Учиться в России!
Регистрация »» // Логин:  пароль:

Федеральный правовой портал (v.3.2)
ПОИСК
+ подробный поиск
Подняться выше » Главная/Все книги/

Источник: Электронный каталог отраслевого отдела по направлению «Юриспруденция»
(библиотеки юридического факультета) Научной библиотеки им. М. Горького СПбГУ

Судебное разрешение конституционно-правовых споров о компетенции в Российской Федерации :

АР
К553 Кобзарь, Д. А. (Дмитрий Александрович).
Судебное разрешение конституционно-правовых споров о
компетенции в Российской Федерации :Автореферат диссертации
на соискание ученой степени кандидата юридических наук.
Специальность 12.00.02 - Конституционное право ;
Муниципальное право /Д. А. Кобзарь ; Науч. рук. Н. А.
Богданова. -М.,2005. -22 с.-Библиогр. : с. 22.2 ссылок
Материал(ы):
  • Судебное разрешение конституционно-правовых споров о компетенции в Российской Федерации
    Кобзарь, Д. А.

    Кобзарь, Д. А.
    Судебное разрешение конституционно-правовых споров о
    компетенции в Российской Федерации :Автореферат диссертации
    на соискание ученой степени кандидата юридических наук.

    ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

    Актуальность темы

    Установление и закрепление в качестве основ российского конституционного строя принципа разделения властей и принципа федерализма с одновременным созданием системы сдержек и противовесов и разграничением компетенции между Федерацией и ее субъектами в качестве необходимых условий эффективного функционирования разделенной "по горизонтали" и "по вертикали" государственной власти повлекло возникновение противоборствующих сил в системе российской власти. Конфликтность имманентно присуща принципу разделения властей, равно как и природе федеративных отношений. Вместе с тем, четкое разграничение компетенции органов власти, эффективный судебный контроль за соблюдением органами власти пределов своей компетенции в условиях демократического правового государства должны служить стимулом развития государства и его дальнейшей демократизации.

    Компетенция органов государственной власти в России реализуется в форме издаваемых ими правовых актов, система которых образует систему российского законодательства. Судебное разрешение компетенционных споров в этой связи принимает форму судебного нормоконтроля, основной функцией которого является преодоление коллизионности в системе права. Проблемы коллизионности российского права, обеспечения иерархии в системе нормативных правовых актов в России (особенно с учетом ее федеративного устройства), роль судебного нормоконтроля при разрешении компетенционных споров - сравнительно новые вопросы как в российской юридической науке, так и практике.

    Увеличение количества публично-правовых споров, связанных с обжалованием нормативных правовых актов органов власти, требует теоретического осмысления такого направления судебной деятельности, как нормоконтроль, выявления его общих принципов и механизмов, правовых и логических критериев разрешения дел, а также уяснения роли судебных решений о признании соответствующими либо несоответствующими нижестоящих актов вышестоящим в системе российского законодательства.

    Проведение в России реформ федеративных отношений, развитие налогового и банковского законодательства ведет к подвижности компетенционных границ в этих сферах и, как следствие, к угрозе возникновения или к непосредственному возникновению споров о компетенции, в которых также выражен конституционно-правовой аспект, требующий осмысления.

    4

    Накопленный массив законодательства и судебной практики по компетенционным спорам является необходимой предпосылкой для проведения научных исследований в целях развития и углубления имеющихся теоретических знаний и формулирования предложений для совершенствования законодательства и повышения качества и эффективности судебного разрешения споров о компетенции.

    Предмет исследования - основные сущностные черты конституционно-правовых споров о компетенции, предопределяющие механизм и особенности их судебного разрешения.

    Объест исследования - комплекс общественных отношений, складывающихся в связи судебным разрешением конституционно-правовых споров о компетенции, теоретические положения, правовое регулирование, судебная практика по делам о разрешении споров о компетенции в Российской Федерации.

    Цель исследования - обоснование выделения понятия "конституционно-правовой спор о компетенции" в качестве самостоятельного вида конституционно-правовых споров, а также выделение специфических, свойственных только данному виду споров конституционно-правовых проблем, связанных с их судебным разрешением.

