юрисдикционной деятельности государственных органов. В положение о Государственной жилищной инспекции необходимо внести дополнения о выдаче предписаний организациям, осуществляющим содержание, обслуживание и ремонт жилищного фон да, а также организациям, осуществляющим предоставление коммунальных услуг в случае нарушения установленных правил. Необходимо дополнить отраслевые правила в области жизнеобеспечения населения, внеся положение о контроле за их выполнением со стороны Государственной жилищной инспекции Российской Федерации. В целях совершенствования юрисдикционной деятельности гл. 7 КоАП РФ целесообразно дополнить ст. 7.29 об ответственности органов местного самоуправления в жилищной сфере и ст. 7.30 об ответственности собственников индивидуальных и многоквартирных жилых домов за ненадлежащее содержание жилых и нежилых помещений и общего имущества в многоквартирном доме.

    6. Положение о том, что низкое качество правовой основы, регулирующей публично-правовые отношения в сфере ЖКХ, является одной из основных причин кризиса ЖКХ. Для решения проблемы предлагается принять федеральный закон «Об общих принципах организации жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации» и законы субъектов Российской Федерации «О жилищно-коммунальном хозяйстве», а также внести необходимые изменения и дополнения в ЖК РФ, КоАП РФ, отраслевое законодательство.

    7. Вывод о том, что без усиления мер административного принуждения, совершенствования их правовой регламентации в законах Рос-

    8

    сийской Федерации невозможно сдержать рост числа правонарушений в области жизнеобеспечения населения. В связи с тем что в законах Российской Федерации нормы об административной ответственности в области ЖКХ охватывают только часть подобных правонарушений, обосновывается необходимость включения в законы Российской Федерации об административных правонарушениях дополнительных составов правонарушений.

    Теоретическая и практическая значимость работы состоит в том, что сформулированные в диссертационном исследовании выводы, рекомендации и предложения устраняют имеющиеся в теории административного права пробелы, формируют необходимую теоретическую базу для дальнейшего исследовании проблем совершенствования механизма правового регулирования, организации и деятельности органов исполнительной власти и исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований в сфере ЖКХ, распределения правомочий и ответственности между различными органами.

    Практическая значимость исследования заключается в том, что выдвинутые диссертантом предложения и рекомендации могут быть использованы при совершенствовании законодательства. Результаты исследований, изложенные в диссертации, могут быть использованы в учебном процессе по курсам «Административное право», «Муниципальное право», курса по государственному управлению.

    Апробация результатов исследования. Теоретические выводы и практические рекомендации диссертационного исследования были обсуждены и одобрены на кафедре административного права Российской правовой академии Минюста России. По теме диссертационного исследования в научных сборниках и юридических журналах автором опубликовано десять статей, по основным теоретическим и практическим выводам диссертации сделаны доклады на региональных научно-практических конференциях.

    Структура диссертации. Выполненная работа состоит из введения, трех глав, включающих девять параграфов, заключения, библиографического списка.

    9

    Содержание диссертации

    Во введении обосновывается актуальность темы исследования, определяются цель и задачи, объект и предмет исследования, показываются степень научной разработанности темы, научная новизна и практическая значимость работы, раскрывается методологическая основа исследования, формулируются основные положения, выносимые автором на защиту, приводятся сведения об апробации результатов исследования.

    Первая глава «Жилищно-коммунальное хозяйство как сфера государственного регулирования» содержит три параграфа, в которых рас смотрены теоретические основы управления и специфика ЖКХ как объекта государственного управления и регулирования, выведено понятие «жилищно-коммунальное хозяйство», рассмотрена проблема места и роли государства в рыночной экономике и управлении ЖКХ, рассмотрены цели, задачи и функции управления.

    В первом параграфе «Жилищно-коммунальное хозяйство как объект управления и регулирования» рассматриваются различные подходы к исследованию категорий «управление», «государственное управление», «социальное управление», выявляется состояние ЖКХ и проблемы кризисного состояния отрасли, проводится анализ специфики ЖКХ.

    Констатируется, что управление ЖКХ относится к ведению субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, а участие государства заключается в нормативном регулировании, координации, контроле и обеспечении прав и законных интересов субъектов управления, определении приоритетов в структурной политике, лицензировании, регистрации и пр.

