Учиться в России!
Регистрация »» // Логин:  пароль:

Федеральный правовой портал (v.3.2)
ПОИСК
+ подробный поиск
Подняться выше » Главная/Все книги/

Источник: Электронный каталог отраслевого отдела по направлению «Юриспруденция»
(библиотеки юридического факультета) Научной библиотеки им. М. Горького СПбГУ

Правовое регулирование организации и деятельности исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований в Российской Федерации :

АР
Б772 Бойко, Н. С. (Наталия Семеновна).
Правовое регулирование организации и деятельности
исполнительно-распорядительных органов муниципальных
образований в Российской Федерации :Автореферат диссертации
на соискание ученой степени кандидата юридических наук.
Специальность 12.00.02 - Конституционное право ;
Муниципальное право /Н. С. Бойко ; Науч. рук. И. Г. Дудко.
-Челябинск,2007. -41 с.-Библиогр. : с. 41.6. ссылок
Материал(ы):
  • Правовое регулирование организации и деятельности исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований в Российской Федерации.
    Бойко, Н. С.

    Бойко, Н. С.

    Правовое регулирование организации и деятельности исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований в Российской Федерации :Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

    I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

    Актуальность темы исследования. Актуальность темы исследования определяется современным периодом становления и развития местного самоуправления. Развитие народовластия в современных условиях является одной из главных задач, напрямую влияющей на ход и темпы проведения в нашей стране политической реформы.

    В системе современных общедемократических преобразований государственности и общественного устройства Российской Федерации начинает получать признание фундаментальное положение о том, что структура государственной власти будет неустойчивой до тех пор, пока ее не подкрепит жизнеспособная система местного самоуправления. Местное самоуправление, находясь в непосредственной взаимосвязи с такими общедемократическими принципами, как приоритет прав и свобод человека по отношению к другим институтам общества и государства, теории естественного права, верховенства права, гражданского общества и правового государства составляет суть современной теории демократического правового государства и концепции народовластия.

    Реформа местного самоуправления, осуществляемая в России в настоящее время, меняет правовое регулирование местного самоуправления в некоторых случаях принципиально. Новый Федеральный закон Российской Федерации «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», принятый 6 октября 2003г., является четвертым, если первым считать Закон СССР 1990г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». Редакция Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003года (далее по тексту- ФЗ № 131) — значительный этап в развитии правовых основ одного из важнейших демократических институтов публичной власти. ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003г. призван упорядочить отношения в указанной области, вывести их на качественно новый уровень развития, реализовать консти-

    3

    туционное право граждан России на местное самоуправление. По своему замыслу новый закон должен стать единственным правовым документом, определяющим на федеральном уровне общие принципы организации местного самоуправления.

    На современном этапе в России складывается ситуация, при которой организация деятельности исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований остается лишь формально провозглашенной, в том числе и формирование правового статуса исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований. Неясная система правового регулирования функционирования исполнительно-распорядительных органов народовластия напрямую снижает эффективность и авторитет органов муниципальной власти, поскольку нормативный акт, который не может быть реализован на практике, не имеет реальной юридической ценности.

    Отсутствие четкой и однозначной формулировки в законодательстве и научной литературе следующих понятий: «исполнительные органы местного самоуправления», «компетенции исполнительных органов местного самоуправления» - создает многочисленные пробелы в определении компетенции данных представителей муниципальной власти в законах субъектов Российской Федерации, Уставах муниципальных образований. Поэтому одной из общих целей данного исследования является формирование понятийного аппарата, позволяющего конкретизировать понятие правового статуса исполнительно-распорядительных органов муниципального образования.

    Детальный анализ практики, а также роли и значения различных видов источников муниципального права способен разрешить многие насущные практические вопросы правотворчества и проблемы правоприменения. Для этого необходим комплексный, научный подход к проблемам правового регулирования формирования и деятельности органов местного самоуправления в РФ.

    Таким образом, актуальность изложенных проблем определяется несовершенством действующих нормативно-правовых актов, недостаточной разрабо-

    4

    танностью в научной литературе вопросов компетенции и деятельности исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления (муниципальных образований) и их практической значимостью. Все вышеизложенное требует научного анализа конституционно-правовых основ организации и взаимодействия органов местного самоуправления, что, в целом, и определило выбор темы диссертационного исследования, его актуальность и круг рассматриваемых проблем.

    Объект и предмет исследования. Объектом диссертационного исследования является система правоотношений, складывающихся в процессе становления и развития исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований в сфере их формирования и деятельности.

    Предмет исследования составляет конституционно - правовой механизм, регулирующий как полномочия исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления, так и практику деятельности исполнительно-распорядительных органов муниципальной власти.

    Цель и задачи исследования. Цель настоящей работы состоит в том, чтобы с позиций конституционного и муниципального права исследовать состояние конституционно-правовой регламентации организации и деятельности органов местного самоуправления, сложившихся в ходе проведения муниципальных реформ с 1993 года по настоящее время, и предложить возможные варианты совершенствования конституционно-правового механизма их взаимодействия с учетом характерных особенностей и специфики исполнительно-распорядительного органа муниципального образования, его места в обществе и государстве.

    Реализация поставленной цели диссертационного исследования предполагает выполнение комплекса взаимосвязанных задач, в ряду которых наиболее значимыми являются:

    - исследовать конституционно-правовое регулирование организации исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований;

    5

    -       сформулировать понятие «правовой статус исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований»;

    -       проанализировать разграничения компетенций представительных и исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований;

    -       рассмотреть организацию исполнительно-распорядительных органов в городских и сельских поселениях;

    -       выявить проблемы организации исполнительно-распорядительных органов во вновь образованных поселениях;

    -       исследовать организационно-правовое регулирование структуры исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований;

    -       решение проблемы разграничения полномочий между исполнительно-распорядительными органами муниципальных образований различных уровней;

    -       исследование состояния и возможности совершенствования федерального и регионального правового регулирования в исследуемой сфере.

    Теоретико-правовую основу диссертации составляют труды российских, советских и зарубежных ученых в области конституционного, муниципального, административного права, теории и истории права, материалы научных и практических конференций. В частности в работе использованы и проанализированы труды следующих ученых: С.А. Авакьяна, Г.В. Атаманчука, Ю.С. Адушкина, А.П. Алехина, И.В. Бабичева, Г.В. Барабашева, Д.Н. Бахрах, И.Л. Бачило, С.Н. Братусь, Т.М. Бялкина, А.В. Бенедиктова, В.В. Виноградова, В.Г. Вишнякова, И.В. Выдрина, Б.Н. Габричидзе, Р. Драго, Д.Ю Завьялова, Н.М. Конина, СВ. Королева, М.А. Краснова, М.А. Кулушева, Ю.М. Козлов, О.Е. Кутафина, Б.М. Лазарева, О. Лейст, А.И. Лимаренко, Л.А. Лукашова, В.М. Манохина, Е.В. Мирошниченко, В.А. Мирошникова, Л.А. Окунькова, И.В. Панова, Е. Старосьцяк, Ю.Н. Старилова, С.Г.Соловьева, С.С. Студеникина, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, М.З. Фейгин, Н.Н. Черногор, В.А. Четвер-

    6

    нина, Г.Х. Шахназарова, К.Ф. Шеремет, Е.С. Шугрина, Л.С. Явич, А.Ю. Якимова, Ц.А. Ямпольской и других.

    Эмпирическая база исследования. В работе широко представлена нормативно-правовая база, включающая в себя Конституцию Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, Указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований.