    Для достижения указанной цели автор ставит перед собой следующие задачи:

    1) обосновать выделение конституционно-правового спора о компетенции как отдельного вида конституционно-правовых споров: выявить его отличительные признаки, особенности оснований возникновения такого спора,

    2) определить место судебного разрешения компетенционных споров среди других способов их разрешения, выявить особенности компетенционных споров, предопределяющие особенности их судебного разрешения,

    3) выявить основные логические приемы ("технологию") судебного разрешения компетенционных споров, обосновать их использование,

    4). раскрыть содержание основных критериев разрешения конституционно-правовых споров, показать их связь с логическими приемами судебного разрешения компетенционных споров,

    5) проанализировать основные конституционно-правовые проблемы, возникающие в связи с судебным разрешением компетенционных споров: проблему прямого действия Конституции РФ с точки зрения выбора судом применяемого акта, последствия принятия решения о неконституционности (незаконности) нормативных актов, действие такого решения во времени и по кругу лиц;

    6) выявить особенности судебного разрешения компетенционных споров в отдельных сферах.

    5

    Методологическую основу исследования составили общенаучные диалектический и вытекающие из него методы (анализ и синтез, индукция и дедукция, системно-структурный метод, сравнение, моделирование, статистический метод и др.), а также частнонаучные (формально-юридический, историко-правовой, структурно-функциональный) методы познания. Их применение стало необходимым условием достижения поставленной цели и позволило всесторонне, целостно и объективно исследовать рассматриваемый объект.

    Теоретической основой исследования послужили труды отечественных правоведов - специалистов в области теории права, конституционного, административного и судебно-процессуального права, а также в области философии права и логики. Общеметодологическая основа исследования представлена работами как дореволюционных авторов - это труды А.С. Алексеева, Е.В. Васьковского, В.М. Гессена, Б.А. Кистяковского, Н.И. Лазаревского, Ф. Лассаля, А. Эсмена и других, - так и современных исследователей, - С.С. Алексеева, А.А. Ивина, С.А. Иванова, В.И. Кириллова, В.В. Лазарева, М.Н. Марченко, А.В. Мицкевича, А.С. Пиголкина, А.А. Старченко и других.

    Анализ понятия конституционно-правового спора о компетенции и методологии их судебного разрешения проводился на основе трудов исследователей в области теории права и теории конституционного права, - это работы С.А. Авакьяна, А.С. Автономова, А.А. Белкина, Н.А. Богдановой, Н.С. Бондаря, Р.Ф. Васильева, Д.А. Ковачева, Е.И. Козловой, О.Е. Кутафина, В.О. Лучина, Б.А. Страшуна, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, И.А. Умновой, Т.Я. Хабриевой, Н.Ю. Хаманевой, B.E. Чиркина, Ю.Л. Шульженко, Ю.А. Юдина, Л.С. Явича и других.

    Основой для изучения отдельных аспектов судебного разрешения компетенционных споров послужили специальные исследования в области конституционной юстиции, финансового права, банковского права, других отраслей, среди которых стоит назвать работы П.Д. Баренбойма, А.Ю. Викулина, Н.В. Витрука, Г.А. Гаджиева, В.В. Ершова, Г.А. Жилина, В.М. Жуйкова, Е.К. Замотаевой, Н.М. Колосовой, А.Л. Кононова, И.В. Котелевской, И.А. Кравца, Ю.В. Красиковой, В.А. Кряжкова, Л.В. Лазарева, В.В. Маклакова, Т.Г. Морщаковой, С.Г. Пепеляева, В.А. Сивицкого, Г.А. Тосуняна, Д.М. Щекина, Б.С. Эбзеева и других.

    Эмпирическая основа исследования представлена Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, конституциями (уставами) и законами субъектов РФ, решениями Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ, отдельными решениями федеральных арбитражных судов округов.

    6 Научная новизна исследования состоит в том, что впервые в отечественной конституционно-правовой науке проведен комплексный анализ конституционно-правовых споров о компетенции как отдельного вида конституционно-правовых споров, выявлены общие логико-правовые методы их разрешения судами, с конституционно-правовых позиций проанализирована и оценена практика судебного разрешения компетенционных споров в финансовой сфере как наиболее актуальной в настоящее время сфере возникновения и разрешения таких споров.

