Учиться в России!
Регистрация »» // Логин:  пароль:

Федеральный правовой портал (v.3.2)
ПОИСК
+ подробный поиск
Подняться выше » Главная/Все книги/

Источник: Электронный каталог отраслевого отдела по направлению «Юриспруденция»
(библиотеки юридического факультета) Научной библиотеки им. М. Горького СПбГУ

Организационно-правовые основы деятельности местных органов власти в начале 1920-х гг. :

АР
К782 Красников, В. В. (Виктор Викторович).
Организационно-правовые основы деятельности местных
органов власти в начале 1920-х гг. :На материалах
Тамбовской губернии : Автореферат диссертации на соискание
ученой степени кандидата юридических наук. Специальность 12
.00.01 - Теория и история права и государства ; История
учений о праве и государстве /В. В. Красников ; Науч. рук.
А. В. Захаров. -Тамбов,2007. -22 с.-Библиогр. : с. 20 - 22.
17. ссылок
Материал(ы):
  • Организационно-правовые основы деятельности местных органов власти в начале 1920-х гг. :На материалах Тамбовской губернии.
    Красников, В. В.

    Красников, В. В.

    Организационно-правовые основы деятельности местных органов власти в начале 1920-х гг. :На материалах Тамбовской губернии : Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

    3

    Общая характеристика работы

    Актуальность диссертационного исследования.

    Анализ организационно-правовых аспектов НЭПа позволяет увидеть в динамике становление системы власти советского типа, так как именно в 1920-е гг. эта система в основном сформировалась, приобрела свою законченность и устойчивость, сформировались ее идеологические установки, были разработаны основные приемы, с помощью которых партийно-государственный аппарат устанавливал контроль над политической жизнью общества. Главными институтами, которые определяли жизнь советского общества в 1920-е гг., стали партийно-государственный аппарат и господствующая идеология.

    1920-е гг. - период проведения в советском государстве новой экономической политики, преобразования которой коснулись не только экономической, но также и социально-политической и правовой сфер жизни общества. В этот период в стране укрепились основы авторитарного политического режима, складывалась система управления, оформлялись организационно-бюрократические структуры, формировалась новая законодательная база.

    Изучение проблем, связанных с формированием органов власти и управления и их функционированием, является одной из приоритетных научных задач в современном обществе. Остаются актуальными, в частности, такие вопросы, как оптимизация структуры властных и управленческих органов; принципы их взаимодействия с обществом, а также между собой - на горизонтальном и вертикальном уровнях; подбор и ротация кадров; борьба с издержками бюрократизма и т.д. В этой связи чрезвычайно актуальным является обращение к опыту советского государства в начальный период его существования, когда были заложены основы партийно-советской системы власти и управления. С другой стороны, недостаточная разработанность указанной проблематики не дает возможности окончательно сформировать целостную картину формирования организационно-правовых основ во властно-управленческой сфере.

    Актуальность исследования заключается также и в том, что в современных условиях особую значимость приобретает опыт законодательной деятельности в области организации государственного управления. Органы власти, определяющие и реализующие на практике политический курс, в любой исторический период имеет общие закономерности в формировании структуры, распределении функциональных обязанностей отдельных подразделений, подборе и размещении кадров. В 1921 - 1925 гг. осущетв-

    4

    лялся переход от всеобщей централизации и огосударствления «военного коммунизма» к опосредованным способам регулирования, как экономических отношений, так и освобождению целых пластов общественной жизни от прямого вмешательства государства. Поэтому появляется возможность использования исторического опыта управления и функционирования на примере отдельных ведомств. Важно также учитывать, что теории, концепции, конкретные приемы управления обществом, выработанные, и законодательно закрепленные в 1920-е гг., существенным образом направляли социальное и политическое развитие страны в течение продолжительного времени. Изучение организационно-правовых основ деятельности местных органов власти позволяет выявить и уточнить существенные черты советской государственной системы.

    В современных условиях опыт по организации и законодательному закреплению основ местного управления имеет также и практическое значение. В свете проводимой в стране административной реформы, призванной укрепить вертикаль исполнительной власти и повысить эффективность ее деятельности, опыт функционирования советов несет в себе обширный материал для выводов и обобщений. Система государственной власти и управления на местном уровне отличалась значительным своеобразием. Вырабатываемая центральными органами власти политическая линия реализовывалась на местах, где дополнялась своими особенностями.

    Изучение процесса формирования системы местных органов власти остается актуальным, так как самостоятельных историко-юридических обобщающих трудов по теме исследования, особенно на региональном уровне явно недостаточно. Рассматривать процесс формирования системы власти в 1921-1925 гг. невозможно без рассмотрения юридических аспектов. Анализ законодательной практики является основой исследования, что диктует необходимость историко-правового подхода к изучаемой проблеме. С другой стороны реализация принятых постановлений на местном уровне была напрямую связана с людьми, их проводивших и исполняющих, что накладывало на этот процесс свои особенности.

    Степень научной разработанности проблемы.

    Исследование данной проблемы в отечественной науке в основном носило историко-правовой характер и прошло несколько этапов.

    Вопросы выработки новых теоретических подходов к формированию советской правовой системы и, в частности, системы местной власти, под-

    5

    нимали в своих исследованиях М.А. Рейснер, П.И. Стучка, А.К. Стальгевич, Д.И. Курский, А.В. Луначарский, А.С. Киселев, С.М. Гурвич.