    Методологическая основа исследования. Методологической основой исследования послужили общенаучные методы: анализ и синтез, вытекающие из них системно-структурный и функциональный подходы, способствующие изучению связей и направлений объекта исследования. Также применялись частнонаучные методы: исторический и социологические подходы, метод формальной логики. Наряду с этим использовались специальные методы юриспруденции: формально-юридический, конкретно-юридический, юридико-социальный, сравнительно-юридический.

    Научная новизна диссертационного исследования состоит в постановке  темы диссертации. Данное диссертационное исследование комплексно и все  сторонне дает анализ проблемы организации исполнительно-  распорядительных органов власти муниципальных образований, что в определенной мере является восполнением пробела, имеющегося в практической и  теоретической разработке обозначенной проблемы.

    Настоящая работа является одной из первых попыток исследования данной проблемы с момента принятия Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ФЗ № 131 от 06 октября 2003года.

    Наряду с теоретическими, подробно рассматриваются практические аспекты функционирования системы представительных и исполнительно-

    7

    распорядительных органов муниципальной власти, их взаимоотношений, проблемы разграничения предметов ведения и полномочий, характер правоотношений с учетом функциональной специфики и особенностей.

    Особое внимание в диссертации уделяется конституционно-правовому анализу организации исполнительно - распорядительных органов местного самоуправления, формулируются выводы, рекомендации и предложения по совершенствованию конституционно-правового механизма их деятельности.

    Научная новизна нашла отражение в основных положениях, выносимых на защиту:

    1). На основе анализа нормативных источников и практики выявлен публичный характер исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований. Они выступают в качестве основного звена системы исполнительной власти на местном уровне. Своеобразие положения исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления в системе исполнительной власти государства заключается в относительно автономном осуществлении компетенции местного самоуправления и одновременном участии в решении общегосударственных задач. Данное положение является одной из основных характеристик правовой природы и статуса исполнительных органов местного самоуправления.

    2). Предлагается определение исполнительно-распорядительного органа муниципального образования: «Исполнительно-распорядительные органы муниципального образования - это организованный коллектив должностных лиц, в том числе муниципальных служащих, образующих систему самостоятельной части аппарата управления муниципальным образованием, осуществляющего особый вид властной деятельности, связанный с исполнением решений представительного органа местной власти и организующего управление сферами и отраслями муниципального хозяйства, наделённого для этого собственной компетенцией, не входящей в систему органов государственной власти РФ,

    8

    подконтрольный местному населению, проживающему на той территории, где осуществляется деятельность данного органа».

    3). Исполнительно - распорядительный орган муниципального образования, по мнению автора, следует рассматривать как орган управления, обладающий собственной компетенцией, формирующийся на основе положений законодательства субъектов Российской Федерации и уставов муниципальных образований, организующий исполнение решений представительного органа местного самоуправления и осуществляющий исполнительно-распорядительную деятельность на территории муниципального образования в финансово - экономической и хозяйственной сфере, в сфере социально-культурного развития, охраны общественного порядка и обеспечения прав и законных интересов населения.

    Уточнены и охарактеризованы понятия «статус», «правовой статус», «правовое положение», применительно к главе местной администрации и исполнительно-распорядительному органу муниципального образования.

    4). Компетенционный блок исполнительно-распорядительного органа муниципального образования определяется исходя из следующих позиций:

    -  компетенция исполнительно-распорядительного органа муниципального образования - система полномочий (прав и обязанностей) исполнительных органов муниципальной власти, закреплённых Конституцией Российской Федерации, федеральным законодательством, законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований, по решению определённой части публичных дел.

    -  предметами ведения исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований, являются вопросы местного значения, которые можно определить как определенную совокупность дел (вопросов) по управлению объектами муниципального образования, решение которых обеспечивает жизнедеятельность и удовлетворение потребностей населения муниципального образования.

    9

    5). На основе анализа действующего законодательства, практики организации и деятельности, выработаны ряд теоретических положений и практических рекомендаций по формированию организационных структур исполнительно-распорядительных органов муниципального образования. Необходимо разработать и утвердить Общие положения о создании и ликвидации исполнительно - распределительных органов местного самоуправления и общее положение о создании и ликвидации их структурных подразделений, где следует разрешить ряд следующих вопросов: а) уровень системы органов, на котором следует принимать решения об организационно-структурных преобразованиях; б) источники финансирования такого рода мероприятий; в) условия привлечения экспертов и специалистов органов управления к разработке проекта структурных изменений; г) этапы процесса преобразования и ликвидации органов и структурных подразделений органов. Процедуру необходимо более тщательно проработать в уставах муниципальных образований.

    6). В работе обосновывается большое значение исполнительно-распорядительных органов муниципальной власти в системе органов местного самоуправления. Для более эффективного осуществления своей компетенции, своего функционирования и более высокой формы реализации и защиты прав и законных интересов населения, диссертант считает необходимым разработать модельный закон субъектами федерации, где подробно прописать статус местной администрации, включив в него систематизированные и типизированные полномочия по детализированным вопросам ведения, содержащиеся в отраслевых федеральных законах.

    Апробация результатов исследования.

    Диссертационное исследование подготовлено на кафедре государственного и административного права Мордовского государственного университета им. Н.П.Огарева, где произведено ее рецензирование и обсуждение. Отдельные положения и выводы, изложенные в диссертации, нашли свое отражение в опубликованных автором работах, в том числе и в журнале « «Черные дыры» в

    10

    Российской законодательстве», входящего в перечень утвержденного ВАК, а также были изложены в выступлениях на научно-практической конференции «Опыт и проблемы взаимодействия ветвей государственной власти и органов местного самоуправления», посвященной 100-летию российского парламентаризма.

    Кроме того, результаты исследования использовались в преподавании курса «Конституционное право Российской Федерации», «Муниципальное право Российской Федерации» для студентов юридического факультета Ульяновского государственного университета.

    Структура диссертации. Структура работы и ее объем определялись целями и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих в себя семь параграфов, заключения, библиографического списка.

    II. СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

    Во введении обосновывается актуальность темы, определяются объект и предмет, цели и задачи исследования, дается оценка степени научной разработанности темы диссертации раскрываются методологические, правовые и теоретические основы, формируются положения, выносимые на защиту, определена практическая значимость и апробация результатов.

    Первая глава «Формирование правового статуса исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований» состоит из четырех параграфов.

    Первый параграф - «Конституционно-правовое регулирование организации исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления в России» посвящен исследованию становлению и развитию местного самоуправления на современном этапе, а также конституционно-правовому регулированию организации исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований.

    Анализ истории развития местного самоуправления в России позволяет автору сделать определенные выводы:

    11

    В трансформации институциональных структур нашего общества важная роль отводится становлению и развитию местного самоуправления. С этим социально-политическим институтом связывают надежды на решение многих социально-политических и социально-экономических проблем. Местное самоуправление в России в той или иной мере существует относительно давно — более четырехсот лет. Прослеживая историю государства российского по данному вопросу, можно сказать, что государство сознательно шло на возрождение самоуправления в периоды кризиса государственной власти, принуждаемое неизбежной и необходимостью проведения реформ. Однако после демократических реформ, как правило, наступала полоса политической реакции, связанной с централизацией власти.

