Учиться в России!
Регистрация »» // Логин:  пароль:

Федеральный правовой портал (v.3.2)
ПОИСК
+ подробный поиск
Подняться выше » Главная/Все книги/

Источник: Электронный каталог отраслевого отдела по направлению «Юриспруденция»
(библиотеки юридического факультета) Научной библиотеки им. М. Горького СПбГУ

Теоретико-правовые основы местного самоуправления в Российской Федерации :

АР
О355 Овчинников, И. И. (Иван Иванович).
Теоретико-правовые основы местного самоуправления в
Российской Федерации :Системный анализ концепции и
методологии правового регулирования : Автореферат
диссертации на соискание ученой степени доктора юридических
наук. Специальность 12.00.02 - Конституционное право ;
Государственное управление ; Административное право ;
Муниципальное право /И. И. Овчинников ; Науч. конс. К. Ф.
Шеремет ; Российская академия государственной службы при
Президенте РФ. -М.,2000. -48 с.-Библиогр. : с. 46 - 48.31.
ссылок
70,00 руб.
Материал(ы):
  • Теоретико-правовые основы местного самоуправления в Российской Федерации : Системный анализ концепции и методологии правового регулирования.
    Овчинников, И. И.

    Овчинников, И. И.
    Теоретико-правовые основы местного самоуправления в Российской Федерации : Системный анализ концепции и методологии правового регулирования : Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук.

    Введение

    Актуальность темы исследования определяется огромной ролью местного самоуправления в государственной, политико-правовой жизни российского общества, в становлении институтов демократического правового государства. Реализация принципов самоуправления в механизме государства эффективна тогда, когда опирается на объективно назревшие экономические, политические и социальные предпосылки и условия, выражает требования общественного прогресса. Местное самоуправление в современной России поднято на уровень одной из основ конституционного строя. Охватывая своими институтами почти все стороны демократической организации местной жизни, местное самоуправление дает возможность рациональным способом децентрализовать и деконцентрировать многие функции государственной власти, перенести принятие решений по всем вопросам местной жизни в территориальные сообщества, стимулируя тем самым, активность граждан и обеспечивая их реальную сопричастность к таким решениям. Акцентируя внимание на этой особенности местного самоуправления, в «Основных положениях государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации», утвержденных Указом Президента Российской Федерации от 15 октября 1999 года[1], подчеркивается, что местное самоуправление следует рассматривать в качестве «одной из фундаментальных основ российской системы народовластия».

    Одним из важнейших направлений развития современной российской государственности остается оптимизация организации деятельности органов местного самоуправления. Можно без преувеличения сказать, что повышение эффективности деятельности таких органов является важным условием обеспечения стабильности в обществе в целом. Широкое вовлечение граждан в решение проблем местной жизни,

    3

    результативное удовлетворение повседневных потребностей населения, строгое соблюдение законодательных положений при соблюдении и поддержании баланса государственных и местных интересов, т.е. общих интересов жителей каждого муниципального образования, способны заложить прочный фундамент для гражданского согласия.

    С развитием местного самоуправления в России связываются надежды на возрождение демократического гражданского общества, поскольку в муниципальных образованиях формируется чувство общего интереса и ответственности местных жителей, которые привыкают не только самостоятельно решать свои дела, но и контролировать деятельность избранных ими должностных лиц. А.И. Солженицын писал: «Без правильно поставленного местного самоуправления не может быть добропорядочной жизни, да и само понятие «гражданской свободы» теряет смысл».[2] Местное самоуправление выступает одновременно и как механизм формирования гражданского общества, и как его неотъемлемая составная часть.

    Актуальность исследования и разрешения проблем становления местного самоуправления в России обусловлена также факторами, связанными с федеративной природой нашего государства и переносом всей тяжести правового регулирования местного самоуправления на уровень субъектов Российской Федерации, далеко не однозначно понимающих ценность институтов местного самоуправления и в ряде случаев не активизирующих в должной мере эти процессы на своей территории, с нерешенностью многих проблем, вызванных экономическими трудностями, как в регионах, так и в стране в целом, с отсутствием согласованного разграничения полномочий между федеральными органами, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.

    Формирование системы местного самоуправления в России и его правовых основ происходит с большими трудностями как объективного, так и субъективного характера. И среди них следует назвать

    4

    несогласованность, несистематизированность, неполноту и непоследовательность законодательства о местном самоуправлении. Важно учитывать, что под влиянием динамизма общественных отношений изменяется и сам нормотворческий процесс, который должен все более оперативно реагировать на перемены в общественной жизни. Это означает, что правовая модель развития местного самоуправления в субъектах Российской Федерации должна быть основана на концептуальной программе, без чего нормотворчество теряет содержательный смысл и системность. Нередко не решив самых необходимых проблем развития территории, не выявив ее особенности и ресурсный потенциал, органы власти субъектов РФ решают юридические проблемы определения статуса муниципальных образований, многовариантности структурных форм местного самоуправления, распределения полномочий между различными уровнями органов власти, координации функций с помощью нормативных правовых актов, которые не выдерживают проверки временем и во многом лишены практической пользы, из-за чего неоднократно дополняются, изменяются, а подчас и отменяются. Эти и другие обстоятельства во многом определили выбор темы диссертации и круг анализируемых проблем.

    Автор провел системное комплексное исследование теоретических и правовых аспектов местного самоуправления, в сочетании с задачами построения гражданского общества и правового государства, формирования системы подлинного народовластия и разработки на этой основе ряда принципиальных положений, способствующих дальнейшему углублению знаний о таком феномене, как местное самоуправление, и создающих необходимую теоретическую основу не только для актуализации современной концепции местного самоуправления, положенной в основу всего механизма правового регулирования общественных отношений в этой области, но и для последующих комплексных исследований проблем местного самоуправления.

    Степень научной разработанности темы диссертации. Проблемы местного самоуправления диссертантом исследуются в различных направлениях. Несомненным позитивным моментом опубликованных работ на эту тему можно считать усиление внимания к фактам реальной жизни,

    5

    отказ от наукообразных представлений о социальных явлениях и формализованного толкования законодательных положений. Вместе с тем нельзя считать достаточным уровень научного рассмотрения комплекса правовых проблем местного самоуправления. Это объясняется не только качественно новой организацией государства, преобразованиями в системе управления на всех уровнях, включая местное самоуправление, нескоординированностью направлений исследований, но и стремлением некоторых ученых-юристов и специалистов-практиков заявить о своем видении того или иного подхода к формированию и функционированию различных систем местного самоуправления без должного анализа российского и мирового опыта.

    Значительный интерес к разработке проблем местного самоуправления проявляют экономисты, социологи, демографы, представители науки управления. Их исследования по вопросам территориальной организации производства, управления, материального обеспечения, занятости, формирования и развития территориально-производственных систем управления заметно обогатили научное знание об управлении социально-экономическими процессами в их локальном проявлении и во многих аспектах по-новому раскрыли значение территориального подхода в управлении. Однако надо признать, что еще нет достаточно целостной теоретической основы для решения принципиальных вопросов, которая обеспечивала бы на практике достижение оптимальной меры централизации и децентрализации в системе государственного управления и местного самоуправления и согласования территориального и отраслевого начал в механизмах их функционирования.

    Комплексное исследование поставленных в диссертации проблем не могло бы быть плодотворным без анализа научного опыта в этой сфере, получившего свое отражение в общетеоретических и специальных (прикладных) работах по вопросам истории и теории государства и права, зарубежного и отечественного конституционализма, государственного управления, местного самоуправления, муниципального права. Среди них можно назвать труды С.А. Авакьяна, С.С. Алексеева, Г.В Атаманчука, Г.В. Барабашева, И.Л. Бачило, А.А. Безуглова, Н.С. Бондаря, В.И. Васильева, Л.А. Велихова, Н.В. Витрука, И.В. Выдрина, Б.Н. Габричидзе,

    6

    А.Г. Гладышева, Ю.А. Дмитриева, Н.А. Емельянова, А.А. Замотаева, Д.Л. Златопольского, И.П. Ильинского, В.Т. Кабышева, Ю.М. Козлова, Е.И. Козловой, Е.И. Колюшина, М.А. Краснова, В.А. Кряжкова, М.И. Кукушкина, О.Е. Кутафина, Б.М. Лазарева, Л.Е. Лаптевой, В.О. Лучина, Г.В. Мальцева, В.М. Манохина, Н.А. Михалевой, В.С. Нерсесянца, В.С. Основина, В.А. Пертцика, А.И. Попова, А.Е. Постникова, Н.В. Постового, В.А. Прокошина, В.А. Ржевского, Н.Г. Салищевой, А.Я. Сливы, Н.С. Тимофеева, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, В.И. Фадеева, А.И. Черкасова, В.Е. Чиркина, К.Ф. Шеремета, Е.С. Шугриной и др.

    Современное состояние изучения местного самоуправления во многом основывается на результатах многолетних исследований дореволюционных русских ученых - юристов. В диссертации анализируются труды В.П. Безобразова, А.В. Васильчикова, А.Д. Градовского, И.И. Евтихиева, Ф.Ф. Кокошкина, Н.М. Коркунова, Н.И. Лазаревского, В.Н. Лешкова, А.Г. Михайловского, Б.Э. Нольде, М.И. Свешникова, Б.Н. Чичерина и др.

    Дореволюционные исследователи, несмотря на самобытность российского опыта местного самоуправления, реализуемого в земской реформе, находились под сильным влиянием муниципальных концепций, выработанных и широко представленных в трудах Ж. Бордо, Р. Гнейста, Г. Еллинека, О. Зеевальда, Ф. Кирхенхайма, О. Лабанда, Э. Мейера, Р. Моля, Л. Штейна и др.

    В процессе диссертационного исследования были использованы идеи и наработки русских и зарубежных философов, социологов, историков и экономистов - Н.Н. Алексеева, Н.А. Бердяева, М. Вебера, Г.В. Гегеля, Н.Я. Данилевского, И.А. Ильина, Н.М. Карамзина, Б.А. Кистяковского, В.И. Ленина, К. Маркса, В.С. Соловьева, А. Токвиля, Ф. Энгельса и др.