    Вопросы активности избирателей во время выборов, применения статьи Конституции о лишении избирательных прав, а также выборный состав сельских советов и волисполкомов и корпус председателей низовых органов власти, проблемы упрощения советского аппарата управления освещались в работах А. Лужина, М. Резунова, Т. Сапронова.

    Исследованием вопросов государственного управления занимались исследователи: А.А. Нелидов, В.А. Цикулин, Ю.С. Кукушкин, А.И. Лепешкин, М.П. Ирошников, В.М. Клеандрова.

    Л.Ф. Морозов, В.П. Портнов затрагивали изучение кадрового состава партийных и государственных органов власти, работе контрольных комиссий и рабоче-крестьянских инспекций.

    Существенный вклад в разработку проблем структуры и функций исполнительных органов власти внесла Т.П. Коржихина, которой принадлежит целый ряд трудов, посвященных изучению органов власти и управления. В своих работах она рассматривает вопросы, связанные с историей государственного аппарата в период 1917-1991 гг., в частности историю возникновения административно-командной системы управления, номенклатурный принцип подбора кадров, компетентность органов власти и управления.

    Особый интерес представляют работы Е.Г. Гимпельсона, в которых прослеживается процесс складывания политической системы в советской России в систематизированном виде. В исследованиях он затрагивает тему участия рабочего класса в государственном управлении в период становления советской государственности, прослеживает основные этапы и условия формирования советской политической системы в послеоктябрьский период, превращение партии большевиков в «партию-государство», обращается к всестороннему исследованию кадрового состава советских управленцев, делает выводы об их политических пристрастиях, дает характеристику их нравственному облику. Однако широкого правового анализа исследуемых проблем в рамках данных исследований представлено не было.

    В 1990-е гг. работы М.С. Восленского, В.Б. Жиромской, В.И. Ивкина, В.П. Пашина, Ю.П. Свириденко посвящены исследованию штата номенклатурных работников, принципам их подбора и выдвижения.

    Различные стороны и аспекты процесса формирования системы органов власти, нашли свое отражение в исследованиях Т.Ф. Ящук, В.А. Уско-

    6

    ва, Т.А. Абраковой, О.А. Кужбы, Р.А. Малахова, В.П. Пашина, С.А. Агапцева, B.C. Музычука, А.Н. Юдина, А.И. Клюкина, С.Н. Захарцева. Историческое исследование деятельности сельских советов на материалах Тамбовской губернии предпринято в работах А.А. Слезина, А.Н. Юдина, А.А. Сафонова.

    Существующие комплексные исследования при всей своей научной ценности являются единичными, не охватывают всех аспектов проблемы, и, соответственно, не дают полной картины создания, дальнейшего формирования, принципов функционирования и реального состояния системы органов государственной власти в исследуемый период, отсутствует их целостный правовой анализ.

    Объектом исследования являются общественные отношения в управленческо-властной сфере т.е. в системе местных органов власти и управления, в лице действующих советов всех уровней, а также в системе органов партийной власти, как неотъемлемой части советского управления.

    Предметом исследования является система местных органов власти и управления всех уровней: их организация, функции, состояние, кадровый состав, а также реализация ими постановлений центральных органов власти и собственное нормотворчество.

    Хронологические рамки исследования (1921-1925 гг.) - охватывают первый период новой экономической политики, в течение которого была сформирована основа управленческой структуры государства, выработаны главные принципы ее формирования и функционирования. Кроме того, в данный период советскими теоретиками права была практически разработана принципиально новая правовая система, были приняты и вступили в силу Конституция СССР 1924 г. и Конституция РСФСР 1925 г., основные законодательные акты.

    Цель исследования заключается в анализе организационно-правовых основ формирования и деятельности системы местных органов власти; раскрытии особенностей их функционирования, а также соотношения нормативно-правовой базы с практикой ее реализации на местном уровне.

    Исходя из поставленной цели, задачи исследования формулируются следующим образом:

    - выявить элементы правового регулирования основ организации и деятельности местных органов власти, раскрыть основные принципы и методы их работы;

    7

    - изучить процесс организационно-правового формирования органов местной власти;

    - рассмотреть хронологическую последовательность и определить базовые юридические принципы системы местных органов власти;

    - раскрыть роль и особенности избирательного процесса в ходе формирования советской системы власти на низовом уровне;

    - проанализировать правовые аспекты взаимодействия партийного и государственного аппарата в системе местных органов власти;

    - выделить факторы, определившие основу складывания номенклатурного принципа и появления партийно-государственной бюрократии в советской кадровой системе.

    Методологическая база и методы исследования. Методологическую основу исследования составили системный подход и принцип историзма, которые предполагают проведение анализа событий с учетом всех взаимосвязей с переменами 1920-х гг. и представление процесса объективно и последовательно. Исследование опирается на проблемно-хронологический подход к изучению историко-правовой действительности, что дает возможность отследить динамику складывания законодательно-нормативной базы местной системы власти и выявить причинно-следственные связи.

    Теоретико-методологической основой исследования стал цивилизационный подход, который предполагает изучение субъективных «человеческих» факторов исторического процесса, выявление «типологических» черт изучаемой общности. Другой основой исследования является формационный подход, ориентированный на выявление объективных причин и закономерностей исторического процесса.

    Применение сравнительно-правового метода позволило составить представление об основных тенденциях развития законодательной базы в начале 1920-х гг. и проанализировать динамику деятельности органов местной власти с точки зрения развития права. Для выявления особенностей формирования системы власти на региональном уровне, в работе была использована не только описательно-аналитическая методика освещения источников, но и метод контент-анализа, позволивший путем обсчета сходных по происхождению и характеру документов достаточно объективно выявить основные тенденции, характеризующие изучаемую проблему.