    Уникальность России заключается в том, что Центр никогда добровольно не хотел с кем-либо делиться властью. Местное самоуправление допускалось лишь по таким вопросам, решение которых не приносило ни экономическую, ни политическую выгоду Центру. Создание самостоятельных структур на местах происходило, по сути, путем наделения их частью полномочий, принадлежавших до того вышестоящим органам государственного управления. Поэтому, хотя формально земские, городские и сельские структуры самоуправления считались независимыми от государственной власти, фактически они — в большей или в меньшей степени — представляли собой элементы единой государственно- властной вертикали. И, тем не менее, опыт, накопленный Россией в пореформенный период конца XIX века — начала XX века, позволяет с уверенностью утверждать, что сформировавшаяся тогда система городского и сельского самоуправления во многом способствовала динамичному развитию российской экономики и созданию передовой по тем временам социальной инфраструктуры.

    Анализ практики взаимоотношений местных Советов и глав местных администраций, сложившейся на основе Закона Российской Федерации о местном самоуправлении в Российской Федерации (1991г.), свидетельствует, что в За-

    12

    коне была предпринята попытка установить своеобразную «систему сдержек и противовесов» в местном самоуправлении. Однако надо помнить, что никакая управленческая схема не исключает конфликтных ситуаций. Поэтому задачей муниципального права является создание системы сдержек против необоснованных действий, как представительного органа власти, так и главы администрации, закрепление разумных, цивилизованных процедур разрешения возможных разногласий между ними.

    Таким образом, можно заключить, что Закон Российской Федерации о местном самоуправлении от 6 июля 1991 г. предполагал формирование местного самоуправления на основе сложившейся структуры местной советской власти, сохраняя при этом главенствующую роль местного Совета в системе местного самоуправления, двойное подчинение местных органов управления, право вышестоящих Советов отменять противоречащие законодательству решения местных Советов.

    В целом же можно сказать, что институт местного самоуправления в Российской Федерации в период 1990—1993 годов формировался достаточно успешно, несмотря на внутренние трудности и противоречия.

    Указы Президента Российской Федерации послужили правовой базой для принятия субъектами Российской Федерации соответствующих правовых актов по местному самоуправлению. Вместе с тем надо иметь в виду, что указы Президента Российской Федерации по вопросам местного самоуправления были изданы до вступления в силу новой Конституции Российской Федерации (вступила в силу 25 декабря 1993г. — со дня официального ее опубликования по результатам всенародного голосования).

    Указы Президента Российской Федерации по вопросам местного самоуправления, изданные в конце 1993г., устанавливали по существу приоритет администрации в ее взаимоотношениях с представительным органом местного самоуправления. Это нашло свое выражение в следующем:

    13

    а)         главы местных администраций получили статус глав местного само  управления;

    б)        выборный представительный орган местного самоуправления созывался  на свои заседания, соответствующим главой местного самоуправления (главой  администрации);

    в)        решения, связанные с утверждением местного бюджета, расходованием  финансовых средств, установлением или отменой местных налогов и сборов,  принимались выборным представительным органом местного самоуправления  по представлению и согласованию с главой местного самоуправления (главой  администрации);

    г)         глава местного самоуправления вправе был выносить на местный референдум проект положения (устава) о местном самоуправлении;

    д)        глава местного самоуправления председательствовал на заседаниях вы  борного представительного органа местного самоуправления и являлся главой  соответствующей администрации.

    - В тоже время Европейская хартия местного самоуправления, принятая Советом Европы в 1985 году и подписанная Российской Федерацией лишь в 1996 году, стала составной частью отечественной правовой системы только в 1998 году. Однако демократические идеи Хартии во многом предопределили правовую модель устройства муниципальной власти, закрепленную в Конституции Российской Федерации 1993 года. С принятием Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995г., развивающим конституционные положения о местном самоуправлении, начался новый этап в развитии организационных основ местного самоуправления.

    Автор отмечает, что Федеральный закон от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» попытался изложить общую компетенцию органов местного самоуправления через предметы ведения и основные полномочия. Данная попытка предприни-

    14

    малась в правильном направлении с учетом опыта определения компетенции местного самоуправления в других странах, где статутные законы о местном самоуправлении либо вообще не упоминают о полномочиях муниципальных органов, либо отсылают к специальным законам. Однако предметы ведения были сформулированы в федеральном законе так, что оказались, по сути, совместными: для государственных органов (федеральных и региональных) и для органов местного самоуправления.

    Необходимость дальнейшего развития федерального законодательства о местном самоуправлении объективно назрела в первые годы XXI века. С позиций практики насущными стали задачи обеспечения подлинной финансовой и хозяйственной самостоятельности местного самоуправления одновременно с усилением роли законодательного регулирования процессов его институционализации и осуществления. При неразвитости форм непосредственной демократии и объективной сложности их использования в сложившихся экономических условиях только качественная законодательная база могла гарантировать эффективность местной власти и ее ответственность перед населением.

    Главным побудительным мотивом подготовки и принятия 6 октября 2003 года новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (№131-Ф3) (далее — Федеральный закон от 6 октября 2003 года) стало разграничение компетенции различных уровней публичной власти, упорядочение и унификация межбюджетных отношений. Однако авторы проекта данного законодательного акта, используя имеющиеся наработки муниципально-правовой науки, попытались осуществить глубокую реформу всей системы российского местного самоуправления. Была поставлена цель приблизить органы местного самоуправления к населению, обеспечив при этом их реальную способность эффективно хозяйствовать на своем уровне.

    Что касается исполнительно — распорядительных органов, то, прежде всего значимыми являются новеллы, определяющие статус главы муниципального

    15

    образования. Законом 2003 г. в ч. 1 ст. 36 определяется, что глава муниципального образования это высшее должностное лицо муниципального образования, наделенное уставом муниципального образования собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Кроме статуса высшего должностного лица Закон 2003г. наделяет глав муниципальных образований положением единоличных органов местного самоуправления. По-прежнему, единственным способом приобретения главой муниципального образования своих полномочий остается избрание.

    Автор полагает, что сохранение выборного порядка формирования высшего звена муниципальной власти отвечает природе местного самоуправления, его теоретической концепции, международно-правовым стандартам в самоуправленческой сфере и позволяет привлечь широкие слои населения к управлению муниципальным образованием.

    В условиях продолжающегося формирования системы местного самоуправления (1 января 2006г. вступил в силу Закон РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации», предполагающий дополнительный переходный период до 1 января 2009г.) весьма актуальным становится обращение к практике местных Советов. Очевидна преемственность данных властных институтов. Кроме того, представляется возможным учитывать позитивный опыт работы местных Советов.

    Важно обратить внимание на те черты советской модели, которые не были в полной мере реализованы в силу политических причин. Среди них - дифференцированный подход к законодательному регулированию различных звеньев местных Советов; организация и деятельность местных Советов на основе принципа единой законности; участие широких народных масс в формировании и работе местных Советов, которые действовали на всех без исключения поселенческих и территориальных уровнях

    Во втором параграфе - «Понятие правового статуса исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований» проанализировано

    16

    понятие категории правового статуса, теоретические и практические проблемы понимания данного понятия, а также такие понятия как: «правовое положение», «статус», «функция», «компетенция», «исполнение» и «исполнительная власть».

    В последнее время в научной литературе выдвигается новая модель взаимоотношений центральных и местных властей, в основе которой лежит «концепция взаимозависимости», одним из основоположников которой является британский исследователь Р.Л.В. Роде. Он, в частности, отмечал, что отношения центральных и местных органов характеризуются как в некоторой степенью их независимости, так и взаимозависимостью и определяется реальным властным потенциалом сторон[1].