    Предметом диссертационного исследования, понимаемого в философском смысле как составная часть процесса теоретического и практического познания, объективной реальности, является местное самоуправление как комплексное политико-юридическое и социально-экономическое явление.

    7

    Объектом исследования выступают теоретические, концептуальные положения о сущности и правовых конструкциях местного самоуправления в генезисе его исторического развития - становления, формирования основ и принципов функционирования, уяснения места и роли в системе народовластия. Исследованию подверглись проблемы совершенствования функциональных и компетенционных аспектов деятельности муниципальных органов, а также предпосылки и условия эффективности местного самоуправления, форм и видов ответственности в механизме местного самоуправления и системы государственных гарантий его осуществления.

    Цели и задачи исследования. Цели настоящего исследования состоят, во-первых, в попытке возможно более полного системного анализа теоретических и правовых аспектов сущности местного самоуправления как одной из основ конституционного строя Российской Федерации, важнейшей составной части системы демократии в нашей стране. Во-вторых, в исследовании понятия, существенных признаков, моделей, функций местного самоуправления, выявлении глубинных связей и опосредований, реально складывающихся между содержанием и функциональными проявлениями местного самоуправления и механизма народовластия. В-третьих, в выявлении методологии правового регулирования, а также особенностей реализации концептуальных положений и действующего законодательства в сфере местного самоуправления в условиях становления демократии в Российской Федерации, определении основных направлений дальнейшего совершенствования муниципально-правовых отношений. В-четвертых, в выработке предложений и концептуальных выводов о формировании и функционировании системы местной власти в России. Эти цели предопределили конкретные задачи исследования:

    • проанализировать истоки становления идей самоуправления с учетом российского и зарубежного опыта;

    • проанализировать важнейшие концептуальные взгляды на понятие сущности местного самоуправления, выявить особенности различных моделей местного самоуправления;

    8

    • обобщить суждения по актуальным проблемам местного самоуправления, содержащиеся в юридической, экономической, философской, социологической литературе, сформулировать предложения и выводы с позиции целей настоящего исследования;

    • проанализировать особенности и проблемы реализации федерального законодательства, законодательства субъектов Федерации о местном самоуправлении в современных условиях;

    • исследовать роль и значение местного самоуправления в системе институтов народовластия;

    • исследовать принципы организации местного самоуправления, их отражение в действующем законодательстве, влияние на формирование основ местного самоуправления;

    • раскрыть многофункциональный характер местного самоуправления как территориальной организации публичной власти;

    • исследовать с учетом новых подходов и знаний понятие и особенности реализации компетенции местного самоуправления в целом и органов местного самоуправления в частности,

    • выявить роль и место отдельных государственных полномочий в объеме компетенции органов местного самоуправления;

    • исследовать правовые основы влияния институтов прямой демократии на процесс реализации компетенции местного самоуправления;

    • выявить предпосылки и условия эффективности осуществления местного самоуправления;

    • исследовать правовые механизмы реализации ответственности в системе местного самоуправления.

    Методологическая основа исследования. Системное исследование такой комплексной проблемы как организация местного самоуправления, выявление особенностей реализации концептуальных положений о функционировании местной власти и формировании правового механизма регулирования муниципально-правовых отношений требуют широкой фундаментальной теоретической и эмпирической базы. Методологическую основу диссертации составили теоретические воззрения выдающихся юристов, философов, социологов, экономистов, видных представителей

    9

    западных научных школ. Опираясь на эти воззрения и используя достижения диалектической теории познания, принципы историзма, системный подход при анализе явлений, учитывая социологические данные, автор формировал теоретико-правовые конструкции, делал обобщающие выводы и вырабатывал предложения по оптимизации механизма функционирования местного самоуправления в современной России.

    Разработка принципов, форм и методов деятельности органов местного самоуправления, исследование сущности, объема и пределов их компетенции, ответственности и гарантий основывались автором на теоретических достижениях юридической науки, в частности муниципального права. При этом использовался системный подход в изучении проблем самоуправления.

    Теоретической основой системного подхода в современных условиях является учет взаимодействия тенденций развития местного самоуправления в единой системе управления делами общества и государства, взаимосвязанное исследование различных экономических, правовых, социальных, организационных, психологических, информационных и других факторов, воздействующих на процессы в местном самоуправлении. Формы и методы самоуправления на каждом этапе развития должны быть адекватны постоянно изменяющимся условиям в политике, государственном устройстве, в экономической сфере, социально-культурном строительстве, должны опираться на современный научный аппарат формирования и анализа организационных систем, процессов развития форм представительной и непосредственной демократии.

    Важно отметить при этом, что для последних лет характерны новые тенденции в использовании системного анализа. Особенность нынешнею этапа развития системных исследований состоит в том, что они уже не являются чисто академическими разработками, а становятся реальным инструментарием познания происходящих в честном самоуправлении процессов и явлений.

    Можно выделить несколько групп факторов, лежащих в основе современного этапа системных исследований местного самоуправления Bo-

    10

    первых, это факторы, связанные с самим объектом исследования - местным самоуправлением. Изменяется система правового регулирования местного самоуправления, усложняются все виды связей с объектами, расположенными на территории муниципального образования, формируются основы и принципы финансового и экономического ресурсообеспечения, растет цена принимаемых решений и, следовательно, цена допускаемых ошибок. Во-вторых, это факторы развития науки муниципального права, обусловленные объективной потребностью ее интеграции с другими отраслями права и научных знаний. Интеграционные процессы в науке требуют новых, нестандартных решений проблем, что может существенно продвинуть вперед совершенствование муниципальных отношений и взаимосвязей. В-третьих, это факторы, связанные с изменениями в политико-правовой сфере, с формированием всей государственной политики, системы взглядов и подходов, в частности в правовом регулировании муниципально-правовых отношений, которые не могли бы реализовываться без учета интересов местного самоуправления.

    В процессе подготовки диссертации широко использовался сравнительный метод, позволяющий выявлять основные тенденции развития правового регулирования местного самоуправления на федеральном уровне и в различных субъектах Российской Федерации, а также практического формирования различных моделей местного самоуправления. При этом сравнительный метод дополнялся историческим подходом, поскольку именно в генезисе явления лучше понимаются как его истоки, так и его современное состояние. Особое внимание уделялось также научной обоснованности, последовательности и логичности анализа рассматриваемых категорий и понятий. Проблемы исследовались в направлении от абстрактного к конкретному, от общих положений и закономерностей к конкретным формам проявления сущностных элементов местного самоуправления и, наоборот - от конкретного к абстрактному, что в целом позволило проанализировать проблемы местного самоуправления на различных этапах его развития, в различных условиях и при разных моделях правового регулирования.

    11

    Такой подход позволяет в процессе анализа не скатываться на позиции «методологического идеализма», с одной стороны, но и не ограничиваться исключительным эмпиризмом - с другой.

    Важно, чтобы методология исследования позволяла полнее и глубже раскрыть сущностные элементы явления в их единстве и противоречиях, абстрактных конструкциях и конкретных проявлениях. В этих целях широко использовались такие методы исследования как социологический, сравнительного правоведения, формально-логический, системно-структурный, моделирования.

    Нормативную и фактологическую базу диссертационного исследования составили законодательные и иные нормативные правовые акты федерального уровня, уровня субъектов Федерации и муниципального уровня, зарубежное законодательство и международно-правовые акты, дореволюционное российское законодательство и нормативные правовые акты советского периода российской истории, статистические и социологические данные, материалы практики органов местного самоуправления, муниципальных образований в различных субъектах Российской Федерации, постановления Конституционного Суда Российской Федерации, решения Верховного Суда РФ и акты иных федеральных судов по делам, связанным с вопросами местного самоуправления, материалы практики ассоциаций (союзов) муниципальных образований федерального и межрегионального уровней, а также объединений в рамках отдельных субъектов Федерации. Результаты исследования подкрепляются также анализом основных положений государственной политики в сфере местного самоуправления и практики реализации федеральных, республиканских, краевых, областных программ развития местного самоуправления в современной России.

    В числе источников диссертационного исследования использовались монографии, научные статьи и обзоры, материалы научных дискуссий, журнальные и газетные публикации, политологические анализы и обобщения, иные аналитические материалы по проблематике местного самоуправления.

    Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что впервые в российском государствоведении комплексно, с позиций

    12

    сочетания научной традиции и творческого подхода системно исследованы теоретико-правовые основы местного самоуправления, методология правового регулирования институтов местного самоуправления в современной России, выявлены исторические, сущностные и концептуальные компоненты категории местного самоуправления, раскрыт многофункциональный характер местного самоуправления как территориальной организации публичной власти. С учетом нового в содержании и системе категорий и понятий местного самоуправления, современных тенденций в законодательном регулировании муниципально-правовых отношений исследуются концептуальные положения организации местного самоуправления как необходимого условия становления стабильного, экономически и социально развитого демократического государства.

    На защиту выносятся следующие положения и выводы, в которых нашли отражение научная новизна исследования и его результаты:

    1. Выявление и обоснование преемственности общецивилизационных идей, доктрин, теоретических конструкций (преимущественно западноевропейской школы) и основных концептуальных взглядов в российской науке муниципального права по организационно-правовым аспектам становления и развития местного самоуправления с учетом накопленного опыта, исторических, национальных и иных местных традиций.

    2. Оценка исторических условий и предпосылок (с учетом зарубежного и отечественного опыта) перехода к концепции местного самоуправления, выявленная в процессе системного исследования и нашедшая свое отражение в сущностных аспектах конституционно-правовых установлений в демократическом государстве.

    3. Установление в процессе анализа сущностных проявлений глубинных закономерных связей элементов системы местного самоуправления, их места и роли в системе институтов народовластия.

    4. Развитие категорий местного самоуправления и введение их в научный понятийный оборот с учетом многогранного проявления характерных черт и особенностей местного самоуправления, комплексного охвата правовым регулированием различных общественных взаимосвязей и

    13

    обусловленностей в муниципально-правовых отношениях.