    Являясь объектом управления и регулирования, ЖКХ состоит из комплекса отраслей и видов деятельности, осуществляющих удовлетворение жизненно необходимых потребностей населения. Каждую его отрасль образуют предприятия, реализующие однородный вид продукции. Отрасли различаются технологией производства или видом деятельности.

    В результате анализа специфики ЖКХ как самостоятельного объекта управления определены его индивидуализирующие признаки и особенности. Установлено, что для жилищно-коммунальных услуг характерна принадлежность к группе жизнеобеспечения. Особенностью объектов управления является незаменимость подотраслей, местный характер производства и потребления услуг, оказывающий непосредственное влияние на производственную структуру и организацию

    10

    управления, а особенностью управления является координация пропорционального развития подотраслей, оказывающих услуги, и подотраслей, обеспечивающих их ремонт и содержание. Таким образом, специфика сферы ЖКХ заключается в его многоотраслевой структуре, требующей соответствующей организационно-правовой основы.

    Проведенное исследование позволило сделать вывод, что под жилищно-коммунальным хозяйством следует понимать комплекс взаимосвязанных подотраслей, обеспечивающий содержание, эксплуатацию, ремонт жилищного фонда и инженерной инфраструктуры населенных пунктов, услуги которого имеют местный характер производства и потребления, отличаются незаменимостью, совпадением процесса производства и потребления и предоставляются промышленным предприятиям и населению.

    Констатируется, что ЖКХ находится в состоянии реформирования. Вместе с тем рост правонарушений, выявленных Государственной жилищной инспекцией Российской Федерации, свидетельствует о том, что жилищный фонд остро нуждается в ремонте и все более ветшает, что говорит о быстро нарастающем кризисе в ЖКХ.

    Современная стратегия реформы ЖКХ установлена в Федеральной целевой программе «Жилище» на 2002-2010 гг., подпрограммах «Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса в РФ» и «Модернизация объектов коммунальной инфраструктуры». Намеченные задачи по реформе ЖКХ требуют скоординированных и последовательных действий всех уровней власти по обязательному выполнению мероприятий, предусмотренных каждым этапом подпрограммы.

    Суммируя вышеизложенное, можно сказать, что, проводя ре форму ЖКХ, государство должно играть активную роль в социальной защите населения, модернизации коммунальной инфраструктуры, капитальном ремонте и строительстве жилищного фонда, улучшении качества коммунальных услуг, снижении их себестоимости.

    Во втором параграфе «Цели и задачи управления органов жилищно-коммунального хозяйства» обращается внимание на то, что в механизме государственного управления ЖКХ определяющим элементом является целеполагание как процесс обоснования целей развития отрасли. Цели и задачи управления ЖКХ находят отражение в нормативных актах, федеральных целевых программах, Концепции реформы ЖКХ, а также в положениях об органах исполнительной власти на федеральном и региональном уровнях.

    11

    Констатируется, что специфической особенностью программных документов, осуществляющих реформу ЖКХ, является то, что цели их деятельности не получили четкого и последовательного определения и закрепления. Поэтому процесс реформ идет крайне медленными темпами. В силу этого негативные явления не только не ликвидируются, но и продолжают нарастать. Это говорит о том, что цели Концепции реформы ЖКХ были сформулированы недостаточно четко и также не были достигнуты. Именно поэтому они нуждаются в дополнительном теоретическом обосновании. Своего развития в Федеральной целевой программе «Жилище» на 2002-2010 гг. цели также не по лучили. Новым целям, указанным в этой программе, свойственны все ранее имевшиеся проблемы и недостатки.

    Анализ положений о структурных подразделениях администраций субъектов Федерации, выполняющих функции ЖКХ, показал, что, так же как и на федеральном уровне, практически у всех субъектов Федерации в компетенционных актах отсутствуют цели, недостаточно полно и четко определены задачи и функции органов управления, наблюдается подмена этих терминов, имеют место значительные расхождения в формулировках как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации. В этой связи предложены возможные формулировки целей управления ЖКХ в Федеральной целевой программе «Жилище» на 2002-2010 гг. и в положениях об органах исполнительной власти как на федеральном, так и на региональном уровнях.