    Важным методологическим принципом исследования стал комплексный подход с позиций разных отраслей исторического знания - правове-

    8

    дения, социально-экономической истории, исторической психологии, которые дополняют принципы и основы рассмотрения проблемы.

    Методической базой исследования стала совокупность общих (диалектико-материалистический, системно-структурный методы, сравнение, анализ, дедукция), и частного (формально-юридический) методов.

    Источниковая база исследования.

    Имеющиеся источники можно разделить на два комплекса - делопроизводственные архивные документы и опубликованные материалы. В диссертации использованы материалы центральных - Государственного архива Российской Федерации (ГАРФ) и Российского государственного архива социально-политической истории (РГАСПИ) и местных архивов - Государственного архива Тамбовской области (ГАТО) и Центра документации новейшей истории Тамбовской области (ЦДНИТО).

    В Государственном архиве Российской Федерации (ГАРФ) были исследованы документы, извлеченные из четырех фондов: Ф. 374 - НК РКИ СССР; Ф. Р-393 - НКВД РСФСР; Ф. 1235 - Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет; Ф. Р-8415 - личный фонд В.А. Антонова-Овсеенко. В Российском государственном архиве социально-политической истории (РГАСПИ) - документы Ф. 17 - Информационный отдел ЦК ВКП(б).

    При работе в Центре документации новейшей истории Тамбовской области (ЦДНИТО) основное внимание было уделено Ф. 840 - Тамбовский губернский комитет РКП(б). В качестве дополнительного материала также были использованы документы Ф. 834 и Ф. 837 - Козловского и Кирсановского уездных комитетов ВКП(б).

    Использованные в диссертации документы освещают различные аспекты юридической и политической практики большевиков, становление и функционирование партийного аппарата, регулирование социального состава партийных и советских структур. Это воссоздает хронологию возникновения тех или иных органов власти, установить взаимоотношения между ними, проследить процесс создания и юридического оформления механизма политической власти.

    Дополняют документальную основу исследования материалы Государственного архива Тамбовской области (ГАТО). Ф. Р-1. - Тамбовский губисполком советов и Ф. Р-394. - Отдел управления Тамбовского губисполкома, которые содержат в себе материалы работы губисполкома, уисполкомов, волисполкомов и сельских советов.

    9

    Второй комплекс источников - опубликованные материалы. Они разноплановы и включают в себя стенографические отчеты партийных съездов и конференций, работы и выступления лидеров большевиков и их противников, статистические сборники, сборники документов и материалов, справочники, партийные и периодические издания. При проведении исследования использовалась обширная нормативно-правовая база Советского государства, содержащаяся в ежегодно издававшемся «Собрании узаконений и распоряжений рабочего и крестьянского правительства РСФСР» (СУ РСФСР).[1]

    Издания справочно-информационного характера позволяют выявить общие тенденции развития общества, раскрыть типы и формы явлений внутрипартийной жизни и иные аспекты социально-классовой структуры общества.[2]

    Необходимые сведения и факты о реалиях 1920-х гг. содержатся в опубликованных сборниках документов и материалов. Дополнительные сведения извлечены из центральной и местной периодической печати - газет, журналов, опубликованных официальных отчетов ЦК и губернского комитета партии и исполкомов советов различных уровней.[3]

    Таким образом, в исследовании использованы раскрывающие данную проблематику источники, что позволило составить достаточно полное представление о формировании советской политической системы, создании, состоянии и функционировании местных органов власти и управления.

    Научная новизна исследования обусловлена постановкой проблемы, а также ее целями и задачами и заключается в применении комплексного историко-правового подхода к изучению становления системы местных органов власти. Новизна исследования определяется также выявлением и

    10

    введением в научный оборот новых источников, в выяснении закономерностей и региональных особенностей правоприменительной практики, что ранее не являлось специальным объектом изучения, а также в анализе становления и развития законодательства о формировании и функционировании всей системы местных органов власти, включая партийные структуры. Предпринята попытка обобщения опыта деятельности местных органов власти на основе всего комплекса доступных опубликованных и архивных источников, включая опыт предыдущих исследований. Научная новизна работы находит непосредственное выражение в выносимых на защиту основных положениях проведенного исследования. Положения, выносимые на защиту:

    1. Вопреки распространенной в историко-правовой литературе точке зрения, доказано, что в начале 1920-х гг. особенностью Тамбовской губернии являлось формальное существование системы органов местной власти при фактическом их отсутствии или бездействии в ряде ее районов. Созданная для ее эффективного функционирования нормативно-правовая база практически не действовала. Преимущественным фактором сложившейся ситуации были экономические трудности, а катализатором ее - массовые выступления крестьян против советской власти, которые способствовали организационному бессилию властей в попытке создать систему советов.

    2. Партийный диктат являлся одним из основополагающих принципов деятельности советской системы управления, на котором базировалась система местных органов власти, как в целом по стране, так и в Тамбовской губернии. При этом из-за сложной экономической и политической ситуации в стране, большевистские руководители не видели другого метода создания системы местного управления. Однако, среди руководства не было единого мнения на складывающийся порядок управления на местах.

    3. Избирательное законодательство, применительно к формированию местных органов власти в начале 1920-х гг., подверглось «либеральному» воздействию, нашедшем свое выражение в очевидных политических и экономических уступках со стороны государства. В свою очередь местные органы власти из-за частой смены избирательного законодательства, не успевали действовать в русле меняющихся законов, допуская при этом чрезмерно широкое или жесткое их толкование.