    Отличающиеся новизной положения заключаются в следующем:

    1) исследовано понятие конституционно-правового спора о компетенции с конфликтологических позиций (т.е. как разновидности юридического (конституционно-правового) конфликта); сформулировано определение конституционно-правового спора о компетенции, выявлена его специфика, предложена классификация компетенционных споров;

    2) исследованы особенности оснований (причин) возникновения компетенционных споров в России, предложен вариант систематизации способов разрешения таких споров с учетом особой роли и значения судебного разрешения компетенционных споров;

    3) обоснована применимость законов формальной логики в процессе судебного разрешения компетенционных споров с учетом выявленных особенностей применения категорий истинности - ложности в отношении конституционно-правовых норм; выявлены особенности применения логических приемов (правил формальной и деонтической логики) в процессе определения соответствия нижестоящих актов вышестоящим; доказана необходимость обязательного учета статуса субъекта, издавшего оспариваемый акт, и существа регулируемых отношений (применения общеправовых разрешительного и общедозволительного принципов);

    4) на базе действующего законодательства и практики Конституционного Суда РФ исследованы критерии конституционности и законности нормативных правовых актов, изучено их содержание и осуществлена их систематизация, показаны особенности их применения при разрешении судебных дел по спорам о компетенции;

    5) с конституционно-правовых позиций проанализирована практика судебного рассмотрения конституционно-правовых споров о компетенции в финансово-налоговой и банковской сфере: выделен и исследован их конституционно-правовой аспект, обоснована необходимость его учета при рассмотрении, разрешении и принятии мер по предупреждению возникновения компетенционных споров в этой сфере.

    7

    Основные положения, выносимые на защиту:

    1. Конституционно-правовой спор о компетенции - сложное правовое явление, представляющее собой единство двух характеристик: конституционно-правовое содержание и разногласия по поводу компетенции. Будучи разновидностью конституционно-правовых споров и имея в этой связи ту же структуру, компетенционный спор обладает определенной спецификой, позволяющей выделить его в отдельный вид споров. Такая специфика проявляется в его предопределенности Конституцией, которая в то же время устанавливает основные параметры разрешения компетенционных споров, тесной связи таких споров с принципом разделения властей, понимаемым в широком смысле (разделение властей "по горизонтали", в том числе с учетом органов, не входящих в традиционные ветви власти, и "по вертикали"), в особенностях предмета таких споров, предопределяющих особенности их судебного разрешения.

    2. Элементы структуры конституционно-правовых компетенционных споров имеют выраженную специфику. Обязательной стороной такого спора является орган, наделенный компетенцией Конституцией РФ, законами и иными нормативными актами. Юридический (конституционно-правовой) предмет спора - компетенция соответствующего органа -отличен, как правило, от фактического (раздел сфер влияния, борьба за власть, получение финансовых выгод и пр.).

    3. Реализация законов формальной логики в процессе судебного разрешения компетенционных споров в форме определения соответствия нижестоящих актов вышестоящим диктует необходимость применения логических категорий истинности - ложности. В случае оценки правовых норм эти категории имеют иное содержание: критерием истинности является не адекватность реальным условиям действительности, а соответствие правовым нормам определенного уровня (не предполагающим их опровержения, т.е. обжалования и, как следствие, признания их недействительными).

    4. Применение принципа деонтической непротиворечивости при разрешении компетенционных споров осуществляется с учетом специфики использования общеправовых принципов (разрешительного и общедозволительного) в отношении органов власти: право органа власти суть его обязанность, если не установлено иное.

    5. Логические правила определения соответствия нижестоящих актов вышестоящим создают предпосылки для применения критериев конституционности (законности) нормативных правовых актов. Указанные критерии, в свою очередь, делятся на две группы: содержательные и формальные. К первым относится адекватность отражения в содержании акта конституционных принципов, ко вторым - требования к самому акту (требование к

    8

    выбору формы акта, соблюдение правил его издания и введения в действие, правомочность

    субъекта, его издавшего).