    В третьем параграфе «Функции органов управления жилищно-коммунального хозяйства» рассматриваются направления деятельности органов исполнительной власти, их функции, обеспечивающие решение целей и задач управления, а также проблемы оформления функционального блока в положениях об органах исполнительной власти субъектов Федерации.

    Отмечается, что действующие положения о региональных органах исполнительной власти содержат функции далеко не однозначные по масштабу и значимости работы. В связи с этим актуален поиск критериев, позволяющих разграничить элементы предмета деятельности, из которых складывается функция. Обычно эти критерии связаны с масштабом деятельности и ее значимостью для объекта. В научной литера туре некоторые авторы считают критерием отличия одной функции от другой возможность формулирования понятной цели, имеющей хотя и подчиненное, но сравнительно самостоятельное значение для управленческого объекта.

    12

    В связи с проводящейся административной реформой отмечается, что проблема поиска организационно-правовых форм органов исполнительной власти субъектов Федерации не нашла пока адекватного разрешения ни в законодательстве (как федеральном, так и на уровне субъектов Федерации), ни в научной литературе. Поскольку система органов исполнительной власти субъектов Федерации должна формироваться в соответствии с общими принципами организации органов исполнительной власти, остается актуальной проблема обеспечения единообразного подхода к нормативному регулированию и деятельности региональных органов исполнительной власти.

    Делается вывод о том, что в структуре и функциях органов управления ЖКХ на региональном уровне необходима определенная общая система, отражающаяся в общих подходах к построению положений об органах исполнительной власти и четком разграничении их функций.

    Вторая глава «Система органов исполнительной власти и местного самоуправления в сфере жилищно-коммунального хозяйства» содержит три параграфа, в которых показан исторический анализ становления отрасли, рассмотрены преобразования системы органов управления ЖКХ в свете жилищно-коммунальной реформы, специфика и особенности современной системы органов исполнительной власти, полномочия органов местного самоуправления в сфере ЖКХ.

    Первый параграф «Эволюция системы органов управления ЖКХ» посвящен анализу последовательных преобразований, сформировавших отрасль ЖКХ, изменений в отрасли, произошедших вследствие проводимых жилищно-коммунальной и административной реформ, и влиянию этих преобразований на систему управления.

    Исследование генезиса организационно-правовых форм органов государственного управления ЖКХ позволяет сделать вывод, что объект управления прошел путь постепенного обособления, что позволило сформироваться отраслевой системе.

    С середины 60-х до 90-х гг. XX в. управление ЖКХ имело пятизвенный характер, с подчинением органов отраслевой компетенции исполкомам местных Советов по горизонтали, с централизацией управления по вертикали. Это придавало системе ЖКХ стабильность и устойчивость и позволяло проводить единую техническую политику в отрасли. К недостаткам управления относится финансирование отрасли по остаточному принципу, а также слабо выраженная обратная связь.

    Система управления сферой ЖКХ, сложившаяся в 90-х гг. XX в., в корне отличалась от существовавшей ранее. Управление ЖКХ осу-

    13

    ществлялось по принципу разделения управленческих и хозяйственных функций. Жилищный фонд находился в государственной, муниципальной и частной собственности. Управление ЖКХ стало осуществляться органами местного самоуправления. Предприятия сферы ЖКХ стали самостоятельными субъектами рынка. Обслуживание жилого фонда на низовом уровне осуществлялось жилищно-эксплуатационными управлениями, управлениями ЖКХ, жилищно-строительных кооперативов, муниципальными унитарными предприятиями, дирекциями единого заказчика и др. Лучшей организационно-правовой формой управляющих организаций признавалось муниципальное унитарное предприятие.

    Первый этап реформы (1991-1996 гг.) коснулся только управления и приватизации жилищного фонда. Остались нерешенными проблемы обслуживания жилищного фонда, вопросы формирования рынка жилищно-коммунальных услуг, их оплаты.

    Второй этап реформы ЖКХ (1997-2004 гг.) начался с принятием Концепции реформы ЖКХ, целью которой было создание конкуренции в ЖКХ, снижение затрат на услуги, повышение качества жилищно-коммунальных услуг, постепенное введение 100 %-й оплаты жилищно-коммунальных услуг населением. Для граждан, чей доход был ниже прожиточного минимума, предусматривалось получение субсидий, компенсирующих их расходы на оплату услуг ЖКХ. В связи с тем, что в результате приватизации доля частного жилищного фонда достигла 70 %, преобладающей формой управления многоквартирными домами становятся товарищества собственников жилья и управляющие компании.