    5. Обоснование категории местной (муниципальной) власти как власти подзаконной, сочетающей государственные и общественные начала, не подлежащей самореформированию, обладающей определенной автономией в пределах установленной компетенции, создающей структуры, организационно отделенные от органов государственной власти.

    6. Обоснование этапов реформирования местной власти и становления местного самоуправления в России с учетом политических, правовых, исторических, идеологических и экономических факторов в развитии российского государства.

    7. Обоснование выделения сущностной, функциональной, организационно-структурной, материально-финансовой и правовой моделей местного самоуправления, а также принципа системного моделирования различных институтов самоуправления для вычленения закономерного, общего главного в сложном механизме развития местного самоуправления. Игнорирование такого системного подхода во взгляде на развитие различных сторон местного самоуправления может привести к смещению акцентов в сторону второстепенных признаков и конструированию на их основе некоей модели, не соответствующей общим принципам организации местного самоуправления.

    8. Выявление и системное исследование политико-правовых, экономических, структурных, координационных, контрольных и субординационных связей в механизме местного самоуправления.

    9. Характеристика содержания и системы функций местного самоуправления, выявление критериев их разграничения и тенденций развития.

    10. Установление содержательных и системообразующих связей, обусловливающих влияние принципов на формирование основ местного самоуправления.

    11. Определение сущности, форм и способов установления и обеспечения компетенции местного самоуправления и механизма ее реализации, а также видов и содержания переданных законом муниципальным

    14

    органам отдельных государственных полномочий и их места в структуре компетенции органов местного самоуправления.

    12. Выявление природы и обоснование системы государственных гарантий местного самоуправления, установление публично-правового характера институтов ответственности в системе местного самоуправления.

    Научная и практическая значимость диссертационного исследования. Содержащиеся в диссертации выводы и предложения могут быть использованы в процессе дальнейшего совершенствования действующего и разработки нового федерального законодательства, законов субъектов Российской Федерации в сфере местного самоуправления, нормативных правовых актов муниципального уровня, а также в практике работы органов государственной власти и органов местного самоуправления. Результаты диссертационного исследования позволяют обогатить содержание концептуальных положений в теории местного самоуправления и обосновать новые подходы к их разработке.

    Содержащиеся в диссертации теоретический материал, аналитические разработки могут быть использованы в научных исследованиях по проблематике муниципального и конституционного права, в преподавании учебного курса «Муниципальное право России», в подготовке учебной и учебно-методической литературы, как для студентов юридических вузов, так и для слушателей системы повышения квалификации и переподготовки кадров государственных и муниципальных служащих, депутатов законодательных органов государственной власти и представительных органов местного самоуправления.

    Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена, обсуждена и одобрена на заседаниях сектора муниципального права Института государства и права Российской академии наук и кафедры государственного управления и правового обеспечения государственной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации. Основные положения и выводы диссертации отражены более чем в тридцати работах: в монографии «Местное самоуправление в системе народовластия» (1999 г., 20,5 п.л.), учебном пособии «Местное самоуправление: современный российский опыт

    15

    законодательного регулирования» (1998 г., 13 п.л., в соавт.), главах в коллективных научных исследованиях, научных статьях и других публикациях. Они излагались на международных и общероссийских научных конференциях, семинарах и симпозиумах в Верховном Совете РСФСР, Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации, Институте государства и права РАН, юридических научных учреждениях и учебных заведениях.

    Автор неоднократно, в составе рабочих групп, участвовал в разработке проектов законов СССР и Российской Федерации (в частности, законов СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», «О статусе народных депутатов в СССР», Закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР», Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» и др.), уставов ряда муниципальных образований (г. Тверь, г. Александров, Владимирской области и др.), в экспертизе крупных правовых актов (в частности, Федеральной программы « Государственная поддержка развития муниципальных образований и создание условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления»). В процессе законоподготовительной работы были использованы многие авторские идеи по правовому регулированию отношений в сфере местного самоуправления, а также предложения и выводы, в концентрированном виде изложенные в диссертации.

    Результаты, в том числе и промежуточные, диссертационного исследования широко используются автором при чтении лекций по курсу «Муниципальное право России» и Академическом правовом университете при Институте государства и права Российской академии наук, в научно-исследовательской деятельности сектора муниципального права ИГП РАН.

    Положения, выводы и рекомендации, выносимые на защиту, могут представлять как теоретический, так и практический интерес для государственных и муниципальных служащих, депутатов представительных органов государственной власти и органов местного самоуправления, научных работников, преподавателей, аспирантов и студентов юридических вузов.

    Структура диссертации обусловлена целями и задачами

    16

    исследования. Первая глава посвящена системному анализу исторических предпосылок становления идей местного самоуправления с учетом российского и зарубежного опыта, важнейших концептуальных взглядов на сущность, принципы, основы местного самоуправления и особенности различных моделей местного самоуправления, многофункционального характера местного самоуправления как территориальной организации публичной власти, роли и значения местного самоуправления в системе институтов демократии, важнейших методологических подходов правового обеспечения на федеральном уровне, уровне субъектов Федерации, муниципальном уровне функционирования местного самоуправления.

    Во второй главе рассматриваются категориальная и сущностная характеристики компетенции местного самоуправления, механизм ее реализации с учетом необходимости разграничения смежных понятий и построения исследовательских конструкций, а также системного моделирования местного самоуправления.

    В третьей главе исследуются предпосылки и условия эффективности местного самоуправления, система государственно-правовых гарантий как средства обеспечения стабильности конституционного статуса местного самоуправления. Дается характеристика основных правовых форм защиты прав населения и органов местного самоуправления на осуществление местного самоуправления; раскрывается механизм ответственности в системе местного самоуправления.

    Основное содержание работы

    Во введении обосновываются актуальность темы, состояние научной разработанности проблемы, определяются предмет, объект, цели и задачи исследования, устанавливаются методологическая и теоретическая основы, дается обзор источников, которыми пользовался диссертант, аргументируется практическое значение работы и ее научная новизна, отмечается апробация результатов проведенного исследования.

    В первой главе - «Формирование местного самоуправления - составная часть конституционной реформы в Российской Федерации»,

    17

    состоящей из четырех параграфов, исследуется сложная и противоречивая проблема формирования концептуальных взглядов на такой общественный феномен, каким является местное самоуправление в истории мировой, прежде всего западноевропейской, и отечественной правовой и политической мысли. Автор исходил из необходимости выявления сущностных характеристик местного самоуправления, отличающих его от иных общественных либо общественно-государственных образований, уточнения содержания самоуправления, анализа того идейно - теоретического багажа знаний о самоуправлении, который был накоплен в трудах философского, исторического, социологического, правового характера, уяснения исторических этапов развития самоуправленческих идей. Эта глава составляет концептуальную и методологическую базу всего исследования.

    В ней отмечается, что местное самоуправление как политико-правовая категория представляет собой такую форму организации государственных и общественных взаимосвязей, в которой реализуются закономерности, присущие всякому социальному управленческому процессу вообще и государственному управлению в частности. Будучи общим понятием, отражающим процесс становления и реализации принципов народовластия на местах, оно в реальной действительности может строиться по разным моделям и даже воплощаться в различных организационно-правовых формах (городское и сельское самоуправление, двухуровневая и иные модели самоуправления и т.д.).

    По мнению автора, в настоящее время понятие местного самоуправления можно раскрывать, как минимум в двух аспектах: как право граждан местного сообщества на самостоятельное заведывание местными делами, и как одна из основ конституционного строя, основополагающий принцип организации власти, который вместе с принципом разделения властей (деление властей по горизонтали) определяет систему управления (деление властей по вертикали). Во всех развитых странах местное самоуправление признается и закрепляется Конституцией либо законом в качестве института, который не может быть ликвидирован. Самоуправление как форма организации власти принципиально неприкосновенно, что отражено в ст. 12 Конституции

    18

    Российской Федерации. Поэтому местное самоуправление - один из важнейших институтов, необходимый элемент демократической организации государственной и общественной жизни любого государства, считающего себя правовым. Некоторые авторы, в связи с этим, справедливо отмечают, что, разграничивая в теории сферу государственной власти и сферу местного самоуправления, надо иметь в виду не иную природу органов местного самоуправления, а специфику их функций.[3]

    Осью, вокруг которой вращается научная полемика о природе местного самоуправления, стал вопрос о соотношении его с государственной властью и государственным управлением. Анализ различных точек зрения по этому вопросу позволил диссертанту прийти к выводу о том, что определенная самостоятельность в решении вопросов местного значения, составляющая необходимый признак местного самоуправления, не может существовать вне единой государственной экономической, социальной, идеологической и другой политики. Местное самоуправление не может находиться вне системы государственно-властных отношений и быть абсолютно независимым от государства. Многие объективные тенденции, свойственные современному положению местного самоуправления в государственном механизме, свидетельствуют об общих для демократических государств принципах: децентрализации управления, самоорганизации граждан, законности, осуществления публично-властных полномочий на уровне, позволяющем достичь наибольшей их эффективности.

    Анализ тенденций становления местного самоуправления показал, что не случайно сегодня децентрализацию государственного управления в Российской Федерации (а реформа местного самоуправления выступает одной из главных составляющих этого процесса) называют решающей попыткой создания в стране демократического гражданского общества, основанного на частной собственности.[4] При этом упускается из виду одно обстоятельство: перераспределение полномочий между ветвями и уровнями

    19

    власти в России пока сопровождается ослаблением государственной власти, ростом сепаратизма и, в конечном счете, появлением тенденций распада того самого гражданского общества, идеал которого стоит перед творцами и сторонниками нынешней реформы. Трудная задача сохранения и упрочения российской государственности при одновременном росте влияния местного самоуправления предполагает научно обоснованный анализ природы прав местных коллективов.