    6. В целях обеспечения верховенства и прямого действия Конституции РФ (применения конституционных норм судами при разрешении дел, в том числе по компетенционным спорам), а также повышения оперативности разрешения дел предлагается изменить порядок проверки конституционности подлежащего применению или примененного в конкретном деле нормативного акта: при направлении судом соответствующего запроса в Конституционный Суд РФ исключить необходимость приостановления производства и предоставить право суду решить вопрос в рамках данного дела самостоятельно на основе норм Конституции РФ. При этом целесообразно информацию о подаче конкретным судом запроса о конституционности того или иного закона публиковать для всеобщего сведения (прежде всего, до сведения судов).

    7. Для соблюдения принципа равноправия предлагается ограничить полномочия Конституционного Суда РФ по определению порядка вступления в силу решения Конституционного Суда о неконституционности нормативных актов, с тем, чтобы любой признанный неконституционным акт терял юридическую силу с момента его издания. Данное правило целесообразно сочетать с предварительным конституционным контролем финансовых законопроектов.

    8. Практика принятия федеральных законов, предоставляющих Правительству РФ полномочия по установлению обязательных платежей без указания их конкретных пределов и возложению соответствующих обязанностей на граждан и организации, противоречит Конституции РФ, в частности, конституционным принципам равноправия, равенства всех перед законом и судом, недопустимости ограничения конституционных прав граждан иначе, чем в форме федерального закона и в конституционно установленных целях. Принятые Конституционным Судом РФ решения по данному вопросу, в которых утверждается обратное, не препятствуют федеральному законодателю установить в законе пределы таких полномочий Правительства РФ в целях соблюдения требований Конституции РФ. В связи с этим регулирование полномочий Правительства РФ по установлению обязательных платежей в федеральных законах должно сопровождаться установлением в этих законах четких пределов их осуществления.

    9. Разногласия по поводу компетенции могут носить скрытый характер и не разрешаться в судебном порядке в силу особенностей конституционно-правового статуса органа, наделенного такой компетенцией. Ярким примером такой ситуации является неопределенность конституционно-правовых основ статуса Центрального банка РФ в части его регулятивных полномочий в отношении банковской системы - важнейшего элемента

    9

    системы экономических отношений в России. Предлагается введение правовых ограничений в отношении Банка России в форме внедрения "сдержек и противовесов" в систему «денежной» власти (учреждение отдельного государственного органа с контрольно-надзорными полномочиями в отношении банковской системы) с целью устранения возможных неблагоприятных экономических последствий (в виде, например, очередного банковского кризиса), а также предупреждения возникновения споров о компетенции Банка России.

    Теоретическая значимость работы состоит в том, что ее результатом стали выводы, которые имеют значение для восполнения пробела в науке конституционного права знаниями о конституционно-правовых спорах о компетенции, судебном нормоконтроле, а также - для пополнения теоретической базы для дальнейших исследований в этой сфере. Содержащиеся в диссертации обобщения и выводы могут быть полезны для судебного разрешения не только компетенционных споров, но и других публично-правовых конфликтов, связанных с оценкой содержания нормативных актов.

    Практическая значимость исследования заключается в том, что в нем высказан ряд предложений прикладного характера, касающихся совершенствования качества правового закрепления компетенции органов власти, повышения эффективности деятельности граждан и организаций по судебной защите своих прав, а также - повышения качества судебного разрешения компетенционных споров.

    Материалы диссертации могут быть использованы в качестве методического пособия в научно-педагогической деятельности по следующим дисциплинам: "Общая теория права", "Конституционное право России", "Логика (для юристов)", "Административное право России", "Гражданский процесс". Они могут также найти применение в преподавании спецкурсов: "Конституционная юстиция в России", "Процедуры судебного нормоконтроля в РФ", "Правовые акты и коллизионное право", "Конституционно-правовые споры", "Теория компетенции", "Конституционно-правовая ответственность".

    Результаты исследования могут быть полезны для нормотворческих органов при подготовке правового обеспечения административной реформы в части создания системы административных судов и реформирования системы банковского надзора в Российской Федерации.