    Третий этап реформы начался после вступления в силу с 1 марта 2005 г. ЖК РФ, который унифицировал форму управления многоквартирными домами. Управление ЖКХ осуществляется на договорной основе между домовладельцем, управляющей компанией, подрядными организациями различных форм собственности, осуществляющими обслуживание жилищного фонда и объектов инженерной инфраструктуры. Функцию государственного контроля за качеством жилищно-коммунальных услуг, использованием и сохранностью жилищного фонда независимо от его принадлежности исполняют органы жилищной инспекции субъекта Федерации. Одной из главных проблем, стоящих перед органами управления в настоящее время, является совершенствование договорных отношений между вышеуказанными субъектами отношений в сфере ЖКХ.

    Во втором параграфе «Специфика и особенности современной системы органов исполнительной власти в сфере ЖКХ» рассматри-

    14

    ваются проблемы эффективности сложившихся организационно-правовых форм органов исполнительной власти в процессе их практической деятельности, динамика их преобразований на региональном уровне.

    На федеральном уровне к органам исполнительной власти, осуществляющим управление ЖКХ, относятся Правительство РФ, Минрегион России, Росстрой и Ростехнадзор. Функции государственного контроля за деятельностью органов, занятых эксплуатацией, содержанием и ремонтом жилья и предоставлением населению жилищно-коммунальных услуг, возложены на Государственную жилищную инспекцию Российской Федерации. Она состоит из Главной государственной жилищной инспекции и государственных жилищных инспекций субъектов Федерации.

    Учитывая особую значимость стабильности функционирования ЖКХ как системы жизнеобеспечения, дальнейшего повышения качества коммунальных услуг, а также постоянный рост правонарушений в сфере ЖКХ, утверждается, что функции государственного контроля, осуществляемого в ЖКХ, требуют усиления их правовой регламентации и совершенствования юрисдикционной деятельности государственных органов.

    На региональном уровне реализацию функций публичной власти в сфере ЖКХ осуществляет администрация субъекта Российской Федерации. Как орган исполнительной власти общей компетенции администрация обеспечивает организацию исполнения единой государственной жилищной политики, осуществление связи органов государственной власти с органами местного самоуправления, регулирование, информационно-правовое обеспечение, финансирование, контроль и надзор. Органами отраслевой компетенции в сфере ЖКХ являются ее структурные подразделения (департаменты, комитеты), находящиеся в подчинении заместителей главы администрации.

    Формирование органов отраслевой компетенции администраций субъектов Российской Федерации происходило в два этапа. На первом этапе (1996-1998 гг.) все субъекты Российской Федерации использовали разнообразные организационно-правовые формы: министерство, главное управление, департамент, управление, комитет. Такой подход вряд ли можно назвать позитивным. Большое разнообразие организационно-правовых форм не давало возможности говорить о надлежащем уровне правовой регламентации. Это было одной из причин того, что перестройка органов управления ЖКХ оказалась недостаточно эффективной.

    15

    На втором этапе (2001-2005 гг.) правовые формы органов отраслевой компетенции субъектами Федерации были вновь изменены. В настоящее время преобладает правовая форма «департамент», но в отдельных случаях сохранились «комитет», «министерство».

    Вместе с тем остается актуальной проблема выбора модели органа ЖКХ отраслевой компетенции - самостоятельный орган управления или «орган в органе». В настоящее время единообразного решения на региональном уровне эта проблема тоже пока не нашла. В ряде субъектов Федерации отраслевое управление ЖКХ осуществляет отдел в структуре комитета, главного управления, управления, департамента, что является аналогией управления ЖКХ на федеральном уровне. Практика показывает, что реформы ЖКХ проходят заметно успешнее в тех регионах, где в администрации субъектов Федерации работают самостоятельные департаменты (комитеты), координирующие политику управления в сфере ЖКХ.

    Современная система региональных органов исполнительной власти в сфере ЖКХ общей и отраслевой компетенции отличается значительным разнообразием как в количестве, так и в формах составляющих их органов, что делает их классификацию весьма затрудни тельной. Их компетенционные акты не позволяют определить главное назначение органа управления.