    Автор приходит к выводу, что вопрос о природе прав местных сообществ (коллективов) остается ключевым в спорах о местном самоуправлении. Мы неизбежно сталкиваемся здесь с проблемой соотношения общества и его институтов с государством, с определением меры общественной свободы индивида, пределов полномочий, в рамках которых коллективы граждан, составляющие гражданское общество, могут независимо от внешних по отношению к данному сообществу сил и под свою ответственность решать местные дела.

    Имеющийся к настоящему времени опыт местного самоуправления свидетельствует о том, как легко меняются в этой области приоритеты, переставляются акценты, как быстро пренебрегают однажды признанными правами в изменившихся исторических условиях. История вопроса насчитывает не одну сотню лет. В разных странах существуют концепции самоуправления, более или менее учитывающие исторический опыт, традиции и правовую культуру населения. Вместе с тем в мире не существует ни одной концепции самоуправления, которую можно было бы признать идеальной и принять в качестве эталона.[5] Ни одна разновидность местного самоуправления не возникала на пустом месте. Все они были порождены социальными и политическими условиями своего времени. При этом теоретические и политические пристрастия чаще всего объяснялись реальной социально-политической обстановкой. О роли и значении проблемы местного самоуправления в Европе может свидетельствовать, в частности, факт, по меньшей мере, двухвековой дискуссии между

    20

    «общественной» и «государственной» школами самоуправления, каждая из которых . по-своему трактует проблему происхождения местного самоуправления и его соотношения с органами государственной власти и управления.[6]

    В диссертации отмечается, что в современном мире самоуправление остается важным институтом демократии. Едва выделившись из муниципальных сообществ, органы местного самоуправления становятся необходимым инструментом политической борьбы и политического воспитания граждан, особенно в государствах и обществах, находящихся в процессе демократического становления. Вопрос о принадлежности органов местного самоуправления к сфере политики не академический вопрос. Проблема политического значения самоуправления, возможности использования его институтов в качестве альтернативы традиционной публичной власти в виде государственных институтов особенно интересовала представителей анархических учений. Отрицание ими государства как формы публичной власти влекло за собой непризнание навязанных извне, пусть даже рамочных, но принципов деятельности свободных ассоциаций и объединений индивидов, в том числе и органов местного самоуправления.

    Автор считает, что современные интеграционные процессы в Европе позволили муниципалитетам объединиться в коллективной защите своих прав и интересов и сформулировать в качестве неприкосновенных начал некоторые общие принципы местного самоуправления, прежде всего права действовать в известных пределах независимо от государственной власти, что нашло свое отражение в Европейской Хартии о местном самоуправлении (1985 г.).

    Развитие местного самоуправления в Российской Федерации осуществляется с учетом отечественного опыта организации местной власти, а также зарубежной муниципальной практики. Формы самоуправления в России в принципе не отличались от мирового представления о них, но имели ряд специфических особенностей, вызванных

    21

    своеобразием страны. В диссертации показано, в частности, что под самоуправлением понималась особая, локальная в жестких границах населенных мест форма власти с соответствующей компетенцией, правами и средствами, установленными законом государства территориальному сообществу населения. Власть эта являлась подзаконной, не подлежащей самореформированию. Она в разной мере опекалась, надзиралась и контролировалась государством, постепенно принимая форму автономии в пределах переданной ей компетенции. Она обладала высокой гибкостью, реагируя на изменения государственного устройства, развитие общества и производительных сил, не зная окончательных, и тем более оптимальных форм организации. Основой формирования сообщества служило наличие общих интересов и в связи с этим ведение совместного хозяйства для производства некоторых общественных (коммунальных) услуг на основе совместной муниципальной (коммунальной) собственности. Связь власти самоуправления с территориальным сообществом осуществлялась с помощью представительного органа, обладавшего распорядительной властью, переданной ему сообществом. Представительному органу подчинялась исполнительная управа создаваемая на основе найма профессионалов по отдельным предметам ведения и обладания исполнительными и распорядительными правами.

    По мнению автора, введение земского самоуправления явилось важным этапом в становлении структур гражданского общества в России. Впервые создавалось гражданское самоуправление: земства выбирались гражданами, а не корпоративными объединениями. Появившись на рубеже эпох, в самом начале процесса модернизации России, земства фиксировали ту границу, где политическая сфера непосредственно соприкасалась с социальной, а эта последняя - с хозяйственной деятельностью. Стараниями наиболее активной части общества земская идея сразу же поднялась выше чисто муниципальной и воплотилась в единстве представлений о гражданской активности, общественном служении, практическом самосознании и просветительстве.

    Исследование послереволюционного опыта показало, что в России, в условиях советской власти, как в теории, так и на практике отрицалась необходимость местного самоуправления Концепции местного

    22

    самоуправления противопоставлялась концепция демократического централизма, согласно которой местные Советы являлись лишь частью иерархической пирамиды государственной власти и предназначались для проведения политики, вырабатываемой в общегосударственном центре. В.И. Ленин связывал демократизм новой власти с тем, что «местные Советы свободно объединяются, на началах демократического централизма... в единую, федеральным законом скрепленную, общегосударственную Советскую власть»[7] Само понятие местного самоуправления, которое иногда встречалось в советской юридической литературе, допускалось только в той мере, в какой оно указывало на определенный уровень в системе социалистического самоуправления в целом. «Социалистическое самоуправление народа отнюдь не превращает местные Советы в органы местного самоуправления, противостоящие центру. Они в целом выступают как нечто более широкое - органы народного управления на местах, призванные обеспечить участие населения в управлении в полном объеме при решении местных дел».[8]

    После начала перестройки и признания необходимости коренной реформы политической системы в России стала формироваться концепция местного самоуправления.[9] Эволюция взглядов на самоуправление наглядно проявилась в законодательных актах 1991 - 1995 г.г. Идея местного самоуправления, отделенного от государственной власти (и это обстоятельно исследовано в диссертации), прошла несколько этапов конституционного закрепления. Конституция РФ внесла стабильность в систему местных органов власти, сделала окончательно невозможным возврат к прежним административно-командным догмам в регулировании вопросов местной жизни. Конституционные положения носят общий характер. По мнению автора, общие формулировки в отношении местного самоуправления оказывают двоякое влияние. С одной стороны, Конституция создает основу для формирования свободного правового поля

    23

    - правового регулирования проблем местного самоуправления субъектами Федерации. Но, с другой стороны, размытость границ местного самоуправления и полномочий органов, неурегулированность принципов взаимоотношений органов местного самоуправления между собой могут породить новые конфликтные ситуации. Современная практика правового регулирования вопросов местного самоуправления в некоторых субъектах Федерации показывает, что это иногда приводит к существенным перекосам в возрождающейся системе местного самоуправления в России.[10]

    Проведенный анализ действующего федерального и регионального законодательства позволил автору обосновать суждение о становлении в России самобытной модели местного самоуправления. В диссертации обосновывается вывод, что под моделями следует понимать такие претендующие на видовое обособление и имеющие свою специфику формы местного самоуправления, которые отличаются комплексом (совокупностью) сущностных, правовых, функциональных, организационно-структурных, материально-финансовых и иных характеристик.

    Особое значение для формирования тех или иных моделей местного самоуправления имеет анализ специфики его функций, особенно применительно к различным территориальным уровням муниципальных образований. В диссертации этому вопросу уделено большое внимание. Подчеркивается, что характерным для формирования современной российской модели местного самоуправления является то, что это деятельность, признаваемая Конституцией РФ в качестве одной из основ конституционного строя, гарантируемая Конституцией РФ, самостоятельная, осуществляемая населением под свою ответственность непосредственно и через органы, местного самоуправления, выборных и иных должностных лиц, исходящая из интересов населения и учитывающая исторические и иные местные традиции.

    Автор впервые в литературе обосновывает выводы о том, что к числу характерных черт местного самоуправления как системы,

    24

    отличающих ее от иных общественных систем, можно отнести: наличие не только структурных, но и политических, экономических, правовых взаимосвязей элементов; наличие связей субординации в рамках подсистемы исполнительно-распорядительных органов и преимущественное развитие связей координации и контроля в иных подсистемах местного самоуправления; наличие особых управляющих механизмов, через которые структура целого воздействует на характер функционирования частей; наличие основных свойств отдельных подсистем местного самоуправления, определяющихся закономерностями и структурой целого (неспособность частей, подсистем местного самоуправления к самостоятельному существованию и отражению всего многообразия проявлений целого); постоянное развитие и совершенствование форм проявления сущности местного самоуправления, являющиеся необходимым условием его стабильности; качественные преобразования частей, отдельных подсистем вместе с целым, происходящие в ходе развития системы местного самоуправления; наличие внутри системы местного самоуправления подсистем, обладающих определенной степенью свободы, выражающейся в самостоятельной компетенции, обособленных правомочиях.

    Обоснован вывод о том, что место местного самоуправления в системе народовластия обусловлено такими его свойствами, как: наличие особого субъекта - населения, граждан; наличие особого объекта управления вопросов местного значения, занятие особого места в демократическом механизме управления обществом и государством. Местное самоуправление не может быть отнесено исключительно к институтам гражданского общества, ибо это не просто форма самоорганизации населения для решения местных вопросов, но и форма осуществления публичной власти, власти народа. Одно из ключевых понятий, характеризующих сущность местного самоуправления как форму организации и осуществления власти, - самостоятельность, наличие собственной ответственности.

    В диссертации впервые комплексно анализируется соотношение таких понятий, как «муниципальная власть» и «государственная власть». Муниципальная власть имеет ряд признаков, присущих государственной власти. К ним относятся: четко выраженный институционализированный

    25

    характер; наличие специфического обособленного аппарата, осуществляющего эти властные функции; непрерывность во времени, универсальность, всеобщность; основанность на законах и иных нормативных актах; осуществление власти на определенной территории по отношению ко всем находящимся на ней юридическим и физическим липам, возможность использования средств законодательно институированного насилия; установление и сбор налогов; самостоятельное формирование бюджета. Вместе с тем, отсутствует строгая иерархия и соподчиненность органов местного самоуправления; они действуют не от имени государства; вопросы местного значения решаются ими с учетом особенностей развития территории муниципального образования; их материально-финансовую базу составляют муниципальная собственность и местный бюджет; у органов местного самоуправления практически отсутствуют политические функции. Обобщая исследования сущностных проявлений муниципальной власти, диссертант впервые обосновал суждение о том, что муниципальная власть - это сложившаяся в муниципальных образованиях система властеотношений, направленных на реализацию прав и свобод граждан, на осуществление задач и функций местного самоуправления и обеспечивающих властные веления реальной возможностью применения в рамках закона мер принуждения.