    Апробация результатов исследования

    Основные положения диссертационного исследования применялись автором при ведении семинаров по отдельным темам курсов "Конституционное право. Общая часть" и "Конституционное право России" на юридическом факультете МГУ им. MB. Ломоносова

    10

    Материалы диссертации использовались в докладах и сообщениях в ходе выступлений на конференциях, проблемных семинарах и "круглых столах", проводимых Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации (2002-2003 гг.), Министерством антимонопольной политики и поддержки предпринимательства Российской Федерации (ныне ФАС России) (2002-2003 гг.), Ассоциацией российских банков (2004 г).

    Отдельные основные положения диссертационного исследования, выводы и предложения сформулированы автором в двух научных статьях.

    Структура диссертации включает введение, три главы, объединяющие девять параграфов, заключение, библиографию.

    Основное содержание работы

    Во введении обосновываются актуальность темы, теоретическая и практическая значимость работы, оценивается степень научной разработанности выбранной тематики, ставятся цели и задачи исследования, определяются его предмет и объект, раскрываются методология, теоретическая и эмпирическая основы, выявляется научная новизна, формулируются основные выводы и предложения, выносимые на защиту, описывается апробация результатов исследования и его структура.

    В первой главе диссертации «Общая характеристика конституционно-правовых споров о компетенции» обосновывается выделение понятия конституционно-правового спора о компетенции, исследуются его основные признаки, особенности структуры, а также основные способы разрешения.

    Первый параграф первой главы «Компетенционный спор как разновидность конституционно-правовых споров» посвящен исследованию понятия конституционно-правового спора о компетенции и его причин.

    Конституционно-правовой спор о компетенции представляет собой разногласие, противоречие между субъектами конституционно-правовых отношений по поводу компетенции. Этот вид спора сочетает в себе два элемента в неразрывном единстве: конституционно-правовой характер и компетенционные разногласия как предмет спора. Некоторые компетенционные споры изначально являются конституционно-правовыми, поскольку их участниками являются субъекты конституционно-правовых отношений, и сам спор происходит в связи с нормами конституционного права. Вместе с тем, встречаются в практике - и гораздо чаще - споры, предметом которых является компетенция, однако конституционно-правовой характер они приобретают уже в процессе разрешения, а их

    11

    субъекты, изначально действовавшие как субъекты правоотношений других отраслей, начинают выступать как субъекты конституционного права.

    Подавляющее большинство споров о компетенции возникает в сфере разделения властей: государственные органы в качестве структурных форм осуществления единой государственной власти обладают самостоятельностью, но, с другой стороны, они действуют не изолированно друг от друга. Одной из основных проблем в данном случае становится поиск меры их самостоятельных и согласованных действий. При этом существующие противоречия в системе разделения властей, ведущие к законодательному установлению процедур разрешения подобного рода конфликтов, являются одной из причин возникновения споров о компетенции уже в рамках отдельной ветви власти (например, споры о компетенции между палатами Федерального Собрания РФ, между Конституционным Судом и Верховным Судом РФ (Высшим Арбитражным Судом РФ), между федеральными органами исполнительной власти и др.).

    Причины возникновения конституционно-правовых споров о компетенции - те условия, предпосылки, результатом которых является возникновение таких конфликтов. Конституционно-правовые споры о компетенции, являясь разновидностью конституционно-правовых конфликтов, имеют как общие для всех конституционно-правовых споров причины возникновения, так и специфические причины, свойственные только спорам такого вида. Налицо тесная связь компетенционных споров с принципом разделения властей, понимаемым в самом широком смысле (имеется в виду как разделение власти «по горизонтали», так и «по вертикали»). Особая роль как в возникновении, так и в разрешении таких споров принадлежит конституции государства, закрепляющей основные параметры компетенционных норм и процедуры взаимоотношений между органами власти. Побудительной причиной столкновений по вопросам компетенции является не компетенционные вопросы как таковые, а, прежде всего, борьба за власть, конфликт интересов, причем, как правило, в финансовой сфере.