    4. Результаты избирательных кампаний начала 1920-х гг. привели к кризису власти. Фактически можно констатировать потерю большевиками

    11

    контроля над местной системой органов власти, чем ниже был совет по территориальному уровню - тем в меньшей степени он отражал интересы «правящей» партии. В результате разделения советских и партийных функций местных органов власти не произошло, так как окончательно провозглашается приоритет партийного влияния.

    5. Результатом сращивания партийного и советского аппарата управления стало формирование особой группы управленцев - партийно-государственной бюрократии, методы подбора и качественный состав которого оставляли желать лучшего. Вновь возникающие проблемы в системе местного управления теперь носят еще и внутриуправленческий, кадровый характер.

    6. Несмотря на осуществляемый контроль над деятельностью советских и партийных органов, созданным для этой цели совместным аппаратом РКИ - КК, руководящий и низовой состав местных органов власти был широко склонен к противоправным действиям, причинами которых могли быть как правовая неграмотность, так и умышленное нарушение закона. Стараясь укрепить сформированную систему власти, партийное руководство законодательно закрепляет особый порядок ответственности и судебные привилегии партийной и советской номенклатуры.

    7. Приоритетной функцией вышестоящих звеньев местной системы власти стало разъяснение изданных законов, ввиду низкой правовой грамотности кадров подчиненных властных структур. Однако данная сфера деятельности местных органов власти не всегда компенсировала, а иногда и играла отрицательную роль в вопросах восполнения правового вакуума.

    8. В начале 1920-х гг., как и в современный период, одним из приоритетных направлений реформирования публичной власти и одновременно предпосылкой позитивности деятельности государства является процесс разграничения предметов ведения и полномочий между органами власти различных уровней.

    Достоверность полученных результатов обусловлена репрезентативностью источниковой базы исследования, которая отвечает современному уровню научного знания, а также использованием современной методологии и методов исследования, строгой аргументированностью научных положений и выводов, презентацией основных результатов исследования перед научным сообществом в рамках научно-практических конференций и публикаций, в том числе и в ведущих рецензируемых научных журналах, рекомендованных ВАК РФ.

    12

    Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в том, что его материалы и выводы могут стать основой для последующих разработок особенностей процесса складывания системы местных органов власти с научной и практической точек зрения. В возможности использования материалов исследования в разработке и преподавании учебных курсов по отечественной истории, истории отечественного государства и права, а также при написании монографических и других научных работ по данной проблеме. Теоретические выводы исследования могут представлять интерес в свете поисков более совершенной модели организации органов власти различных уровней. Опыт деятельности органов местной власти может быть учтен при формировании современной системы управления, включая совершенствование нормотворческой деятельности на данном направлении.

    Апробация и внедрение результатов исследования.

    Содержание диссертации нашло отражение в опубликованной автором монографии «Становление системы власти в Тамбовской губернии (1921-1925 гг.)» (СПб., 2005 г.), главы «Правовые основы формирования органов советской власти Тамбовской губернии» в учебном пособии «История Тамбовского края: век ХХ-й.» (Тамбов, 2006 г.), серии статей и тезисов. Общий объем опубликованных работ составляет 14,45 п.л.

    Основные положения диссертации и выводы, сделанные в ходе исследования отражены также в докладах и сообщениях, сделанных на всероссийских научных конференциях: «Формирование специалиста в условиях региона: Новые подходы» (Тамбов - Москва - Санкт-Петербург, 2002 -2007 гг.). Международных конференциях: «Социальная история российской провинции в контексте модернизации аграрного общества в XVIII-XX вв.» (Тамбов, 2002 г.); «Проблемы истории государственного управления: государственный аппарат и реформы в России (к 200-летию министерской системы управления в России)» (Санкт-Петербург, 2002 г.); на семинаре: «Актуальные проблемы историко-правовых наук» (Москва, 2003 г.), проходившего в рамках съезда Российского историко-правового общества, Всероссийских научно-практических Интернет-конференциях «Современные вопросы государства, права и юридического образования» (Тамбов, 2004 - 2005 гг.), региональных «Державинских чтениях» (2002 -2007 гг.). Диссертация обсуждалась на заседаниях кафедры теории государства и права ТГУ им. Г.Р. Державина.

    Результаты исследования использованы в учебном процессе Тамбовского государственного университета им. Г.Р. Державина и Тамбовского

    13

    государственного технического университета в рамках изучения курса истории отечественного государства и права. Достоверность выводов, полученных в ходе исследования, его основных положений подтверждается актами о внедрении его результатов в учебный процесс.

    Структура диссертации. Работа состоит из введения, двух глав, представленных пятью параграфами, заключения, списка источников и литературы.

    Основное содержание работы

    Во введении обоснована актуальность, степень разработанности избранной темы, сформулированы объект, предмет, цель и задачи работы, определены хронологические рамки исследования.

    Глава 1. «Нормативно-правовые основы формирования советского государственного аппарата» включает три параграфа.

    В первом параграфе «Законодательные основы советской системы управления» проводится анализ нормативно-правовых актов начала 1920-х гг., являвшихся основной законодательной базой советской системы управления. В июле 1918 г. была принята Конституция РСФСР, определившая порядок формирования и функционирования местных органов советской власти. Раздел четвертый Конституции регламентировал избирательные права граждан, производство выборов и отзыв депутатов советов. В статьях 64, 65 перечислялись категории граждан, имеющих право избирать и быть избранными в советы, а также лишенные этих прав. Чрезмерная накаленность социальной борьбы в период гражданской войны имела итогом последовательное устранение прежней управленческой элиты от руководства государством. На VII Всероссийском съезде советов в декабре 1919 г. было принято постановление «О советском строительстве», которое являлось следующим шагом, упорядочивающим советскую систему управления. В постановлении поручалось ВЦИК разработать положение об организации сельских советов и волостных исполнительных комитетов.