    Муниципальная власть является разновидностью не только социальной, но и публичной власти, действующей в пределах муниципального образования, основанной на нормах права и реализуемой обычно от имени местного сообщества органами местного самоуправления. Муниципальная власть может быть также определена как форма общественных отношений, в которых, согласно нормам, определяющим статус местного сообщества, деятельность одних субъектов направляет, изменяет или стабилизирует деятельность других субъектов в соответствии со своими интересами, целями и в рамках общегосударственной политики.

    В диссертации осуществлен комплексный анализ понятия местного самоуправления с учетом новых концептуальных взглядов и накопленного опыта его правового закрепления в России. По мнению диссертанта, в определении, содержащемся в ст.2 Федерального закона от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в

    26

    Российской Федерации», следовало бы также отразить ту мысль, что местное самоуправление функционирует на основе взаимосвязи правовых и социально-этических норм, что оно является деятельностью по реализации полномочий в различных сферах местной жизни, обеспеченной адекватными этим полномочиям финансовыми и материальными ресурсами.

    Для более предметного и широкого исследования многообразных проявлений местного самоуправления в диссертации комплексно проанализированы понятие, сущность и система функций местного самоуправления и их взаимосвязи с функциями государственного управления. Такой подход позволил раскрыть характер, объем и структуру функций местного самоуправления как определенной подсистемы в механизме власти и таким образом обеспечить более глубокое познание функциональных параметров, как в целом всей системы власти, так и ее отдельных компонентов. На этой основе в диссертации сделан анализ теоретических и практических аспектов местного самоуправления, по крайней мере, по трем составляющим:

    - степень целесообразности функций органов местного самоуправления с точки зрения потребностей муниципального образования;

    - самостоятельность функций органа (подразделения) местного самоуправления;

    - унификация показателей работы муниципальных органов и их сопоставимость с показателями работы всей системы и смежных систем.

    В диссертации впервые углубленно исследованы важнейшие характеристики местного самоуправления функциональная и организационно-структурная - определены их специфика, взаимосвязь и взаимообусловленность. При этом автор учитывает, что функциональные проявления местного самоуправления нередко понимаются как реализация функций различных его органов, как нечто производное от его организационной структуры. Подобное толкование, бесспорно, позволяет выявить характер и объем самоуправленческой деятельности, способствует совершенствованию правовых аспектов местного самоуправления, но при этом вне поля зрения остаются такие вопросы, как генезис функций

    27

    системы в целом и отдельных органов в частности, взаимосвязь функций системы с потребностями муниципальных образований, соотношение объективных и субъективных компонентов в содержании местного самоуправления и др. Вот почему формально-юридический подход к данным вопросам дополнен более глубоким анализом природы, сущности и социальной роли функций системы местного самоуправления.

    Всесторонний анализ проблемы функций позволил автору определить некоторые исходные методологические позиции. Во-первых, при исследовании следует учитывать большое разнообразие функций субъектов местного самоуправления. Во-вторых, методологической исходной идеей в понимании функций самоуправления должна быть сущностная характеристика содержания понятия местного самоуправления. В-третьих, при анализе функций самоуправления необходимо учитывать специфику взаимодействия субъектов и объектов самоуправления, взаимосвязь их структур, особенности формирующих их объективных и субъективных элементов.

    Первой посылкой в раскрытии сущности функций может быть понимание самоуправления как постоянного, целенаправленного, непосредственного воздействия населения (непосредственно и через определенную систему выборных и иных органов) на общественные отношения и процессы в муниципальном образовании. Второй существенной посылкой является понимание субъекта местного самоуправления как сложного организационного образования. Ведь с населением взаимодействует целая система разнообразных органов местного самоуправления и их звеньев, и только в их совокупном, суммарном воздействии отражается управляющее влияние государства.

    В диалектическом единстве эти посылки позволяют рассматривать функции местного самоуправления в самом общем виде как наиболее характерные, специфические по содержанию управляющие воздействия населения и органов местного самоуправления на общественные отношения и связи в муниципальном образовании. Есть основания разделить все функции на функции системы местного самоуправления в целом и функции отдельных органов и звеньев этой системы. Такое разграничение принципиально важно, поскольку оно позволяет выявить

    28

    природу, структуру и различное предназначение функций системы как определенного социального целого и функций ее органов и звеньев. Функции системы являются отражением объективных закономерностей взаимодействия социально активного населения и органов местного самоуправления. Эти функции отличаются определенной устойчивостью, стабильностью, поскольку в них воплощается постоянство, объективная обусловленность самоуправления. Они олицетворяют взаимодействие субъектов и объектов местного самоуправления, указывающее на степень указанных взаимосвязей. Функции системы закрепляются и реализуются через функции ее органов и звеньев. В связи с этим в диссертации анализируются три группы функций - основные (общие), специализированные и вспомогательные, выявляются общие тенденции их развития.

    Одной из комплексных категорий, исследуемых в диссертации, явилась комплексная по своей сущности и проявлениям категория основ местного самоуправления. Проведенный анализ теоретического и правового материала, позволил прийти к выводу, что основы местного самоуправления можно определить как совокупность правовых норм, содержащихся в Конституции РФ, федеральных законах и закрепляющих наиболее важные, принципиальные, общие для всех субъектов Российской Федерации муниципальных образований: территориальные, правовые, финансово-экономические, организационные начала деятельности населения по решению вопросов местного значения.

    Рассмотрение проблем укрепления основ местного самоуправления в современных условиях привело к выявлению ряда негативных тенденций. В частности, власть с переходом от Советов народных депутатов к органам местного самоуправления не стала ближе к населению. До 1993 года в РФ действовало 29669 муниципальных образований, сейчас - 13669. В 22 субъектах Федерации местное самоуправление осуществляется лишь в городах и районах: в муниципальные там преобразовано от 7 до 15 проц. административно-территориальных образований. В 21 субъекте внутригородские и внутрирайонные муниципальные образования встречаются редко. В Ингушетии и Чеченской Республике муниципальные

    29

    образования отсутствуют вообще.[11] Не сложились пока еще и предпосылки к тому, чтобы в полном объеме реализовать принципиальное для местного самоуправления положение о том, что материально-финансовая основа местного самоуправления должна соответствовать его полномочиям. В условиях, когда дотационными во многих субъектах Федерации являются более 3/4 районов, значительная часть вопросов местного значения не получает решения.

    Проведенное диссертантом исследование особенностей содержания институтов местного самоуправления, статуса и системы органов местной власти выявило необходимость выделения специфических принципов организации местного самоуправления. В различных законодательных актах встречаются понятия «общие», «основные» принципы, «общие начала» организации местного самоуправления. В диссертации сделан вывод, что перечень принципов, акценты в их определениях могут несколько варьироваться в зависимости от целей исследования, критериев приоритета и т.п. Главное - в степени обобщенности выраженных в принципах идей и, соответственно, в возможных вариантах правовых механизмов, устанавливаемых для их реализации законодателем на федеральном уровне и на уровне субъектов Федерации. Поэтому показателен тот факт, что Конституция РФ, помимо ряда статей и целой главы (гл.8), посвященных местному самоуправлению, содержит норму, предусматривающую установление «общих принципов организации местного самоуправления». Эта норма свидетельствует о необходимости иметь дополнительно к конституционному регулированию Федеральный закон, содержащий комплекс правовых механизмов, гарантирующих реализацию конституционного статуса местного самоуправления в условиях становления России как демократического федеративного правового государства. Поэтому «общие принципы» суть не только коренные начала и идеи, лежащие в основе организации и деятельности населения и формируемых им органов.

    30

    По мнению диссертанта, «общие принципы» относятся и к федеральным органам, и к органам государственной власти субъектов Федерации, поскольку местное самоуправление как институт публичной власти возникает, формируется и реализует свои функции в «системе координат» всех существующих в Российской Федерации властеотношений. Исходя из изложенного дается следующее определение понятия «общие принципы организации местного самоуправления»: это закрепленные в нормах Конституции РФ, федерального закона и определяющие демократическую организацию местного самоуправления как института публичной власти требования, соблюдение которых является обязательным для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, населения и образуемых им органов местного самоуправления в целях реализации равного права граждан РФ на местное самоуправление, обеспечения самостоятельного решения населением вопросов местного значения на территориях муниципальных образований в соответствии с законодательством РФ и субъектов РФ, а также в соответствии с уставами муниципальных образований.

    «Общие принципы» организации местного самоуправления составляют «правовой каркас» демократической концепции местного самоуправления, основанной на обеспечении равного права граждан на местное самоуправление, независимо от того, на территории какого субъекта Федерации они проживают. Таким образом, понятие «общие принципы» означает не только основные принципы, но и принципы единые для всех территорий Федерации. Это подтверждается установлениями п.2 ст. 72 Конституции РФ, согласно которой положения этой статьи в равной мере распространяются на республики, края, области, города федерального значения, автономную область, автономные округа. Казалось бы, такая обязательность достаточно очевидна и не нуждается в аргументации. Однако, как уже отмечалось, практика исполнения Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» говорит об обратном: не только продолжает сохраняться законодательство субъектом Федерации, противоречащее Федеральному закону, но и принимаются новые законы, нарушающие «общие принципы» организации местного самоуправления.

    31

    По мнению автора, «общие принципы» в совокупности должны отражать не только сущность местного самоуправления как структурно-функционального явления российской государственности, как своеобразной формы организации публичной власти, но и ее институциональные особенности. Лишь в этом случае будет обеспечиваться выполнение возлагаемой Конституцией РФ на органы местного самоуправления функции - осуществлять власть народа (п. 2 ст. 3), будучи самостоятельными в пределах своих полномочий и не входя в систему органов государственной власти (ст. 12).