    В третьем параграфе «Полномочия органов местного само управления в сфере ЖКХ» рассматривается проблема соответствия реального объема полномочий исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления, предусмотренного текущим законодательством, полномочиям, содержащимся в Законе об организации местного самоуправления.

    Собственные полномочия местного самоуправления для решения вопросов местного значения в сфере ЖКХ устанавливаются Законом об организации местного самоуправления. Вместе с тем правовым закреплением полномочий местного самоуправления в сфере ЖКХ служат иные федеральные и региональные законы, отраслевые законодательные акты, в том числе и кодифицированного характера (ЖК РФ), уставы муниципальных образований.

    Анализ текущего законодательства позволяет сделать вывод о том, что полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными и региональными законами, отраслевыми нормативными актами, уставами муниципальных образований, в реальной действительности значительно шире, чем это предусмотрено в ст. 17 Закона об организации местного самоуправления. В то же время пере-

    16

    чень вопросов местного значения не может быть расширен путем принятия нормативных актов, возлагающих на органы местного само управления дополнительные полномочия в какой-либо сфере, поскольку это противоречит п. 1 ст. 18 данного закона.

    Очевидно, что общий объем полномочий исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления должен обеспечивать их нормальное функционирование и поэтому нуждается в расширении. В целях обеспечения реального объема полномочий органов местного самоуправления необходима законодательная инициатива в решении проблемы расширения перечня вопросов местного значения и полномочий по собственной инициативе субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления с соблюдением определенных условий.

    Третья глава «Формы и методы управления действующих органов жилищно-коммунального хозяйства» содержит три параграфа, где на основе системного подхода исследуется содержание методов и форм организации управления в ЖКХ, даны предложения по совершенствованию административно-правового регулирования.

    Первый параграф «Административно-правовые формы деятельности органов исполнительной власти в сфере ЖКХ» посвящен нормотворческой деятельности органов исполнительной власти: классификации нормативных актов на федеральном и региональном уровнях по юридический силе, видам и юридическим свойствам, их систематизации; роли федеральных целевых программ; стандартизации и сертификации жилищно-коммунальных услуг.

    К числу главных направлений деятельности относится принятие органами исполнительной власти нормативных актов, регулирующих публичные отношения в сфере управления. Их нормативные акты имеют те же признаки, которые присущи всем актам органов управления. Особенностью реализации актов управления ЖКХ субъектов Федерации является то, что нормативные акты адресуются непосредственно органам местного самоуправления.

    В ходе исследования проведена классификация нормативных актов органов исполнительной власти в сфере ЖКХ по юридический силе, видам и юридическим свойствам. При ее проведении показана роль нормативных актов, дан анализ их содержания в современный период. Установлено, что на федеральном и региональном уровнях содержание нормативных актов зачастую не соответствует задачам управления в данной сфере, усложняет процесс правоприменения. Проблему можно решить обеспечением единообразного подхода к

    17

    подготовке нормативных актов федеральных и региональных органов управления, предполагающего их взаимосвязанность.

    Установлено, что среди форм государственного управления ЖКХ важное место занимают программы, с помощью которых осуществляется целевое управление в отрасли. Через федеральные целевые программы реализуются основные положения единой государственной политики, а государство непосредственно участвует в регулировании развития регионов. В развитие федеральных целевых программ субъекты Федерации разработали региональные программы реформы ЖКХ с учетом национальных, финансовых, географических, климатических и других особенностей территорий. Программы наметили цели и задачи реформы, пути снижения себестоимости и повышения качества ус луг ЖКХ, определили основные источники финансирования жилищно-коммунальных услуг, усиление социальной политики в сфере ЖКХ, обеспечение государственного контроля за состоянием жилищного фонда, нормативно-правовое обеспечение реализации программ.

    Формами государственного регулирования в решении социальных проблем и контроля за качеством предоставляемых жилищно-коммунальных услуг являются также лицензирование деятельности по эксплуатации инженерных систем городов и населенных пунктов, стандартизация качества услуг и их сертификация. Практика показывает, что лицензирование способствует повышению эффективности функционирования объектов ЖКХ. Применение стандартизации и сертификации услуг и персонала обеспечивает гарантии надежности подрядных организаций по эксплуатации инженерных систем, привлекаемых по конкурсу муниципальными образованиями.