    Анализ позиций теоретиков права показал, что, во-первых, понятие правового статуса является одним из базовых в науке государства и права, хотя необходимо заметить, что общепризнанной дефиниции правового статуса в теории государства и права пока так и не создано. Но если правовой статус личности в юридической литературе, несомненно, занимает значительное место, то в отношении правового статуса государственных органов вообще и исполнительных в частности этого сказать нельзя. Поэтому до сих пор недостаточно исследованы терминологические подходы к данному понятию, его элементарная структура, внутренние связи между этими элементами.

    Во-вторых, органы местного самоуправления являются органами власти наиболее приближенными к населению, поэтому они должны обладать потенциальной возможностью решать проблемы муниципального образования быстро, эффективно, с наименьшими затратами. В реализации вопросов органов местного самоуправления важная роль принадлежит исполнительным органам местного самоуправления, которые осуществляют повседневное управление

    17

    муниципальным хозяйством, решают вопросы социально-культурного развития муниципального образования, осуществляют охрану общественного порядка и обеспечивают реализацию прав и законных интересов населения.

    В-третьих, организация исполнительно - распорядительных органов местного самоуправления является сложной категорией, формируется на базе системного подхода с учетом значений термина «организация» и рассматривается в правовом и социальном значениях.

    В-четвертых, структура органов местного самоуправления складывается, как правило, из трёх элементов; представительного органа местного самоуправления, Главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципальной власти), наделённых собственной компетенцией по решению определённой части публичных дел. Для эффективного функционирования органов местного самоуправления необходимо четко разграничить компетенцию представительных и исполнительных органов муниципальной власти, законодательно закрепить действенные механизмы разрешения возникающих между ними разногласий обеспечить такое взаимодействие органов государственной власти с органами местного самоуправления, при котором последние будут выступать партнёрами государственных структур.

    В-пятых, основными характеристиками исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления являются следующие:

    1)      не входит в систему органов государственной власти;

    2)  его деятельность носит подзаконный характер, он осуществляет функции на основании и в исполнении Конституции Российской Федерации, Федерального законодательства, Указов Президента Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации, уставов муниципальных образований;

    3)  является элементом системы местного самоуправления;

    4)  действует на территории конкретного муниципального образования;

    18

    5)  наименование органа, порядок его формирования, компетенции, сроки полномочий, вопросы организации и деятельности определяются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации;

    6)  организует исполнение решений представительного органа местного самоуправления, решая вопросы местного значения, осуществляет исполнительно-распорядительную деятельность на территории муниципального образования;

    7)  его исполнительно-распорядительная деятельность носит юридически властный характер;

    8)  имеет общую и собственную компетенции;

    9)  имеет собственную организационную структуру;

    10)       осуществляет свою деятельность на принципах или коллегиальности,  или единоначалия.

    В связи с этим автор делает вывод, что наименования органов местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Российской Федерации с учётом национальных, исторических и иных местных традиций, в качестве обобщающего понятия, характеризующего орган местного самоуправления, осуществляющего исполнительно-распорядительную деятельность, можно предложить следующее определения исполнительно - распорядительного органа местного самоуправления:

    Исполнительный орган местного самоуправления - это орган управления, обладающий собственной компетенцией, формирующейся на основе положений законодательства субъектов Российской Федерации и уставов муниципальных образований; организующий исполнение решений представительного органа местного самоуправления и осуществляющий исполнительно-распорядительную деятельность на территории муниципального образования в финансово - экономической и хозяйственной сфере, в сфере социально-

    19

    культурного развития, охраны общественного порядка и обеспечения прав и законных интересов населения.

    Необходимо отметить, что многообразие подходов к вопросам, раскрывающим особенности статуса исполнительных органов местного самоуправления, а также разнообразие самих указанных вопросов, определенные противоречия в законодательном регулировании и правоприменительной практике обусловливают необходимость продолжения научных исследований этих проблем.

    В третьем параграфе - «Правовое регулирование структуры исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований», автором проведено комплексное исследование правового регулирования структуры исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований, так как ввиду многочисленности муниципальных образований системно-структурная организация исполнительно-распорядительного органа муниципального образования отличается многообразием. Так, местная администрация может иметь различное строение. В ряде муниципальных образований ее структура обычна для органа управления и включает руководство, выполняющее основную работу и обеспечивающее внутреннюю специализацию, структурные подразделения с соответствующими должностями, а также технический персонал. Все правовые акты по вопросам компетенции администрации в таком случае издаются от ее имени, либо от имени ее руководителя. Местная администрация может быть формой объединения нескольких исполнительных органов, компетенция которых вычленяется из общей ее компетенции. Правом совершать юридически властные действия и принимать правовые акты управления наделяются, в таком случае, и руководители входящих в ее состав органов. В большинстве случаев наблюдается «смешанная» структура администрации, включающая структурные подразделения без собственных полномочий, а также органы, реализующие исполнительно-распорядительные функции в различных сферах управления.

    20

    Автор отмечает, что структура исполнительного органа местного самоуправления за исключением небольших поселковых и сельских муниципальных образований, включает различные подразделения отраслевого и функционального назначения: отделы, управления, комитеты (образования, здравоохранения, культуры, социальной зашиты, экономического прогнозирования и т.д.). Кроме того, имеется, как правило, и вспомогательный аппарат: управление делами (канцелярия), бухгалтерия, юридическая служба, отдел (сектор) кадров и др.

    Структурные подразделения исполнительно-распорядительного органа (администрации) находятся в подчинении его руководителя. Они создаются в соответствии со схемой управления данным муниципальным образованием, обладают полномочиями, предусмотренными законодательством о местном самоуправлении, уставом муниципального образования, и осуществляют исполнительную и распорядительную деятельность в определенной сфере местного самоуправления. Структурные подразделения исполнительного органа местного самоуправления (отделы, управления, комитеты) состоят на местном бюджете, могут обладать правами юридического лица. Имущество этих органов входит в состав муниципальной собственности и закрепляется за ними на правах оперативного управления, если иное не предусмотрено законодательством.

    Управления, отделы, другие структурные подразделения исполнительного органа местного самоуправления (администрации) возглавляются единоличными руководителями — начальниками управлений, заведующими отделами. В качестве совещательных органов при них могут создаваться коллегии или консультативные общественные советы. Их рекомендации, в случае необходимости, оформляются приказами соответствующих руководителей. Управления и отделы самостоятельно решают вопросы управления, отнесенные к их ведению, руководят подчиненными им предприятиями, организациями и учреждениями в соответствии с действующим законодательством.

    21

    На формирование структуры исполнительно-распорядительного органа влияют многочисленные объективные и субъективны факторы. К объективным факторам можно отнести: размер территории муниципального образования; демографическую ситуацию в муниципальном образовании; уровень развития экономики муниципального образования, основные направления хозяйственной активности; участие в бюджетном процессе. Разветвленная структура исполнительно-распорядительного органа муниципального образования, обусловленная необходимостью решения сложных социально-экономических и других вопросов местной жизни, состоит из специализированных подразделений администрации, которые охватывают территориальные, отраслевые и функциональные органы.

    Отделы, управления и комитеты, образующие группу специализированных структурных звеньев администрации, классифицируются на отраслевые и функциональные. Законодательство не содержит критериев деления органов отраслевого и функционального управления, хотя и предусматривает такое деление.