    В диссертации комплексно анализируется система принципов, в соответствии с которыми создаются муниципальные образования - основные территориальные структуры в системе местного самоуправления; определяются демократические формы организации местного самоуправления; формируются необходимые финансово-экономические и правовые основы организации и деятельности местного самоуправления.

    Во второй главе «Механизм реализации компетенции местного самоуправления: понятие, структура», состоящей из четырех параграфов, исследуются сущность, содержание, формы и способы установления и реализации муниципальной компетенции. На основе анализа различных точек зрения делается вывод, что проблема компетенции в целом выходит за рамки конкретных вопросов в различных областях государственного, хозяйственного и социально-культурного строительства. В компетенции муниципальных органов интегрируются многие сложные и важные проблемы российской государственности. В ней отражается реальное соотношение центра и мест в нашем государстве, объем децентрализованных функций государственного руководства. Правовая регламентация компетенции имеет особое социально-политическое значение. Признание и гарантированность государством местного самоуправления, установление основных полномочий органов местного самоуправления в Конституции РФ или законе предполагают определенные обязательства государства по созданию необходимых экономических, финансовых и правовых условий и предпосылок реализации компетенции. Объем компетенции местного самоуправления определяется действующим

    32

    законодательством, обычным правом (сложившейся традицией), инициативой органов местного самоуправления, уровнем обеспеченности компетенции необходимыми материально-финансовыми ресурсами.

    Обстоятельному анализу подверглись и способы, технико-юридические приемы установления компетенции. Исследование этих вопросов проводилось с учетом как опыта, накопленного в науке государственного управления и в работе органов государственной власти, так и порядка установления компетенции этих органов. При этом анализ компетенции осуществлялся в трех важных аспектах: понимания компетенции как юридической характеристики содержания деятельности конкретного субъекта; включения в качестве обязательного атрибута компетенции полномочий (совокупности прав и обязанностей) субъекта; отнесения к компетенции предметов ведения.

    Диссертант пришел к выводу, что под компетенцией местного самоуправления следует понимать закрепленные за муниципальными образованиями законами, иными нормативными правовыми актами бессрочно либо на определенный срок и обеспеченные необходимыми экономическими и финансовыми ресурсами (но не ниже определенного в установленном порядке минимального уровня такой обеспеченности) права, обязанности и предметы ведения муниципальных образований, которые они осуществляют в пределах своей территории.

    В диссертации отмечается неудачная регламентация компетенции местного самоуправления на федеральном уровне. Дело в том, что в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепляются лишь предметы ведения муниципальных образований, а полномочия органов местного самоуправления закреплены в серьезно устаревшем законе РФ 1991 г. «О местном самоуправлении в Российской Федерации». Не вносят должной ясности в этот вопрос и отраслевые нормативные правовые акты, наделяющие органы местного самоуправления все новыми полномочиями в разных отраслях и сферах, поскольку полномочия эти они устанавливают применительно к органам местного самоуправления вообще, а не тому или иному их уровню конкретно. Органы же местного самоуправления не

    33

    могут сами себе устанавливать полномочия, даже если в общей форме предметы их ведения определены.

    В механизме осуществления компетенции местного самоуправления ключевую роль играют органы местного самоуправления как важнейшая составная часть системы местного самоуправления. При этом под системой местного самоуправления автор понимает совокупность форм прямого волеизъявления населения, выборных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления, территориального общественного самоуправления, других организационно-правовых форм осуществления местного самоуправления, через которые население муниципального образования реализует признаваемую и гарантируемую Конституцией РФ свою власть, решает исходя из собственных интересов, исторических и иных местных традиций вопросы местного значения.

    Исследование компетенции органов местного самоуправления детерминирует раскрытие сущности муниципального управления, осуществляемого органами местного самоуправления. По мнению диссертанта, муниципальное управление по сути своей является частью государственного управления, поскольку самостоятельность местного самоуправления в осуществлении своих полномочий не предполагает оторванности органов местного самоуправления от реализации задач и функций государства (последнее составляет сердцевину деятельности государственных органов). Специфика же состоит в том, что эти задачи и функции осуществляются органами, формируемыми самим населением. Их юрисдикция распространяется только на территорию муниципального образования. Действуют они лишь в пределах полномочий, установленных законами, иными нормативными правовыми актами, включая уставы муниципальных образований, и принимают акты, которые также обладают властным воздействием и обязательны для исполнения всеми предприятиями, учреждениями и организациями (независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности), расположенными на территории муниципального образования, а также должностными лицами, гражданами, органами местного самоуправления.

    Диссертант приходит к выводу, что в связи с закреплением в Конституции РФ и действующем законодательстве основных идей

    34

    народовластия, концептуальных положений развития самоуправленческих начал, основанных на принципах самостоятельности, независимости в пределах своих полномочий, самоответственности за результаты принятых решений, самодеятельности, начинает складываться система особых, муниципальных управленческих отношений, которая вычленяется из системы государственного управления. Такое вычленение не может быть абсолютным: муниципальные управленческие отношения продолжают, особенно в переходный период их становления и правового закрепления, испытывать на себе даже большее, чем это следует из законодательства, влияние государственного управления, его методов, средств и форм.

    Автор считает, что система органов местного самоуправления и особенно их компетенция складывается под сильнейшим воздействием как перераспределения предметов ведения, задач и функций в системе государственного управления местными делами, так и становления функций местного самоуправления. Органы местного самоуправления реализуют свои функции и задачи путем осуществления принадлежащих им прав и обязанностей и в зависимости от особенностей предметов ведения классифицируются на органы общей компетенции и органы специальной компетенции. Принадлежащая органам местного самоуправления компетенция реализуется посредством принятия нормативных и иных правовых актов. Анализ юридической силы актов представительных органов, глав муниципальных образований и глав местных администраций приводит к заключению, что акты представительных органов обладают большей юридической силой, чем акты выборных должностных лиц местного самоуправления. В уставах некоторых муниципальных образований предусматривается право глав муниципальных образований опротестовывать акты представительных органов через механизм «права вето» и через суд.

    Существенное значение для исследования проблем компетенции органов местного самоуправления имеет категория «отдельных государственных полномочий», которыми наделяются органы местного самоуправления. Действующее законодательство позволяет говорить о двух группах государственных полномочий в сфере местного самоуправления. Во-первых, это полномочия, принадлежащие Российской Федерации, а во-

    35

    вторых, - полномочия, признаваемые за органами государственной власти субъектов Федерации. Делегирование части государственных полномочий на уровень местного самоуправления позволяет решить ряд задач, актуальных не только для муниципальных образований, но и для субъекта Федерации и всего государства. Это, в частности следующие полномочия: содействие децентрализации государственной власти и развитию самоуправленческих начал в жизни общества; обеспечение участия народа в осуществлении государственных властных полномочий; повышение эффективности реагирования на разнообразные интересы и ожидания местных сообществ, отдельных граждан; осуществление более качественного и компетентного руководства социальными процессами, процессами принятия и исполнения программных решений, реализации задач местного значения; создание через передаваемые государственные полномочия рычагов для более гибкого реагирования на требования, связанные с характером переходного этапа в стране.

    Принцип передачи властных полномочий, закрепленный в Европейской Хартии о местном самоуправлении, находит все большее признание в России. Делегирование полномочий рассматривается как принцип соответствия данного уровня власти определенному уровню ответственности. Самое большое распространение практика делегирования государственных полномочий органам местного самоуправления получила в Швеции, Нидерландах, Германии, Испании. Опыт зарубежных государств показывает, что такая передача полномочий муниципальным органам является одним из средств решения и самой большой проблемы местного самоуправления - финансовой, так как муниципальные органы обеспечивают большую эффективность использования финансовых ресурсов.

    Характерными чертами процесса делегирования отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления, по мнению диссертанта, являются: 1) наделение отдельными государственными полномочиями осуществляется только законом; 2) объем передаваемых полномочий должен быть посильным для реализации органами данного уровня местного самоуправления, 3) наделение полномочиями должно сопровождаться передачей необходимых для их реализации материальных

    36

    и финансовых средств; 4) органы местного самоуправления ответственны за реализацию переданных полномочий только в части, обеспеченной соответствующими ресурсами; 5) государство оставляет за собой право контроля за осуществлением переданных полномочий. В связи с этим автор, анализируя различные точки зрения по поводу сущности категорий «наделения», «передачи», «делегирования», приходит к выводу, что правильнее говорить о делегировании как об устоявшемся в юридической литературе обобщенном понятии любого наделения полномочиями.

    Передача полномочий - это правовая форма делегирования.

    В федеральном законодательстве и законодательстве субъектов РФ пока нет перечня тех государственных полномочий, которые могут передаваться муниципальным органам. Такая позиция имеет как плюсы, так и минусы. С одной стороны, субъекты права делегирования полномочий вправе оставлять за собой свободу действий по определению в каждый конкретный период круга тех полномочий, которыми могут наделяться муниципальные органы. С другой стороны, отсутствие в законе хотя бы примерного перечня таких полномочий лишает субъекты Федерации определенных ориентиров в собственной законотворческой деятельности в этом направлении. Диссертант считает, что к таким полномочиям могут быть отнесены полномочия в сферах: защиты прав и свобод человека и гражданина; защиты прав национальных меньшинств, ценовой политики, статистического и бухгалтерского учета; природопользования, охраны окружающей среды; обеспечения экологической безопасности; охраны памятников истории и культуры; защиты прав потребителей; занятости и социальной защищенности населения; осуществления мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидации их последствий, административного производства и др.

    В настоящее время формируется нормативная правовая база субъектов РФ по урегулированию вопросов передачи на места отдельных государственных полномочий. При этом в значительной части нормативных актов речь идет об «участии органов местного самоуправления в решении вопросов государственного значения» (Краснодарский край), о «совместном принятии актов и управлении» (Тульская область), о «взаимной передаче» органами государственной

    37

    власти и органами местного самоуправления отдельных своих полномочий (Свердловская область). Таким образом, законодательная формула отношений в виде наделения отдельными государственными полномочиями органов местного самоуправления существенно расширена, хотя и не всегда обоснованно.