    Во втором параграфе первой главы «Структура конституционно-правовых споров о компетенции. Виды компетенционных споров» анализируются особенности элементов структуры компетенционных споров и предлагается вариант классификации этих споров.

    Структура конституционно-правовых споров о компетенции обладает тем же набором элементов, что и прочие социальные конфликты: стороны, границы (пространственные и временные), сфера и предмет (объект) спора, внешняя социально-правовая среда. Однако эти элементы имеют определенную специфику, которая во многом предопределяет порядок разрешения и предотвращения компетенционных споров.

    12

    - круг субъектов такого спора не является постоянным и имеет тенденцию к расширению (например, в случае затягивания разрешения такого спора), при этом обязательной стороной компетенционного спора является субъект, наделенный компетенцией;

    - в силу конституционно-правовой природы такого спора сам факт его возникновения и результат разрешения будет иметь значение не только для правоприменительной практики, но и в ряде случаев для будущего законодательства, в связи с чем, нельзя не принимать во внимание временные и территориальные параметры возникновения таких споров;

    - представляется необходимым применительно к конституционно-правовым спорам о компетенции конкретизировать такой элемент социальных конфликтов, как объект конфликта, отдельно выделив три его составляющие:

    • сферу возникновения конфликта, под которой понимается круг общественных отношений, которые затрагиваются возникшим спором,

    • собственно объект спора - то благо, на исключительное обладание которым претендует каждая сторона такого спора (в социальных конфликтах в целом это - ресурсы (в широком смысле), статус или ценности),

    • предмет - компетенция органа власти.

    Если сфера и собственно объект спора имеют политический или, что чаще, экономический характер, то такой элемент, как предмет компетенционного спора, скорее отражает ядро его формально-юридической «надстройки», некую основу «правил игры», на основании которых конституционно-правовой компетенционный спор может быть идентифицирован в качестве такового и эффективно разрешен.

    Все перечисленные особенности структуры конституционно-правовых споров о компетенции в Российской Федерации, в первую очередь, сфера, объект и предмет таких споров, являются предпосылкой выделения ряда черт этих споров, значимых с точки зрения их разрешения в судебном порядке, а также определения их видов.

    Для целей настоящего исследования в зависимости от процессуальной формы рассмотрения споров о компетенции, а также от сферы их возникновения можно выделить следующие их виды:

    1) обжалование подзаконных нормативных актов на предмет их соответствия актам более высокой юридической силы (в том числе Конституции) с точки зрения установленной этими актами компетенции соответствующего органа (органов). Сюда относятся споры в рамках системы разделения властей «по горизонтали» и «по вертикали», а также споры между органами государственной власти и органами местного

    13

    самоуправления. Наиболее частыми в практике судов являются следующие виды дел в рамках данного вида споров:

    • обжалование постановлений Правительства РФ на предмет их соответствия Конституции РФ и/или федеральному закону,

    • обжалование законов субъекта РФ (или актов высшего исполнительного органа субъекта РФ) на предмет их соответствия Конституции РФ и/или федеральному закону;

    2) собственно споры о компетенции между высшими органами государственной власти Российской Федерации, между федеральными органами и органами субъектов Российской Федерации, между высшими органами субъектов Российской Федерации.

    Особняком стоят «споры о компетенции» между высшими судебными органами: с одной стороны Конституционным Судом РФ, с другой - Высшим Арбитражным или Верховным Судом РФ. Данные «споры» не являются спорами о компетенции в судебно-процессуальном смысле, их предметом является вопрос о подведомственности дела конституционно-правового характера тому или иному суду. Однако окончательной инстанцией, их разрешающей, становится Конституционный Суд Российской Федерации.