    Правовое регулирование организационно-структурных отношений призвано играть двоякую роль:

    во-первых, обеспечить оптимизацию структур;

    во-вторых, создать условия для правильного их развития. Обе эти задачи органически связаны между собой и касаются широкого круга юридических проблем, в частности таких, как изучение функций и компетенции органов управления, кадровой политики, совершенствования информационных потоков и т. д.

    В процессе правового регулирования возникает потребность закрепления всех функций органа управления, всех направлений его деятельности. В противном случае могут иметь место пробелы компетенции.

    В ходе исследования данного вопроса установлено, что организационно-структурные вопросы должны решаться помимо самих муниципальных орга-

    22

    нов (глава муниципального образования или глава администрации) и самим местным населением, путём внесения изменений структуры в Устав муниципального образования.

    Так, например, одним из оснований принятия 131 Федерального Закона, как раз и послужило стремление поменять структуру организации органов местного самоуправления. Но это положение нужно еще более конкретизировать. Решение об организационной перестройке должно приниматься в том органе, который принимает исходное управленческое решение, поскольку именно он обязан наряду с целевой функцией обосновать также и организационные идеи.

    Автор отмечает, что практическая значимость научного обоснования в процессе образования и ликвидации структур велика, ибо она касается таких вопросов, как удешевление аппарата управления, повышение его оперативности, производительности управленческого труда и целого ряда других вопросов.

    Правовое обеспечение гибкости структур требует юридического закрепления научности организационных преобразований. С этой целью, с точки зрения автора, следует разработать и утвердить общие положения о создании и ликвидации исполнительных органов местного самоуправления и общие положения о создании и ликвидации их структурных подразделений.

    В данном нормативном акте, полагаем, необходимо определить ряд вопросов, а именно:

    а)         уровень системы органов, на котором следует принимать решения об организационно-структурных преобразованиях;

    б)        источники финансирования такого рода мероприятий;

    в)        условия привлечения экспертов и специалистов органов управления к  разработке проекта структурных изменений;

    г)         этапы научного обоснования процесса преобразования и ликвидации ор  ганов и структурных подразделений органов.

    Так же в ходе исследования установлено, что отдельным вопросом, заслуживающим особого внимания, является проблема экономических основ мест-

    23

    ной власти, как связанной напрямую с регулированием структуры исполнительно - распорядительного органа муниципального образования.

    Среди экономических основ местной власти обычно выделяют следующие элементы:

    -       муниципальную собственность на землю;

    -       независимый бюджет и финансовую самостоятельность муниципальных образований;

    -       муниципальную собственность на недвижимость;

    -       муниципальную собственность на активы муниципалитета и ценные бумаги.

    Естественно, что во всем своем объеме основы местной власти представлены в случае полного местного самоуправления. Вполне понятно, что реальное самоуправление невозможно без наличия экономического потенциала, способствующего выполнению задач, которые ставит перед муниципалитетами местное сообщество.

    В идеале при утверждении структуры следует оценивать не только функции и полномочия структурных подразделений, но и требования к конкретным муниципальным должностям в этих структурных подразделениях, изложенным в должностных инструкциях, поскольку муниципальная должность муниципальной службы рассматривается как первичное звено в структуре местной администрации. Это позволило бы избежать структур, в которых, как, например, в Ужурском муниципальном районе Красноярского края, специалист по кадрам входит в отдел по вопросам безопасности, помощник главы города по правовым вопросам, не относящийся к категории специалистов и призванный оказывать содействие главе муниципального образования, входит в отдел жилищно-коммунального хозяйства.

    Таким образом, при утверждении структуры местной администрации представительный орган местного самоуправления должен устанавливать не только перечень наименований структурных подразделений администрации, но и оп-

    24

    ределять их функциональное назначение, взаимосвязи и соподчиненность. Еще В. А. Юсупов указывал, что действенному аппарату управления присущи конкретность, оперативность и дифференцированность управления. В заключении автор приходит к следующему выводу:

    1.       Необходимо оценить процесс реформирования местного самоуправления и сформулировать рекомендации для преодоления выявленных практикой недостатков как в законодательстве, так и в практике внедрения Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ФЗ-131от 6 октября 2003года.

    2.   Правовое регулирование организационно-структурных отношений призвано играть двоякую роль: во-первых, обеспечить оптимизацию структур, во-вторых, создать условия для правильного их развития. Обе эти задачи органически связаны между собой и касаются широкого круга юридических проблем, в частности таких, как изучение функций и компетенции органов управления, кадровой политики, совершенствования информационных потоков и т. д.

    3.       В основе построения системы органов в целом и его отдельных подразделений лежат организационно-технические принципы построения аппарата управления.

    4.   На основе разработок учёных административистов и коституциалистов раскрыты три принципа (отраслевой, функциональный и территориальный) построения аппарата исполнительно - распорядительного органа МСУ.

    5.        Образование органов муниципального управления, и их систем характеризуется сочетанием отраслевого, функционального и территориального принципов построения аппарата.

    6.   Система взаимоотношений внутри органа, между его структурными подразделениями строится по линейному, функциональному и линейно-функциональному принципам.

    25

    В четвертом параграфе «Разграничение компетенций представительных и исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований» автор отмечает, что одной из форм оптимизации функций, осуществляемых органами власти, как государственными, так и местного самоуправления, является их разграничение. Такое разграничение осуществляется в форме разделения властей. Разграничение трёх основных ветвей государственной власти является важным элементом для осуществления главной функции государства - охраны свободы и прав человека.

    Сущность принципа разделения властей состоит в первую очередь в определении функций каждой из ветвей власти, проведение их разграничения, определение полномочий и компетенции образующих их органов власти, а также в недопущении сосредоточения всей власти в одной из ее ветвей. Реализация указанного принципа обеспечивается установлением определенных гарантий и механизмов — системой сдержек и противовесов.

    Автор, основываясь на зарубежном опыте, на примерах из истории становления и развития органов муниципальной власти в нашей стране, выделяет основные положения, на которых должны основываться взаимоотношения представительных и исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления в Российской Федерации, а именно:

    -      разграничение компетенции между представительными и исполнительно-распорядительными органами муниципальной власти имеет важное значение для развития органов местного самоуправления в Российской Федерации;

    -      следует признать, что на уровне местного самоуправления принцип разделения властей «по горизонтали» действует в усеченной форме — в форме разграничения полномочий исполнительных и представительных органов власти местного самоуправления. На функциональном различии строится и система сдержек и противовесов представительных и исполнительных органов;

    -      порядок разграничения компетенции между представительными и исполнительно-распорядительными органами местного самоуправления должен

    26

    закрепляться в уставе муниципального образования в целях развития и совершенствования деятельности всех органов муниципальной власти в интересах населения;

    -      при разграничении компетенции между представительными и исполнительно-распорядительными органами муниципальной власти необходимо исходить из следующих принципов: подотчётность исполнительно-распорядительных органов населению и представительному органу местного самоуправления; осуществление исполнительными органами муниципальной власти оперативного управления на территории соответствующего муниципального образования; невмешательство представительных органов местного самоуправления в текущую деятельность исполнительных органов муниципальной власти, в решении оперативных вопросов;

    -      разграничение компетенции (более того, баланс полномочий) обусловлено не требованием рациональной организации управленческого труда, то есть сокращением затрат времени и средств на принятие решения, а требованием максимальной эффективности местного самоуправления.

    Также автор отмечает, что, несмотря на основополагающее значение представительного органа в системе органов местного самоуправления, все- таки на практике, в структуре любой модели муниципальной власти глава муниципального образования занимает ключевое место в системе органов местного самоуправления. Такое высокое положение гарантируется ему законом, устанавливающим его полномочия, и подтверждается общественным мнением.