    В диссертации отмечается, что если в предшествующие годы делегирование полномочий одним органом другому осуществлялось в различной правовой форме - постановлением, приказом, решением и т.п., то сейчас оно должно осуществляться только органом законодательной власти в форме закона. Юридическая сила такого нормативного правового акта, как закон вывела складывающиеся правоотношения на более высокий уровень. Очевидно, что передача будет касаться либо всех органов местного самоуправления, либо органов муниципальных образований определенного уровня (районного, городского и др.). Основной сдерживающий фактор в этой сфере деятельности - необеспеченность передаваемых полномочий необходимыми материально-финансовыми ресурсами. Поэтому делегирование отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления может осуществляться с учетом определенных принципов, к которым можно отнести: целесообразность и законность, материально-финансовую обеспеченность, социально-экономическую обоснованность, реальность и гласность выполнения переданных полномочий, подконтрольность государству их реализации.

    Закрепляя принципиальные положения делегирования отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления (наличие закона, передача средств, контроль государства за реализацией полномочий), действующее законодательство практически не определяет механизм правового регулирования отношений, возникающих при реализации этих государственных полномочий. Диссертант пришел к выводу, что, во-первых, при делегировании полномочий другие органы получают такие правотворческие права и обязанности, которых у них ранее не было; во-вторых, делегирующий полномочия орган не теряет своей компетенции на издание нормативных правовых актов по данному кругу вопросов

    38

    Если полномочия передаются законом, то сила правоприменительных актов органов местного самоуправления не может быть приравнена к силе закона. Поэтому формирование механизма регулирования отношений, складывающихся при наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, должно основываться на следующих принципиальных положениях. Во-первых, в законе о наделении органов местного самоуправления полномочиями должно содержаться поручение им издавать правоприменительные акты; во-вторых, форма этих актов не может быть иной, кроме той, что указана в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (решения представительных органов, постановления и распоряжения глав муниципальных образований); в-третьих, юридическая сила правоприменительных актов не может быть приравнена к силе закона; в-четвертых, органы государственной власти передачей полномочий не теряют права издания по этим вопросам своих нормативных правовых актов; в-пятых, органы местного самоуправления, получив право издания актов по вопросам, связанным с переданными им полномочиями, не могут вносить изменения в акты Российской Федерации и ее субъектов, принятые ранее по этим вопросам в порядке текущего правового регулирования; в-шестых, следует закрепить за органами местного самоуправления право вносить в установленном порядке предложения с законодательной инициативой (на уровне субъекта Федерации) по вопросам применения либо принятия нового законодательного акта в сфере переданных им государственных полномочий.

    В диссертации дана оценка правовой регламентации в некоторых субъектах Федерации передачи полномочий от органов местного самоуправления органам государственной власти субъектов РФ. В обоснование необходимости такой передачи приводят следующие аргументы: а) невозможность выполнения передаваемых полномочий органами местного самоуправления по причинам от них не зависящим; б) инициирование представительным органом местного самоуправления такой передачи и принятие решения по этому вопросу, в) согласие органа государственной власти субъекта РФ взять на себя выполнение

    39

    передаваемых ему муниципальных полномочий; г) передача вместе с делегируемыми полномочиями и некоторых материально-финансовых ресурсов; д) гарантирование информирования органов местного самоуправления об исполнении органами государственной власти переданных муниципальных полномочий.

    Диссертант подчеркивает, что федеральное законодательство не содержит никаких указаний о возможности отказа муниципальных органов от выполнения своих полномочий и от передачи их органам государственной власти субъектов РФ. Практика вертикального делегирования полномочий по принципу «снизу - вверх» не нова. Осуществление полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти предусматривалось еще Законом РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» 1991г. Однако в тот период в Конституции не содержалось положений о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Таким образом, попытки в новых условиях внедрять практику передачи муниципальных полномочий органам государственной власти является возвратом к прежним принципам централизации управления и не соответствует современной концепции местного самоуправления, а также букве и духу федерального законодательства в этой сфере.

    В диссертации проанализирован механизм взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления в рамках положений действующего законодательства. Отмечается, что практика совместных действий этих органов строится на принципах законности, добровольности, учета интересов населения и взаимной ответственности, сохранения самостоятельности местного самоуправления. По мнению диссертанта, к числу основных направлений такого сотрудничества можно отнести: разработку и реализацию долгосрочных программ и планов развития муниципальных образований в субъекте Федерации; координацию усилий для решения задач в отдельных отраслях и сферах деятельности, имеющих большое значение для населения субъекта Федерации и муниципальных образований (занятость населения, социальная помощь, здравоохранение, укрепление общественного порядка, охрана природы, выравнивание социально-экономического развития

    40

    муниципальных образований, развитие рыночных отношений на подведомственной территории и др.); выполнение задач и функций, отнесенных федеральным законодательством к совместному выполнению органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления; создание нормативной правовой базы по вопросам местного самоуправления и ее реформирование в новых условиях; создание совместных организаций и предприятий; решение иных вопросов обеспечения жизнедеятельности населения.

    Проведенный в диссертации анализ практики и действующего законодательства субъектов Российской Федерации позволил автору сделать вывод, что организационно-правовыми формами взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления могут быть договоры и соглашения, а также совместно создаваемые государственно-муниципальные организации, выполняющие общие функции и решающие общие задачи. Договорная форма может использоваться для детального закрепления прав, обязанностей и ответственности сторон, а также в случаях, когда требуется расходование финансовых средств участников договорных отношений. Договоры подлежат обязательному утверждению органом законодательной власти субъекта РФ и представительными органами местного самоуправления. Соглашения, как правовая форма закрепления взаимодействия, заключаются по вопросам, касающимся компетенции органов исполнительной власти субъектов РФ и местной администрации одного или нескольких муниципальных образований и не требующим дополнительных финансовых ресурсов к запланированным бюджетным средствам текущего финансового года. На основе заключенных договоров и соглашений могут создаваться совместные координационные, совещательные, консультативные и иные постоянно или временно действующие органы.

    В диссертации исследуются проблемы вовлеченности институтов прямой демократии в механизм реализации компетенции местного самоуправления. Анализу подверглись институты местного референдума, муниципальных выборов, собраний, сходов и обращений граждан, народной правотворческой инициативы, территориального общественного

    41

    самоуправления. В частности, выявлены задачи, функции, основные вопросы, решаемые в ходе проведения местных референдумов, собраний, сходов граждан, юридическая сила и правовые последствия решений, принимаемых прямым волеизъявлением граждан. Исследованы правовые основы деятельности, а также функции и компетенция органов территориального общественного самоуправления Сделан вывод, что, территориальное общественное самоуправление следует рассматривать как самоорганизацию граждан по месту жительства и одну из форм их участия в местном самоуправлении.

    Исследование понятия системы территориального общественного самоуправления позволило автору сделать ряд концептуальных выводов. Законодатели ряда субъектов РФ вводят, не только понятие «органы территориального общественного самоуправления», но и понятие «органы общественной самодеятельности». В диссертации классифицируются основания разграничения этих понятий, раскрываются природа таких органов, механизм правового закрепления их полномочий, прежде всего в уставах муниципальных образований и в иных нормативных правовых актах, обосновываются предложения по совершенствованию механизма правового регулирования деятельности органов территориального общественного самоуправления, как неотъемлемого элемента системы местного самоуправления.

    В третьей главе диссертации «Условия эффективности и гарантии местного самоуправления», состоящей из трех параграфов, исследуются понятийные аспекты предпосылок и условий эффективности местного самоуправления, система государственных гарантий его осуществления.

    Категория эффективности местного самоуправления - сложное, многофакторное явление, не получившее должного освещения в литературе по проблематике местного самоуправления. Автор предпринял попытку исследования проблем эффективности функционирования, как отдельных институтов, так и местного самоуправления в целом в тесной увязке с понятием качества жизни, образа жизни населения. По его мнению, понятие «качество жизни» выполняет социально-оценочную функцию и призвано отражать степень удовлетворения потребностей и запросов населения, не поддающихся прямому количественному измерению. К показателям

    42

    качества жизни относятся характер и содержание труда и досуга, удовлетворенность ими, степень удовлетворенности человека своим состоянием как личности, знаниями, общественной активностью, общением, самовыражением и саморазвитием, степень комфорта в труде и в быту, степень реализации моральных, нравственных ценностей. Сюда можно отнести и показатели средней продолжительности жизни граждан на данной территории, уровня заболеваний, изменения демографической и социальной структуры населения.

    По мнению диссертанта, было бы целесообразно ввести в практику оценку результатов деятельности органов местного самоуправления, выборных должностных лиц, проведение сравнительного анализа состояния качества жизни населения, до и после окончания срока полномочий муниципальных органон и их должностных лиц. Для этого потребуется разработать типовые нормативы определения и оценки параметров качества жизни населения. С учетом таких нормативов представительным органам местной администрации муниципальных образований было бы проще отслеживать процессы, происходящие на данной территории, своевременно реагировать на намечающиеся негативные тенденции в жизнедеятельности граждан, точнее воздействовать на те механизмы самоорганизации населения, которые способствуют повышению уровня правовой культуры, общественной инициативы и активности людей, формированию институтов гражданского общества, как необходимого условия утверждения подлинного народовластия.

    Становление системы подлинного народовластия на местах и эффективность проявления всех его сторон напрямую зависят от того, насколько полно защищены институты местного самоуправления, обеспечены все формы самоорганизации населением своей жизни. В диссертации рассматриваются различные подходы к анализу понятия и системы гарантий прав местного самоуправления. Высказано суждение о том, что под гарантиями следует понимать условия, средства, предпосылки, способы, обеспечивающие фактическую реализацию и всестороннюю охрану прав муниципальных образований, конституционных прав населения на осуществление местного самоуправления. Система гарантий прав местного

    43

    самоуправления, закрепляемая нормами муниципального права, охватывает всю совокупность условий и средств, обеспечивающих их реализацию и правовую защиту.