    15 февраля 1920 г. ВЦИК РСФСР утвердил «Положение о сельских советах» и 18 марта 1920 г. - «Положение о волостных исполнительных комитетах» В «Положении» о сельсоветах предусматривалось, что если в селении не насчитывается необходимого числа в 300 жителей, то трудящиеся этих селений либо решают вопросы управления на сельском сходе, в порядке, предусмотренном ст. 57 Конституции РСФСР, либо участвуют в выборах сельсовета соседнего села, удовлетворяющего необходимой

    14

    норме населения для образования совета, либо объединяются с такими же малочисленными населенными пунктами и выбирают общий сельский совет. 8 февраля 1921 г. Президиум ВЦИК утвердил циркуляр «О регулярных перевыборах Советов о созыве в установленные сроки съездов Советов».

    Значительные коррективы в организацию и деятельность советов внесло крестьянское восстание 1920-1921 гг., прокатившееся по территории пяти уездов Тамбовской губернии. В параграфе на многочисленных фактах показывается сложившаяся ситуация, анализ которой позволил сделать вывод о том, что в конце 1920 - начале 1921 гг. налицо были дезорганизация власти, утрата большевиками контроля над населением, состояние всей местной структуры власти требовало срочной организационной перестройки; а порой создания этой структуры заново. На основе проанализированных документов делается вывод, что к такому положению дел привела военно-бюрократическая диктатура, установившаяся в период военного коммунизма, а также сложившаяся к началу 1920-х гг. тяжелая экономическая ситуация. Приведенные факты свидетельствуют органы советской власти, как и вся система местной власти, отождествленная с партией несмотря на практически сформированную нормативно-правовую базу переживала состояние кризиса. Необходим был поиск путей преодоления сложившейся ситуации.

    Второй параграф «Организационно-правовые аспекты функционирования партийно-государственных структур власти» посвящен проблемам практической деятельности местных органов власти в первый период после их образования. В условиях экономических уступок начала 1920-х гг. - должна была сохраниться и укрепиться существующая политическая система. Потеря политического контроля над обществом была для большевиков недопустима. Поэтому создается и начинает функционировать партийно-государственная система управления.

    Рост негативных явлений внутри созданного партийно-государственного аппарата власти, был связан со слабостью внутренней структуры советских и партийных органов и непродуманной кадровой политикой. Кризис затронул все местные управленческие структуры и особенно отчетливо проявился в местных организациях. Это приводило к многочисленным конфликтам как внутри самих организаций, так и противоречиям между ними. Конфликты возникали по различным поводам и даже выходили на губернский уровень. В параграфе на основе всестороннего анализа кадрового состава низовых партийных и советских организа-

    15

    ций делается вывод о причинах такого положения дел, показываются шаги, предпринимаемые руководством для преодоления этих негативных явлений.

    Для выхода из кризиса в губисполком поступали предложения о дополнении и изменении существующего «Положения об уисполкомах и горсоветах». Суть которых сводилась в предоставлении возможности горсоветам иметь свой президиум и свой технический аппарат, а уисполкомам увеличить количество членов.

    С самого начала складывания партийно-государственного аппарата управления его неотъемлемой частью стали такие свойства, которые в целом можно определить как «диктатуру аппарата». Циркуляры и инструкции стали для местных партийных руководителей единственным ориентиром в принятии решений, без них они уже не могли руководить работой комитетов. Директивный метод управления в 1920-е гг. стал основным в работе партийного аппарата. Механизм функционирования власти в послеоктябрьский период сопровождался концентрацией всех рычагов государственного управления в руках ЦК и Политбюро, а на местах в губкомах и укомах, то есть партийный аппарат с самого начала выполнял государственные функции. В складывающейся в стране системе власти партаппарат и непартийные управленческие структуры по сути являлись лишь частями одного механизма управления обществом. Партийные органы осуществляли диктат по отношению ко всем государственным структурам, которые в свою очередь должны были беспрекословно исполнять их директивы. Это означало, что главной функцией государственных органов является простое исполнение указаний партии. В январе 1920 г. вслед за директивой ЦК РКП(б), местным партийным организациям был направлен циркуляр Тамбовского губкома РКП(б) «О партийном руководстве работой Советов и партийном контроле над их деятельностью». Таким образом, создавалась система управления, которую можно охарактеризовать как систему подконтрольную коммунистической партии.

    В 1922 г. предпринимаются попытки ликвидировать бюрократическое сращивание партийных и советских органов. Это была попытка восстановить авторитет местных органов власти, фактически утраченный в предшествующий период. Однако все действия партийного руководства по преобразованию системы управления государством не носили какого-либо радикального характера. Сложившаяся к 1921 г. система власти в лице партийных, а вместе с ними и советских органов не претерпела значительных изменений. В этот период формируются основы партийно-

    16

    государственной системы управления, происходит их организационное и юридическое закрепление в Тамбовской губернии и в масштабах всей страны. Процесс складывания бюрократических принципов управления в рамках коммунистической системы был начат, что нормативно закреплялось в начальный период НЭПа.