    Второй параграф «Методы управленческой деятельности» рассматривает проблему совершенствования методов управления органов исполнительной власти.

    Обращается внимание на то, что методы регулятивного воздействия на всех субъектов, осуществляющих деятельность в сфере ЖКХ, взаимосвязаны и образуют единый комплекс. Они нуждаются в постоянном совершенствовании содержания и способов применения, основанном на научном подходе. Так, рост нарушений правил в области жизнеобеспечения населения на региональном уровне требует усиления метода принуждения.

    В то же время констатируется, что права граждан на получение качественных жилищно-коммунальных услуг, улучшения условий проживания нуждаются в защите.

    18

    Сравнительный анализ законов субъектов Российской Федерации «Об административных правонарушениях» показывает, что правовое регулирование отношений в сфере ЖКХ, устанавливаемых этими законами, осуществляется с разной степенью полноты. Законы значительно отличаются друг от друга по объему правонарушений, имеют разную структуру. В целом обзор регионального законодательства позволяет заметить явно недостаточное количество статей, посвященных сфере ЖКХ, что влечет рост числа административных правонарушений.

    В связи с тем что в отдельных законах Российской Федерации нормы об административной ответственности в области ЖКХ охватывают только часть подобных правонарушений, обосновывается необходимость включения в законы Российской Федерации «Об административных правонарушениях» дополнительных составов правонарушений. Приняв за основу позитивные положения сложившейся практики, следует предусмотреть административную ответственность органов местного самоуправления за самовольное повышение стоимости жилищно-коммунальных услуг, за необоснованное включение в тарифы на жилищно-коммунальные услуги различных непроизводственных расходов, за отсутствие программ ресурсосбережения, за несвоевременную подготовку к зимнему отопительному сезону, за отказ органов местного самоуправления от предоставления потребителям информации о полном составе затрат, заложенных в тарифы на коммунальные услуги и результатов независимой экспертизы фактических затрат на содержание, ремонт жилья и оказание коммунальных услуг, предусмотренной ранее законодательством; увеличить размер штрафа за вырубку деревьев в муниципальных образованиях и т.д.

    Третий параграф «Проблемы дальнейшего совершенствования административно-правового регулирования» посвящен проблемам уст ранения пробелов в существующей правовой базе, регулирующей от ношения в сфере ЖКХ.

    Установлено, что качество нормативно-правовой основы, ее полнота и степень соответствия особенностям регулируемого объекта обусловливает эффективность управления ЖКХ. Но практика показывает, что как на федеральном, так и на региональном уровнях отсутствуют последовательные и скоординированные меры по реализации новой модели экономических взаимоотношений, структурных изменений в ЖКХ на региональном уровне в свете административной реформы. Обращает на себя внимание отсутствие ряда необходимых норм в новом законодательстве, в том числе регулирующих порядок организа-

    19

    ции управления в сфере ЖКХ, обеспечивающих нормативно-правовое сопровождение реформы, механизм ее реализации.

    В итоге реформа осуществляется с различными нарушениями в виде несоблюдения федеральных стандартов, превышения роста стоимости жилищно-коммунальных услуг, неустойчивого функционирования системы ЖКХ и т.д. В этой связи реформа ЖКХ нуждается в координации деятельности субъектов Российской Федерации по ее проведению и комплексном подходе к построению правовой базы, регулирующей отношения в сфере ЖКХ, а законодательное сопровождение реформ требует постоянной нормотворческой деятельности.

    Констатируется, что низкое качество правовой основы, регулирующей публично-правовые отношения в сфере ЖКХ, является одной из основных причин кризиса ЖКХ. Для решения проблемы предлагается принять федеральный закон «Об общих принципах организации жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации», в котором необходимо системно отразить государственный подход в управлении ЖКХ, а также законы субъектов Российской Федерации «О жилищно-коммунальном хозяйстве», отражающие особенности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по решению конкретных задач в сфере ЖКХ. Следует внести необходимые изменения и дополнения в ЖК РФ, КоАП РФ, отраслевое законодательство.

    В заключении обобщаются основные положения и результаты диссертационного исследования.