    ГЛАВА 2. Проблемы организации и деятельности исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований.

    Параграф первый - «Организация и деятельность исполнительно-распорядительных органов в городских и сельских поселениях».

    Конституция Российской Федерации гарантирует осуществление местного самоуправления на всей территории Российской Федерации. Именно поэтому одним из основных концептуальных положений Федерального закона от 6 ок-

    27

    тября 2003 года № 131-ФЗ от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее ФЗ № 131) является организация местного самоуправления во всех субъектах Российской Федерации на основе двух типов муниципальных образований: городских и сельских поселений, муниципальных районов.

    Основная цель данного закона - приблизить местную власть к населению путем организации двухуровневой системы органов местного самоуправления: на уровне городских или сельских поселений и на уровне муниципальных районов или городских округов. Вопросы местного значения и объем полномочий, как для городских, так и для сельских поселений одинаковы и представляют собой закрытый перечень. Городские и сельские поселения являются муниципальными образованиями первого уровня и входят в районные муниципальные образования. Таким образом, правовой статус городских и сельских поселений в основном совпадает. Это подтверждается и на практике.

    Таким образом, автор приходит к выводу, что в сельских муниципальных образованиях Российской Федерации встречаются разнообразные модели организационных структур местного самоуправления, характеризующие различные местные условия и традиции населения.

    Также автор полагает, что представляется целесообразным обозначить некоторые сомнительные позиции законодательства в отношении формирования исполнительно - распорядительных органов в городских и сельских поселениях.

    Прежде всего, очевидно, что в городах хозяйственная функция органов местной власти связана, естественно, с обслуживанием жителей функционирующей урбанистической структуры и той системы хозяйственных структурных связей, которые возникают в процессе этого функционирования.

    В сельской же местности эта хозяйственная функция сопряжена с обслуживанием жителей сравнительно редконаселенных сельских пространств, и, соответственно, тех систем хозяйственных связей, которые возникают внутри этих

    28

    пространств. Хозяйственные функции городской и сельской местной власти не изолированы друг от друга, так как в процессе их возникновения и функционирования они пересекаются друг с другом — город, выделившись из сельской местности, не в состоянии играть какую-либо роль без этой местности.

    Вместе с тем это пересечение хозяйственных функций не только не устраняет, но еще более подчеркивает принципиальную разницу между городской и сельской муниципальной властью, между городом и деревней, ведь в данном случае местная власть и той, и другой хозяйственных форм вычленяется как сила, организующая это пересечение.

    Все сказанное позволяет автору сделать выводы, что в современном российском муниципальном законодательстве предпринята не совсем продуманная попытка нивелировать разницу между сельской и городской местной властью, нивелировав - заодно уж - и разницу в администрировании этих местных образований.

    Однако, очевидно, что формы организации, экономическая основа, администрирование и менеджерирование сельских и городских поселений (включая впервые в т.ч. сельские территории) настолько различны, что пытаться не видеть эти различия просто преступно и чревато большими осложнениями на практике.

    Разница между этими видами очевидна. В первом случае мы имеем дело с плотной группой населения, сконцентрированной на сравнительно небольшой территории, и управляющей гораздо более значительной территорией, хозяйственно связанной с ним. В данном случае следует назвать такую группу населения поселением.

    Во втором же случае население распылено на значительной территории, причем каждый из жителей управляет своей собственной частной территорией, и объединены эти частные территории, как правило, искусственно, на основе действующего законодательства.

    29

    Вместе с тем, ряд положений Федерального закона в этой части вызывает сомнения в их эффективности, а некоторые положения содержат противоречия. В частности, выглядит странным требование ст. 34 ФЗ РФ № 131 об обязательном наличии в структуре органов местного самоуправления представительного органа и местной администрации для муниципальных образований с численностью менее 1000 человек, если уставом муниципального образования установлено, что глава муниципального образования в соответствии с ч. 3 ст. 36 одновременно возглавляет представительный орган и местную администрацию. Вместе с тем, трудно надеяться на то, что будет эффективной деятельность органов местного самоуправления в поселениях с численностью избирателей менее 100 человек, возможность наличия которых подразумевается Федеральным законом (ч. 3 ст. 35).

    Во-вторых, в концепции реформирования местного самоуправления возможность населения самостоятельно решать свои вопросы ставится в зависимость не от реально имеющихся и потенциально возможных материальных и финансовых ресурсов, а от степени централизации всех ресурсов, решение о которой принимается вышестоящими органами власти. Особенно заметно это по отношению к муниципальным образованиям поселенческого типа.

    Ставя в зависимость от численности населения и вида поселения возможность самостоятельно осуществлять местное самоуправление и решать вопросы местного значения, закон, по мнению Савранской О.Л., препятствует повышению гражданской активности, созданию гражданского общества, усиливает иждивенческую позицию населения. Особенно негативные последствия принятие закона влечет для сельскохозяйственного производства и развития сельских поселений. Исключение возможности населения влиять на процессы жизнеобеспечения, ограничение компетенции с соответствующим ограничением финансовых ресурсов (нет полномочий - нет финансов) приведет к массовому оттоку из села граждан, особенно молодежи, старению и вымиранию села, сокращению трудовых ресурсов. В этой ситуации весьма вероятно замещение

    30

    коренного населения мигрантами либо сокращение сельхозпроизводства и простой сельскохозяйственных земель.[2]

    Кроме того, ограничивается возможность использования местных традиций, сложившегося исходя из местных условий правового обычая при установлении структуры органов местного самоуправления и организации их деятельности. Как уже отмечалось, ряд демократических процедур исключается из арсенала муниципального управления и формирования органов местного самоуправления.

    В обязательном порядке в структуре органов местного самоуправления предусматривается формирование администрации - исполнительно-распорядительного органа. Обязательно и наличие главы муниципального образования. Все это потребует проведения специальных организационных мероприятий, привлечения дополнительных кадровых ресурсов, повышения затрат на муниципальную службу.

    Однако к основным вопросам, которые поднимаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, в рамках реформы местного самоуправления относятся: отсутствие методологического и финансового обеспечения реформы, подбора и подготовки кадров для муниципальных образований, а также обеспечения вновь образованных муниципальных образований собственными доходными источниками. Особенно это касается ситуации с сельскими поселениями.

    В заключении отметим, что все вышесказанное позволяет сделать следующие выводы:

    - в соответствии с требованиями Федерального закона ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 06.10.2003 терри-

    31

    тория каждого субъекта РФ разграничивается между поселениями, основу которых составляют населенные пункты;

    -          основным звеном среди муниципальных образований в Российской Феде  рации являются городские и сельские поселения;

    -  в соответствии с требованиями ст. 11 Федерального закона размеры территории поселения устанавливаются с учетом численности его населения и с учётом пешеходной доступности;

    -  на организацию местного самоуправления в городских и сельских поселениях также оказывает влияние ряд факторов: численность жителей города, его размеры, наличие или отсутствие городских районов и др.;

    -  в обязательном порядке в структуре органов местного самоуправления предусматривается формирование администрации - исполнительно-распорядительного органа;

    -  в сельских муниципальных образованиях Российской Федерации встречаются разнообразные модели организационных структур местного самоуправления, характеризующие различные местные условия и традиции населения;

    -  модели исполнительно - распорядительного органа местного самоуправления зависят от того, кто его возглавляет - Глава муниципального образования или, нанятый на конкурсной основе по контракту Глава местной администрации. Данные модели присущи всем типам муниципальных образований -городским и сельским поселениям, муниципальным районам, городским округам. Третья модель присуща исключительно городским и сельским поселениям. Глава муниципального образования городского и сельского является председателем его представительного органа и возглавляет местную администрацию, либо из всех органов местного самоуправления избирается и функционирует только Глава муниципального образования и представляет собой исполнительно - распорядительный орган, роль представительного органа выполняет сход граждан;

    32

    - не существует единой приемлемой модели для всех муниципальных образований. В настоящее время в Российской Федерации функционируют все виды моделей организации местного самоуправления.