    В третьем параграфе «Местные органы власти в советской системе государственного управления: место, роль, правовая основа» исследуются особенности государственной политики в области советского строительства. Политика большевиков в отношении советского строительства в начале 1920-х гг. была направлена не только на создание органов власти, способных решать вопросы местного управления, а скорее на сохранение контроля над этими органами. Структура советских органов власти была представлена исполнительными комитетами советов от всероссийского и губернского уровней до самого низшего уровня - деревенского сельского совета. По принятому ВЦИК в марте 1920 г. «Положению о сельских советах» они являлись высшими органами власти в пределах своего ведения и в границах обслуживаемой местности. В январе 1922 г. было опубликовано новое «Положение о волсъездах Советов и волисполкомах» и «Положение о уездных съездах, Советах и их исполкомах», а в ноябре 1922 г. «Положение о губернских съездах Советов и губисполкомах». Два последних положения окончательно урегулировали все ступени организации советской власти на местах.

    Однако громоздкость и неэффективность сформированного местного аппарата управления, привела к принятию в середине 1922 г. президиумом ВЦИК и СНК ряда постановлений «Об упрощении Советского аппарата». Были попытки повысить эффективность работы исполкомов и путем увеличения количества работников. Постановлением IX Всероссийского съезда Советов «О Советском строительстве» губисполкомам было предоставлено право разрешать некоторым волостям, увеличивать структуру волисполкомов.

    На XII съезде РКП(б) было решено преобразовать систему контроля в государстве, объединив советские органы контроля (РКИ) с органами партийного контроля - контрольными комиссиями (КК). Преобразование контрольного аппарата государства свидетельствовало о проявлении авторитарной тенденции в управлении страной и проникновении партийной идеологической установки во все сферы жизни общества. Слияние органов партийного и государственного контроля было очевидным шагом в цепи событий, который характеризуется постепенным слиянием партий-

    17

    ных и государственных органов в целом. Особенно это заметно на работе местных органов власти, главной функцией которых была не разработка и реализация необходимых решений в своей области, а проведение в жизнь партийных постановлений. На местном уровне хорошо заметен процесс постепенного сращивания партийного аппарата и органов государственного управления. Несмотря на неоднократные заявления о невмешательстве партии в дела местного управления и попытки их реализации данную проблему решить так и не удалось, государственный и партийный аппараты стали неразделимой структурой, в первую очередь, в лице сформировавшейся в начале 1920-х гг. партийно-государственной бюрократии.

    Глава 2. Правовые аспекты взаимодействия партийного и государственного аппарата в системе местных органов власти

    В первом параграфе «Особенности избирательного процесса формирования местных органов власти» анализируются особенности избирательного процесса первой половины 1920-х гг., а также избирательные кампании по выборам в местные органы власти, характеризующиеся в Тамбовской губернии своими особенностями.

    8 февраля 1921 г. Президиум ВЦИК принял постановление «О регулярных перевыборах Советов и о созыве в установленные сроки съездов Советов». Важную роль в упорядочении избирательного процесса сыграли принятые ВЦИК 26 января 1922 г. «Положение о Советах губернских, уездных и заштатных городов и поселков городского типа», «Положение об уездных съездах, Советах и их исполнительных комитетах», «Положение о волостных съездах Советов и волостных исполнительных комитетах», «Положение о сельских Советах» и принятое 31 октября 1922 г. новое «Положение о губернских съездах Советов и губернских исполнительных комитетах». Выборы должны были регулировать процесс ротации депутатского корпуса советов. Избирательные нормы новой советской политической системы как отрицание буржуазно-демократического парламентаризма были направлены на широкое представительство в советах рабоче-крестьянских масс и подавление эксплуататорских слоев общества.

    Избирательные кампании 1921-1925 гг. можно разделить на два периода, различных по своим подходам и принципам формирования местных органов власти. На первом этапе главной задачей властей было пополнение советов коммунистами, другие же члены советов должны были избираться из демобилизованных красноармейцев, деревенской бедноты и середняков. Попадание в состав советов беспартийных, особенно с непролетарским прошлым, было недопустимо. «Оккоммунизирование» шло мед-

    18

    ленно и с явным противодействием основной массы местного населения, что в результате вынудило власти изменить тактику. На втором этапе был осуществлен «поворот лицом к деревне», который выразился в законодательно оформленном закреплении уступок со стороны властей, т.е. в предоставлении избирательных прав отдельным категориям населения, ранее их лишенным. Однако первая же попытка незначительного ослабления давления на советы, показала всю непрочность власти на местах. Попытка отделения советов от партии ни к чему не привела, что и продемонстрировали итоги избирательных кампаний. Коммунистам не удалось решить главных задач: во-первых - дать инициативу советам и одновременно с этим возможность решать местные вопросы, и, во-вторых - держать их под своим контролем.

    Первые относительно свободные выборы привели к поражению коммунистов, что могло привести к постепенной потере власти на местах. С этого момента всякие попытки разделить функции между партией и советами были оставлены. Советы стали механическими проводниками партийной политики и не могли самостоятельно принимать решения. К 1925 г. стало ясно, что обратные шаги к ужесточению политического контроля, и, как следствие, к будущему свертыванию НЭПа были предопределены.

    Во втором параграфе «Проблемы организационного обеспечения деятельности местных органов власти» рассматривается кадровая политика местных органах власти и проблемы взаимоотношений по кадровым вопросам между партийными и советскими органами.