    По теме диссертации автором опубликованы следующие работы:

    Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях,

    указанных в перечне Высшей аттестационной комиссии

    1. Совершенствование правового регулирования в области жилищно-коммунального хозяйства / Л.П. Ягодина // Вестник Российской правовой академии. - 2007. - № 3. - 0,4 п.л.

    Другие публикации

    2. О роли Правительства РФ в управлении сферой жилищно-коммунального хозяйства / Л.П. Ягодина // Традиции и инновации в юридическом образовании на рубеже веков: наука, практика, преподавание : сб. ст. - Новосибирск : Изд-во СИБАГС, 2000. - 0,4 п.л.

    20

    3. К вопросу об организационно-правовых формах органов управления жилищно-коммунальным хозяйством / Л.П. Ягодина // Правовые проблемы укрепления Российской государственности : сб. ст. / под ред. В.Ф. Воловича. - Томск: Изд-во Томского ун-та, 2000. - Ч. 4. - 0,2 п.л.

    4. Правовое закрепление функций в нормативных актах федеральных органов межотраслевой компетенции / Л.П. Ягодина // Современные проблемы юридической науки : сб. науч. ст. / под ред. А.К. Черненко. - Новосибирск : Изд. центр «Новосибирск» при СП России, 2003. - Вып. 3.-0,2 п.л.

    5. Стиль управления в сфере жилищно-коммунального хозяйства в новых экономических условиях / Л.П. Ягодина // Современные проблемы юридической науки : сб. ст. / под ред. А.К. Черненко. - Томск : Изд-во Томского ун-та, 2003. - 0,4 п.л.

    6. К вопросу о целях управления жилищно-коммунальным хозяйством / Л.П. Ягодина // Административное право и процесс. - 2007. -№1.-0,3 п.л.»

    7. Некоторые проблемы установления административной ответственности в сфере жилищно-коммунального хозяйства / Л.П. Ягодина // Административное право и процесс. - 2007. - № 3. - 0,3 п.л.

    8. Специфика реорганизации федеральных органов исполнитель ной власти в системе жилищно-коммунального хозяйства (1990-1999 гг.) / Л.П. Ягодина // Государство и право: материалы XXXVTI Международ. науч. студ. конф. «Студент и научно-технический прогресс» (12-16 апреля 1999 г.). - Новосибирск: Изд-во СИБАГС, 1999. - 0,4 п.л.

    3.  Некоторые проблемы правовых форм управления жилищно-коммунальным хозяйством / Л.П. Ягодина // Государство и право : материалы XXXVIII Международ, науч. студ. конф. «Студент и научно-технический прогресс» (10-14 апреля 2000 г.). - Новосибирск : Изд-во СИБАГС, 2000. - 0,2 п.л.



    [1] См.: постановления Правительства РФ от 17.09.2001 № 675 «Об утверждении Федеральной целевой программы «Жилище» на 2002-2010 годы» // СЗ РФ. 2001. № 39. Ст. 3770; от 19.06.2006 № 581 «О внесении изменений в Федеральную целевую программу «Жилище» на 2002-2010 годы» // СЗ РФ. 2006. № 39. Ст. 4089.

     

    [2] См.: Иванова В.И. Организационно-правовые вопросы деятельности городских Советов депутатов трудящихся в области коммунального хозяйства. Автореф. ... канд. юрид. наук. М., 1965.

    [3] См.: Ниязов С. Управление жилищно-коммунальным хозяйством в СССР (по материалам Азербайджанской ССР): Автореф. ... канд. юрид. наук. Воронеж, 1973.

    [4] См.: Джураев X. Управление жилищно-коммунальным хозяйством в СССР (по материалам Узбекской ССР): Автореф. ... канд. юрид. наук. Ташкент, 1978.

    [5] См.: Широков А.В. Административно-правовое регулирование городского хозяйства (на примере г. Москвы): Автореф. ... канд. юрид. наук. М., 2001.

Информация обновлена:26.04.2008


Сопутствующие материалы:
  | Персоны | Защита диссертаций 
 

Если Вы не видите полного текста или ссылки на полный текст книги, значит в каталоге есть только библиографическое описание.

Copyright 2002-2006 © Дирекция портала "Юридическая Россия" наверх
Редакция портала: info@law.edu.ru
Участие в портале и более общие вопросы: reception@law.edu.ru
Сообщения о неполадках и ошибках: system@law.edu.ru