    Параграф второй - «Проблемы организации исполнительно-распорядительных органов во вновь образованных поселениях».

    В данном параграфе рассматриваются проблемы организации исполнительно-распорядительных органов во вновь образованных поселениях.

    Федеральным законом от 12 октября 2005 года № 129-ФЗ были продлены сроки переходного периода до 1 января 2009 года. Эти изменения в законодательстве вызваны тем, что, несмотря на более чем трёхлетний период, прошедший со дня принятия Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ФЗ № 131 от 6 октября 2003 года, органы исполнительной власти, как федеральные, так и региональные, не обеспечили реализацию Федерального закона в полном объеме органами местного самоуправления вновь образованных поселений.

    Автор, подводя итог исследования, отмечает следующее:

    1.      Объективно доказывает существование проблем организации и деятельности органов местного самоуправления то, что Федеральным законом от 12 октября 2005 года № 129-ФЗ были продлены сроки переходного периода до 1 января 2009 года.

    2.      С тем, чтобы предоставить возможность принять необходимые меры для реализации органами местного самоуправления поселений полномочий в соответствии с Федеральным законом №131-Ф3 до 1 января 2009 года продлен переходный период и субъектам Федерации предоставлено право самостоятельно (своими законами) определить порядок решения вопросов местного значения поселений.

    3.      Назначение и обеспечение проведения местного референдума или схода граждан по вопросу определения структуры органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования осуществляются органами го-

    33

    сударственной власти субъекта Российской Федерации при наличии соответствующей инициативы жителей вновь образованного муниципального образования.

    4. При отсутствии предусмотренной Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ФЗ РФ № 131 инициативы граждан о проведении местного референдума (схода граждан) структура органов местного самоуправления определяется представительным органом вновь образованного муниципального образования после его избрания. Данный вариант вызывает у автора определённые сомнения по поводу того, кто же будет принимать решение и определять структуру самого представительного органа.

    Также автор отмечает, что схожие проблемы возникали и после принятия закона о местном самоуправлении 1995г. Решение их осуществлялось по разным вариантам. И основываясь на опыте г. Саратова, автор полагает, что выборы депутатов местного самоуправления первого созыва назначаются депутатами представительного органа субъекта РФ, а функции главы муниципального образования и (или) главы администрации может исполнять глава субъекта РФ.

    Параграф третий - «Проблемы разграничения полномочий между исполнительно-распорядительными органами муниципальных образований различных уровней» посвящен исследованию проблем разграничения полномочий между исполнительно-распорядительными органами муниципальных образований различных уровней.

    Во исполнение требований Федерального закона от 06.10.2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» на всей территории Российской Федерации установлена единая территориальная организация - местного самоуправления.

    Согласно этому закону в Российской Федерации предусматривается введение двухуровневой системы местного самоуправления. Муниципальными образованиями первого уровня являются городские и сельские поселения. Муни-

    34

    ципальными образованиями второго уровня являются муниципальные районы и городские округа. В состав муниципальных районов входят территории городских и сельских поселений, а также межселенные территории. В состав городских округов также могут входить городские и сельские поселения.

    До реформы более чем в половине субъектов Российской Федерации статусом муниципальных образований обладали только города и районы. Так, в соответствии со ст. 5 закона Ростовской области «О местном самоуправлении в Ростовской области» муниципальными образованиями являлись все города областного значения, в сельских районах единым муниципальным образованием являлся район. В результате проводимой реформы местного самоуправления в этих субъектах Российской Федерации были образованы сельские и городские поселения. Суть реформы МСУ на современном этапе состоит в формировании двухуровневой системы местного самоуправления для сельских муниципальных районов, которые в большей своей массе имеют значительную территориальную протяженность, то есть в формировании в границах каждого сельского района второго уровня муниципальных образований - городских и сельских поселений, имеющих собственные органы местного самоуправления, собственные полномочия по решению вопросов местного значения и, что немаловажно, собственный бюджет.

    Городское муниципальное образование, имеющее статус муниципального округа, может подразделяться на городские районы (иные административно- территориальные единицы).

    Городской район — часть территории города, выделенная целях рациональной организации управления городским хозяйством, улучшения обслуживания населения города и приближения органов местного самоуправления в городе к населению. Обычно районное деление имеют города с большой численностью населения.

    35

    Наличие в городском муниципальном образовании районного, порождает проблему, связанную с разграничением компетенции городских органов местного самоуправления и органов местного самоуправления внутригородских районов.

    При подобной организации власти в районе и городском округе орган, осуществляющий управление в границах района, городского округа, должен иметь законодательно установленный перечень своих задач и функций, а также свою компетенцию. При этом он не должен подменять городские и сельские поселенческие органы местного самоуправления, действующие на территории района, городского округа.

    В этих условиях значительная часть вопросов местного значения должна решаться на уровне муниципальных образований городских и сельских поселений. Задачей же муниципального района должно стать решение в основном общих вопросов межпоселенческого характера и исполнение отдельных государственных полномочий, переданных муниципальному району.

    Согласно концепции муниципальной реформы, такая двухуровневая система позволяет обеспечить очень гибкое, быстрое и эффективное решение вопросов местного значения с учетом исторических, культурных, национальных и иных местных традиций и особенностей жителей как каждого городского, сельского поселения в отдельности, так и муниципального района в целом.

    По мнению автора на сегодняшний момент одна из важнейших задач - это решение проблемы взаимоотношений районного и поселкового самоуправления. В частности, тот же самый налоговый минимум можно создать, только решив эту проблему. Как известно, существует коллизия, заключающаяся в том, что одинаковым объемом прав обладает и верхний, и нижний уровень местного самоуправления. Эта коллизия не разрешима в рамках действующего законодательства, что не позволяет двигаться вперед. Поэтому, видимо, в ближайшее время необходимо создать законопроект, который определит четкое

    36

    разграничение полномочий между районными и поселенческими муниципальными образованиями, наделение их соответствующими ресурсами.

    Однако, для того, что бы эффективнее распределить предметы ведения между муниципальными образованиями разных уровней, необходимо для начала, как нам представляется, классифицировать их.

    В соответствии с Законом «Об общих принципах организации местного самоуправления» ФЗ № 131, данные вопросы (разграничение предметов ведения муниципальных образований) регламентируются законом субъекта Федерации, другими словами, государство самостоятельно конструирует компетенцию местных органов и должностных лиц более или менее жестко, допуская большую или меньшую степень централизации функций управления на местах. Это предопределяется целесообразностью и эффективностью выполнения полномочий.

    На уровень поселений и муниципальных районов может быть передана для осуществления часть полномочий любых органов местного самоуправления соответствующего муниципального образования в пределах вопросов местного значения. При этом особое внимание нужно обратить на то, что передаче подлежит только осуществление части полномочий, а не вопросы местного значения в целом.