    В диссертации раскрывается сущность экономических, политических, правовых, духовных гарантий прав местного самоуправления. Автор обосновывает целесообразность выделения общих и специальных гарантий, международно-правовых гарантий и гарантий, обусловленных деятельностью союзов, ассоциаций муниципальных образований, исследует механизм взаимосвязей между этими видами гарантий. Особое внимание уделено анализу гарантий, обеспечивающих организационную самостоятельность органов местного самоуправления, финансово-экономическую самостоятельность и правовую защиту местного самоуправления.

    В диссертации предпринята попытка комплексного исследования проблемы ответственности как элемента правовых гарантий местного самоуправления. Существование механизмов ответственности и их реализации в муниципальных отношениях способствует решению на высоком качественном уровне ряда задач местного самоуправления. Во-первых, обеспечивается зависимость муниципальных органов и их должностных лиц от населения. Тем самым создается в корне отличная от командного, патерналистского управления психологическая модель отношений в территориальном сообществе. Во-вторых, создаются предпосылки для самоорганизации жителей, а также для проецирования ответственности органов местного самоуправления на самих жителей, что ведет к депатернализации муниципальной жизни (одним из ключевых моментов в определении, закрепленном в Европейской Хартии о местном самоуправлении, является понятие «решение населением вопросов местной жизни под свою ответственность»). В-третьих, принцип самостоятельности местного самоуправления не перерастает в бесконтрольность муниципальных органов.

    В диссертации исследованы проблемы уяснения и анализа идеологии законодательного понимания ответственности в системе местного самоуправления. Автор приходит к выводу, что применительно к местному самоуправлению в муниципальных правоотношениях действуют

    44

    механизмы публично - или государственно-правовой ответственности. Особенно ярко это проявляется при отзыве депутата своими избирателями, выражении недоверия населением органам и должностным лицам местного самоуправления (прежде всего выборным), несением ответственности перед государством и могущим последовать в результате такой ответственности досрочном прекращении полномочий выборных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления.

    В диссертации делается вывод о неудачном конструировании законодателем правовых механизмов ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. Так, ст. 49 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" устанавливает ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством. Однако механизм юридической ответственности содержит явные логические противоречия, суть которых может быть сведена к следующему. Во-первых, неясно, кто и в каких случаях обращается в суд для проверки актов органов местного самоуправления; во-вторых, нет никаких указаний о том, за какой период деятельности органов местного самоуправления анализируются их акты, в-третьих, из нормы закона не следует, каким должно быть конкретное основание для обращения законодательного органа субъекта РФ в соответствующий суд; в-четвертых, неясно, на основании каких процессуальных установлений суд будет оценивать акты органов местного самоуправления, какие критерии следует использовать для установления количества и характера выявленных нарушений. Ну а в том, что меры ответственности применяет не суд, а законодательный орган субъекта Федерации, усматривается попытка подменить юридическую ответственность политической, тем более что заключение суда отнюдь не влечет автоматического прекращения полномочий «проштрафившегося» органа или должностного лица, а лишь может служить основанием для принятия такого решения.

    Предлагаемые в диссертации меры по упорядочению процедур ответственности, по мнению диссертанта, позволят повысить эффективность функционирования механизмов ответственности в системе местного самоуправления. При этом автор исходит из того, что

    45

    ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления это неблагоприятные правовые последствия за принятые ими противоправные акты, за совершенные неправомерные действия или ненадлежащее исполнение своих полномочий. Институт ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления служит важнейшим средством контроля со стороны населения и государства за деятельностью выборных и иных органов и должностных лиц местного самоуправления.

    ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ ОПУБЛИКОВАНЫ СЛЕДУЮЩИЕ РАБОТЫ:

    1. Местное самоуправление в системе народовластия. М. ИГП РАН. 1999. 20,6 п.л.

    2. Новый этап работы Советов народных депутатов / под ред. А.Я. Берченко, А.Л. Недавнего, И.И. Овчинникова. М. 1986. (Автор введения, гл. гл. 2, 4, заключения) - 4,5 п.л.

    3. Советы России: к новым рубежам. М. «Советская Россия». 1986. - 4,45 п.л.

    4. Организационно - массовая работа Советов. М. ВЮЗИ. 1982. - 4,5 п.л.

    5. Финасово-экономическая основа местного самоуправления // Местное самоуправление: современный российский опыт законодательного регулирования (Учеб. пособие) / под ред. К.Ф. Шеремета, И.И. Овчинникова. М. ИГП РАН. 1998.- 3,5 п.л.

    6. Местное самоуправление: конституционно-правовая основа формирования // Конституционный строй России. М. ИГП РАН. Вып. I. 1992. - 0,5 п.л.

    7. Финансы местного самоуправления: проблемы укрепления доходной базы // Хозяйство и право. 1998. № 9, 10. - 1 п.л.

    8. Финансово-экономическая основа местного самоуправления // Хозяйство и право. 1996. № 4. - 0,8 п.л.

    9. Правовые основы местного самоуправления // Российская юстиция. 1995. № 12. - 0,5 п.л.

    46

    10. Гарантии депутатской деятельности // Советы народных депутатов. 1987. № 9.-1 п.л.

    11. Местные органы государственной власти и управления (на вьет. языке). М. 1989. - 1 п.л.

    12. Областной Совет и производство товаров народного потребления // Советы народных депутатов 1988. № 2. - 1 п.л.

    13. Советы народных депутатов и общественное мнение // Проблемы партийного и государственного строительства. М. 1989. № 4. - 1 п.л.

    14. Советское государственное строительство и право. (Учеб. пособие). М. 1987. - 1,5 п.л.

    15. Гарантировано законом // Грани депутатского труда. М. «Известия». 1989. - 2 п.л.

    16. Комментарий к законодательству о поселковых сельских Советах. М. «Известия». 1987. 2,5 п.л: (в соавт.).

    17. Местные Советы и производство товаров народного потребления (полномочия и практика их реализации) // Проблемы партийного и государственного строительства. М. 1988. № 8 - 1 п.л.

    18. Местные Советы народных депутатов. (Сборн. норм. актов). М. Юрид. лит. 1988. - 66 п.л. (составит.).

    19. Дело организационное: резервы повышения эффективности // Советы народных депутатов. 1989. № 9. - 0,3 п.л.

    20. Демократизация избирательного права и процесса. // Некоторые проблемы совершенствования избирательного законодательства. М. 1989. - 0,5 п.л.

    21. Конституция Российской Федерации. Комментарий / под ред. Б.Н. Топорнина, Ю.М. Батурина, Р.Г. Орехова. М. Юрид. лит. 1994. - 0,5 п.л.

    22. Комментарий к законодательству о городских, районных в городах Советах. М. «Известия». 1983. - 1,7 п.л.

    23. Местное самоуправление: правовые основы организации. (Учеб. пособие). М. 1992. - 1 п.л.

    24. Конституция Российской Федерации. Научно-практический комментарий / под ред. Б.И. Топорнина. М. 1997. 0,5 п.л.

    25. Местные органы государственной власти. (Учеб пособие). М. 1992. -0,5

    47

    п.л.

    26. Основные категории и понятия по советскому государственному строительству и праву. (Учеб. пособие). М. 1986. 1,5 п.л.

    27. Сущность и эффективность организационно-массовой работы местных Советов // Радянське право. 1989. № 5. - 0,4 п.л.

    28. Местное самоуправление в РСФСР: правовые основы организации в свете нового законодательства // Местное самоуправление: идеи и опыт: Сборн. науч. стат. Вильнюс. 1992. - 0,3 п.л.

    29. Местное самоуправление в механизме реализации власти народа // Малые города и будущее России: научн. практ. конферен. (ноябрь 1995 г.). М. 1995. 0,3 п.л.

    30. Гарантии, обеспечивающие финансово-экономическую самостоятельность местного самоуправления // Вестник международного университета. Серия «Государственное и муниципальное управление». 2000. - 0,4 п.л. (в печати).

    31. Юридический энциклопедический словарь / под ред. Б.Н. Топорнина. М. Большая росс, энциклопедия. 2000. - 1,5 п.л. (в печати).

    48



    [1] СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5011.

    [2] Солженицын А.И. Как нам обустроить Россию // Комс. правда: Спец. выпуск. 1990. 18сент.

    [3] См.: Краснов М.А. Введение в муниципальное право. М., 1993. С. 10.

    [4] См.: Говоренкова Т. Не ускользнула бы удача и на этот раз. // Муниципальная власть. 1997. № 1. С.11.

    [5] См.: Тимофеев Н.С. Местное самоуправление: исторический опыт и современность // Местное самоуправление в России: состояние, проблемы и перспективы. М. 1994. С. 98.

    [6] См.: Велихов Л. А. Основы городского хозяйства: Общее учение о городе, его управлении, финансах и методах хозяйства. М.; Л. 1928. С. 235 и след.

    [7] Ленин В.И. Полн. собр. соч. т. 36. С. 481.

    [8] Барабашев Г.В., Шеремет К.Ф. Советское строительство, М. 1988. С. 51-52.

    [9] См.: Колюшин Е.И. Проблемы концепции местного самоуправления // Местное самоуправление в России: состояние, проблемы и перспективы. С. 68.

    [10] См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 27 января 1997 г. по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» // СЗ РФ. 1997. № 5. Ст. 708.

    [11] См.: Формирование органов местного самоуправления в Российской Федерации 1995-1998. Электоральная статистика. М. 1999. С. 9.

Информация обновлена:12.01.2011


Сопутствующие материалы:
  | Персоны | Защита диссертаций 
 

Если Вы не видите полного текста или ссылки на полный текст книги, значит в каталоге есть только библиографическое описание.

Copyright 2002-2006 © Дирекция портала "Юридическая Россия" наверх
Редакция портала: info@law.edu.ru
Участие в портале и более общие вопросы: reception@law.edu.ru
Сообщения о неполадках и ошибках: system@law.edu.ru