    Официальное признание в августе 1921 г. необходимости формирования партийных и советских работников из рабоче-крестьянской среды было основанием для признания главным методом решения этой задачи практики выдвижения работников. В письме ЦК указывалось, что основным источником, из которого следует черпать новые кадры, должны были стать рабочие и крестьяне, преданные советской власти. Выдвижения преследовали определенные цели: привлечение более широких партийных слоев к активной работе, выделение из общей массы партийных работников людей, способных исполнять более широкую и ответственную работу. Но формирование правящей партийно-государственной элиты из узкой социальной группы давало возможность в дальнейшем воспитать группу управленцев, преданных провозглашенным принципам, что в свою очередь стало одним из факторов, позволивших большевикам укрепить свое влияние в обществе. Складывается номенклатурный принцип кадрового обеспечения партийно-государственной службы.

    19

    Однако положение в местном партийно-государственном аппарате в начале 1920-х гг. трудно назвать благополучным. Об этом свидетельствуют факты периодических «чисток» и проверок личного состава партийных и советских учреждений. Иногда даже местные организации сами ставили перед губкомом вопрос о санкционировании новых мероприятий по «чистке» или проверке властных структур. Серьезным инструментом, с помощью которого партаппарат старался решить постоянно возникавшие кадровые проблемы, становились специально созданные для этой цели контрольные комиссии. Контрольные комиссии ставили перед собой задачу оздоровления партийных рядов, а также контроля деятельности парткомов на местах и соблюдения партийной дисциплины ответственными работниками.

    Можно говорить о первой половине 1920-х гг., как неком особом этапе, когда происходит законодательное или нормативное оформление многих зародившихся на практике элементов бюрократической модели управления. Применяемые партийным руководством методы, направленные на оздоровление кадровой ситуации на самом деле не отличались ни дальновидностью, ни большой эффективностью. Переброски, выдвижения, учет и перераспределение кадров, в том виде, в котором они осуществлялись в 1920-е гг., всегда давали только временный эффект, по истечении которого проблема возникала снова. Как показало дальнейшее развитие ситуации, эта проблема стала для коммунистов постоянной, борьба за партийные кадры со временем приобрела перманентный характер.

    В 1920 г. было принято положение о двойной ответственности коммунистов. Суть его заключалось в верховенстве партийной ответственности над судебной. В последствии были приняты инструкции, определяющие порядок привлечения к судебной ответственности членов партии, причем были специальные инструкции, как в отношении ответственных работников, так и рядовых партийцев. В марте 1921 г. был принят циркуляр ЦК, в котором попытались урегулировать отношения между организациями РКП(б) и следственными и судебными учреждениями при возбуждении судебных дел против коммунистов. Тем самым, существенно снижались возможности следственных и судебных органов в преследовании коммунистов по закону. В январе 1922 г. и январе 1923 г. издаются секретные инструкции «О порядке привлечения к судебной ответственности ответственных работников - коммунистов». Нередко движущей силой злоупотреблений и преступлений со стороны партийно-советской номенклатуры становился материальной фактор, причем данному явлению были

    20

    подвержены ответственные работники всех уровней. В результате принимаемых решений в стране формировалась система незаконного освобождения номенклатуры от уголовного наказания. Приходиться констатировать, что в результате двойственной политики в отношении членов партии и номенклатуры справиться с ростом преступлений в руководящей среде в 1920-е г. так и не удалось.

    В заключении подведены итоги диссертационного исследования, сделаны основные выводы и обобщения, которые подтверждают новизну сформулированной проблемы и теоретическую значимость результатов исследования.

    Основные положения диссертационного исследования отражены в публикациях автора (общий-объем 14,45 п.л.)

    Публикации в ведущих рецензируемых научных изданиях и журналах:

    1. Красников, В.В. Правовое регулирование взаимоотношений партийных и государственных структур власти Тамбовской губернии в 1921 - 1925 гг. / В.В. Красников // Вестник Тамбовского университета. Серия: Гуманитарные науки. Тамбов: Изд-во ТГУ им. Г.Р. Державина, Вып. 3 (43), 2006, С. 30-32. 0,4 п.л.

    2. Krasnikov, V.V. Organization and functioning of local authority organs of Tambov region in the 1920-s: theory and practice = Формирование и функционирование местных органов власти Тамбовской губернии в 1920-е гг.: теория и практика / V.V. Krasnikov // Вестник Тамбовского государственного технического университета. Общетематический выпуск. Тамбов: Изд-во Тамб. гос. техн. ун-та, 2005. Том 11. № 4. С. 1047-1051. 0,5 п.л.

    Монография

    3. Красников, В.В. Становление системы власти в Тамбовской губернии (1921-1925 гг.) / В.В. Красников. СПб.: Изд-во «Нестор», 2005. 121 с. 7,6 п.л.

    Учебное пособие

    4. Красников, В.В. Правовые основы формирования органов советской власти Тамбовской губернии (очерк 4); / В.В. Красников // История Тамбовского края: век ХХ-й. Очерки. Учебное пособие. Тамбов: Изд-во Тамб. гос. техн. ун-та, 2006, С. 36-52. 5,35 п.л. (в соавторстве, 1 п.л. -авторское участие).

    21

    Публикации в других научных журналах и изданиях:

    5. Красников, В.В. Выборы местных органов власти в Тамбовской губернии в 1921-1925 гг. Социально-политический аспект / В.В. Красников // Социальная история российской провинции в контексте модернизации аграрного общества в XVTII-XX вв.: Материалы межд. науч. конф. Тамбов: Изд-во ТГУ им. Г.Р. Державина, 2002. С. 483-487. 0,3 п.л.

    6. Красников, В.В. Правовые основы формирования системы советских органов власти на местах в 1920-е годы /В.В. Красников // VIII Державинские чтения. Материалы науч. конф. преподавателей и аспирантов. Тамбов: Изд-во ТГУ им. Г.Р. Державина, 2003. С. 86-87. 0,1 п.л.