    Передача части полномочий в системе органов местного самоуправления муниципальных районов и поселений, входящих в их состав, основывается, как нам представляется, на добровольности, что отличает ее от наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Для последнего действие принципа добровольности неуместно, поскольку действие закона - публично-правовая сфера отношений органов местного самоуправления с государственными органами, основанная на принципах власти и подчинении. Поэтому соглашение должно содержать конкретный расчет финансовых средств, необходимых для осуществления передаваемой части полномочий. При этом в обязательном порядке должны учитываться не только

    37

    величина средств, затраченных на финансовое обеспечение передаваемых полномочий в предшествующем периоде (финансовом году) и численность населения (отдельных групп или потребителей) соответствующих бюджетных услуг, но и объективные условия, влияющие на объем выплат.

    Использование отсылочных норм в соглашении при определении размера субвенций, передаваемых для осуществления части полномочий, может, вызвать затруднения в оценке конкретного объема финансовых средств, необходимых для исполнения соответствующих полномочий. Указанный расчет должен составляться на момент принятия совместного решения органами местного самоуправления о передаче осуществления части полномочий и согласовываться сторонами. Этот вывод вытекает из положения закона о не подчиненности органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления одного муниципального образования органу местного самоуправления или должностному лицу местного самоуправления другого муниципального образования.

    Сообразно с этим в данном контексте представляется необходимым нормативно закрепить следующие условия введения в действие соглашений о передаче части полномочий:

    1.    Подписание соглашения до принятия бюджета на очередной финансовый год. Соблюдение указанного условия позволит органам местного самоуправления в соответствии с требованиями Бюджетного Кодекса Российской Федерации включить соответствующие статьи расходов (при передаче) и доходов (при принятии осуществления части полномочий) в проекты местных бюджетов на очередной финансовый год.

    2.    Ежегодное введение в действие соглашения нормативно-правовым актом представительного органа местного самоуправления передающей стороны о бюджете соответствующего муниципального образования на очередной финансовый год в соответствии с заключенным соглашением о передаче части полномочий и согласованным объемом субвенций.

    38

    В целях обеспечения равных условий для всех муниципальных образований Российской Федерации передачи части полномочий, как с уровня поселений, так и муниципальных районов, представляется целесообразным утвердить типовые формы соглашений на федеральном уровне Правительством Российской Федерации.

    Автор полагает, что к данной проблеме необходимо подходить с различных точек зрения, так предлагается ещё один вариант решения проблемы распределения полномочий, который состоит в поэтапной передаче части вопросов местного значения поселениям, которым областным законом на поселенческий уровень переданы полномочия для их решения органами местного самоуправления муниципального района.

    Кроме того, можно предусмотреть возможность передачи вопросов местного значения от поселений району и, наоборот, от района поселению. Такую передачу вопросов местного значения предполагается осуществлять посредством заключения соответствующих соглашений.

    Представляется, что такой вариант разграничения вопросов местного значения между районом и поселениями, входящими в его состав, является наиболее гибким и удачным. Задуманный как унифицированный, он при необходимости, путем заключения соответствующих соглашений, может достаточно легко трансформироваться в дифференцированный. Это позволит при изначально равном подходе ко всем вновь образованным поселениям уже на первых этапах реализации Федерального закона учесть и оценить особенности и специфику готовности каждого из вновь образованных поселений к решению вопросов местного значения в том или ином объеме. При этом объем предоставляемых полномочий может меняться соглашениями в течение года, как в большую, так и в меньшую сторону.

    Суть реформы МСУ на современном этапе состоит в формировании двухуровневой системы местного самоуправления для сельских муниципальных районов, которые в большей своей массе имеют значительную территориаль-

    39

    ную протяженность, то есть в формировании в границах каждого сельского района второго уровня муниципальных образований - городских и сельских поселений, имеющих собственные органы местного самоуправления, собственные полномочия по решению вопросов местного значения и, что немаловажно, собственный бюджет.

    Городское муниципальное образование, имеющее статус муниципального округа, может подразделяться на городские районы (иные административно-территориальные единицы). Наличие в городском муниципальном образовании районного, порождает проблему, связанную с разграничением компетенции городских органов местного самоуправления и органов местного самоуправления внутригородских районов.

    При подобной организации власти в районе и городском округе орган, осуществляющий управление в границах района, городского округа, должен иметь законодательно установленный перечень своих задач и функций, а также свою компетенцию. При этом он не должен подменять городские и сельские поселенческие органы местного самоуправления, действующие на территории района, городского округа.

    Подводя итог, автор приходит к выводу, что проблему разграничения полномочий между уровнями местной власти можно решить одним из следующих способов, а именно:

    1.       соглашениями о разделении полномочий;

    2.   поэтапной передачей полномочий;

    3.       принятием субъектами Российской Федерации закона о разграничении полномочий.

    В Заключении обобщены важнейшие результаты и сформулированы основные выводы диссертационного исследования.

    40

    По теме диссертационного исследования опубликованы следующие работы:

    Публикации в ведущих рецензируемых журналах, перечень которых утвержден ВАК:

    1.        Бойко Н.С. Проблемы и перспективы развития местного самоуправления в регионе / Н.С. Бойко // «Черные дыры» в российском законодательстве.-2007. - №1.-С. 33-34.

    2.   Бойко Н.С. Проведение реформы местного самоуправления: первые итоги и трудности регионов. О реализации Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления». / Н.С. Бойко // «Черные дыры» в российском законодательстве. -2007. - № 5.- С. 48-51.

    Иные издания:

    1.      Бойко Н.С. Первые итоги реализации муниципальной реформы на территории Ульяновской области / Н.С.Бойко // Проблемы российской государственности: вопросы истории, теории, практики: Межвузовский сб.науч.тр. ВЫПУСК 4.- Ульяновск.: 2006.- С. 40-46.

    2.      Бойко Н.С. Проблемы территориальной организации местного самоуправления в Российской Федерации / Н.С. Бойко //Опыт и проблемы взаимодействия ветвей государственной власти и органов местного самоуправления. 100 лет российского парламентаризма: материалы межрегиональной научно-практической конференции.- Ульяновск: УлГУ, 2006.- С. 368-381.

    3.      Бойко Н.С. Российский опыт местного самоуправления: земская модель XIX в./ Н.С. Бойко // Ученые записки. Ульяновский государственный университет. Серия Государство и право: проблемы, поиски решений, предложения. Выпуск № 5.-2007.-С. 53-59.

    4.  Бойко Н.С. Муниципальное право: учебно-методический комплекс / Н.С.  Бойко, Е.В. Ермолаева; Ульяновский гос. Тех. Ун-т.- Ульяновск: УлГТУ, 2005.-  202с.

    [1] Цит. по: Черкасов Сравнительное местное управление: теория и практика. - М.: Изд. Группа «ФОРУМ-ИНФРА - М», 1998. - С. 117.

    [2] Савранская О.Л.Правовые аспекты развития местного самоуправления в сельской местности'/ Становление местного самоуправления в Российской Федерации / ред. Савранская О.Л. - Москва, 2004. - С. 35.

Информация обновлена:20.03.2008


Сопутствующие материалы:
  | Персоны | Защита диссертаций 
 

Если Вы не видите полного текста или ссылки на полный текст книги, значит в каталоге есть только библиографическое описание.

Copyright 2002-2006 © Дирекция портала "Юридическая Россия" наверх

Рейтинг@Mail.ru Rambler's Top100
Rambler's Top100 Яндекс цитирования

Редакция портала: info@law.edu.ru
Участие в портале и более общие вопросы: reception@law.edu.ru
Сообщения о неполадках и ошибках: system@law.edu.ru