    7. Красников, В.В. Взаимоотношение партийных и советских органов власти в системе государственного управления в 1920-е годы / В.В. Красников // Формирование специалиста в условиях региона: Новые подходы: Материалы III Всерос. Межвузов. науч. конф. Тамбов; М.: Изд-во «Нобелистика», 2003. С. 96-99. 0,3 п.л.

    8. Красников, В.В. Избирательное право в первые годы Советской власти / В.В. Красников // Труды кафедры истории и философии Тамбовского государственного технического университета: Сб. науч. статей. СПб.: Изд-во «Нестор», 2003. С. 79-87. 0,5 п.л.

    9. Красников, В.В. Советы в системе местных органов власти в начале 1920-х гг.: попытка реорганизации (на материалах Тамбовской губернии) /В.В. Красников // Политическая история советского общества: взгляд из XXI века: Сб. науч. статей. СПб.: Изд-во «Нестор», 2003. С. 14-26. 0,8 п.л.

    10. Красников, В.В. Партийный и государственный аппарат Тамбовской губернии в 1920-1921 гг. / В.В. Красников // Общество и государство в России: традиции, современность, перспективы: Сб. науч. ст. Вып.1. Тамбов: Изд-во ТГУ им. Г.Р. Державина, 2003. С. 151-160. 0,6 п.л.

    11. Красников, В.В. Лишение избирательных прав в политической практике большевиков в 1920-е годы /В.В. Красников // Формирование специалиста в условиях региона: Новые подходы: Материалы IV Всерос. Межвузов. науч. конф. Тамбов; М.; СПб.; Баку; Вена: Изд-во «Нобелистика», 2004. С. 57-61. 0,3 п.л.

    12. Красников, В.В. Формирование и функционирование местных органов власти Тамбовской губернии в 1920-е годы: теория и практика / В.В. Красников // Современные актуальные вопросы государства, права

    22

    и юридического образования: Материалы Всерос. научно-практ. интернет-конф. Тамбов: Першина, 2004. С. 31-36. 0,35 п.л.

    13. Красников, В.В. Законодательные основы порядка формирования, структуры и полномочий местных органов власти в 20-е гг. XX века / В.В. Красников // Современные вопросы государства, права и юридического образования: Материалы II-ой Всерос. научно-практ. интернет-конф. Тамбов: Першина, 2005, С. 75-79. 0,3 п.л.

    14. Красников, В.В. Организационно-правовые основы деятельности местных органов власти в РСФСР в начале 1920-х гг. / В.В. Красников // Формирование специалиста в условиях региона: Новые подходы: Материалы VI Всерос. межвузов, науч. конф. Тамбов; М.; СПб.; Баку; Вена: Изд-во «Нобелистика», 2006. С. 104-108. 0,3 п.л.

    15. Красников, В.В. «Правящая партия» и советы в структуре власти в начале 1920-х гг.: политико-правовой анализ проблемы (на примере Тамбовской губернии) /В.В. Красников // Труды кафедры истории и философии Тамбовского государственного технического университета: Сб. науч. статей. Вып. IV. СПб.: Изд-во «Нестор», 2006. С. 92-96. 0,3 п.л.

    16. Красников, В.В. Реформирование системы организации местного управления в начале 1920-х гг. (на примере Тамбовской губернии) / В.В. Красников, К.А. Михалева // XII Державинские чтения. Материалы науч. конф. преподавателей и аспирантов. Тамбов: Изд-во ТГУ им. Г.Р. Державина, 2007. С. 38-41. 0,2 п.л. (в соавторстве, 0,1 п.л. - авторское участие).

    17. Красников, В.В. Партийный и государственный аппарат Тамбовской губернии в первой половине 1920-х гг.: правовые аспекты взаимодействия / В.В. Красников // Труды кафедры истории и философии Тамбовского государственного технического университета: Сб. науч. статей. Вып. V. СПб.: Изд-во «Нестор», СПб., 2007, С. 84-95. 0,7 п.л.


    [1] Собрание узаконений и распоряжений рабочего и крестьянского правительства РСФСР (СУ РСФСР) 1920. №№ 11,16,20,32,44; 1921. №№ 1,8,11,12,30,61,72; 1922. №№ 4,10,32,53,56,72-73,75; 1925. № 30.

    [2] Грызлов П., Хрунов М. Вся Тамбовская губерния. Справочная книга на 1923 год. Тамбов, 1923; Тамбовская губерния в новых границах: статистический обзор. Тамбов, 1923; Статистический справочник по Тамбовской губернии. Тамбов, 1925; Статистический справочник по Тамбовской губернии. Тамбов, 1926; Государственный аппарат СССР. 1924-1928 гг. Статистические материалы. М., 1929.

    [3] Советы Тамбовской губернии в годы гражданской войны. 1918-1921 гг. Сборник документов и материалов. Воронеж, 1989; Советы Тамбовский области. 1922-1956 гг. Сборник документов и материалов. Воронеж, 1991.

Информация обновлена:19.01.2008


Сопутствующие материалы:
  | Персоны | Защита диссертаций 
 

Если Вы не видите полного текста или ссылки на полный текст книги, значит в каталоге есть только библиографическое описание.

Copyright 2002-2006 © Дирекция портала "Юридическая Россия" наверх
Редакция портала: info@law.edu.ru
Участие в портале и более общие вопросы: reception@law.edu.ru
Сообщения о неполадках и ошибках: system@law.edu.ru