    Таким образом, конституционно-правовые споры о компетенции, разрешаемые в судебном порядке, чаще всего представляют собой оспаривание нормативных актов на предмет их соответствия актам более высокой юридической силы, в том числе Конституции РФ. Конституционно-правовые аспекты судебного разрешения этих споров ярче всего проявляются в делах о правомерности актов Правительства РФ с точки зрения разграничения компетенции между Федеральным Собранием РФ и Правительством РФ, а также в делах о соответствии актов органов государственной власти субъектов РФ федеральным законам или Конституции РФ (фактически это споры о разграничении компетенции между федеральными органами власти и органами субъектов РФ). Конституционно-правовой аспект присутствует, хотя и менее выражен, в спорах между органами государственной власти (как правило, субъектов РФ) и органами местного самоуправления при обжаловании последними актов органов субъектов РФ. Рассмотрение же компетенционных конфликтов в рамках процессуальной формы разрешения спора о компетенции чрезвычайно редко, в связи с чем, данные дела представляют интерес не более как закрепленная законом форма разрешения таких споров, целесообразность использования которой зависит от конкретных обстоятельств

    Третий параграф первой главы «Основные способы разрешения конституционно-правовых споров о компетенции в Российской Федерации» посвящен исследованию

    14

    процедур разрешения компетенционных споров, исходя из следующей классификации форм разрешения юридических конфликтов:

    1) разрешение конфликта в результате действий участников (участника) конфликта,

    2) разрешение конфликта при участии третьей стороны, не являющейся участником конфликта, которое не имеет решающего значения,

    3) разрешение конфликта по воле третьей стороны (арбитраж).

    В спорах о компетенции в качестве третьей стороны (п. 2 и 3) могут выступать:

    - народ - посредством реализации институтов непосредственной демократии, например, путем участия в референдуме по проекту конституции, закрепляющей новое соотношение политических сил, либо через участие общественных организаций или некоммерческих ассоциаций в разрешении таких споров (например, взаимодействие Ассоциации российских банков с Центральным банком РФ в процессе разработки последним нормативных актов в сфере банковского регулирования);

    - Президент РФ (например, использование Президентом РФ согласительных процедур, предусмотренных ст. 85 Конституции РФ);

    - судебные органы, прежде всего Конституционный Суд РФ, Верховный и Высший Арбитражный Суды РФ.

    В настоящее время в судебном порядке рассматривается большинство конституционно-правовых споров о компетенции. Наиболее значительная роль в разрешении конституционно-правовых споров о компетенции в России принадлежит Конституционному Суду РФ. Основная проблема в данном отношении - это проблема разграничения компетенции судов общей юрисдикции, арбитражных судов и Конституционного Суда РФ. Порядок обжалования нормативных актов в порядке, отличном от конституционного судопроизводства, неоднократно был предметом рассмотрения в Конституционном Суде РФ, который внес существенные и далеко не бесспорные коррективы в распределение полномочий по обжалованию нормативных актов между судами.

    Судебное разрешение компетенционных споров играет наиболее важную роль среди других способов разрешения таких споров. Для него характерна предельная «юридизация» спора, проявляющаяся в правовом регулировании статуса субъектов, управомоченных обращаться в соответствующий суд, в порядке оценки доказательств, в обязательности решения суда для спорящих сторон. В случае наличия у спора конституционно-правового характера такой же характер приобретает и решение суда. Большинство споров о компетенции разрешается в порядке судебного нормоконтроля. Кроме того, разрешение судами конституционно-правовых споров о компетенции теснейшим образом вплетается в

    15

    развитие и регулирование политических отношений, что придает определенную специфику таким спорам, решениям, вынесенным в результате их урегулирования, и последствиям принятия этих решений.

    Во второй главе диссертации «Теоретические основы судебного разрешения конституционно-правовых споров о компетенции» рассматриваются отдельные теоретические и конституционно-правовые аспекты разрешения компетенционных конфликтов в форме определения соответствия нормативных актов меньшей юридической силы актам большей юридической силы (вплоть до Конституции РФ).

    В первом параграфе второй главы «Когнитивные основы судебного разрешения компетенционных споров» исследуются основные логические приемы, лежащие в основе познавательной (когнитивной) деятельности суда и используемые при разрешении судами дел об определении соответствия нижестоящих актов вышестоящим, с выделением и обоснованием их конституционно-правовой «окраски».

    Любая система должна строиться на формально-логических законах, исключающих такую противоречивость (взаимоисключение) отдельных ее элементов (звеньев), которая ставила бы под сомнение факт существования системы в принципе. Следовательно, в основе системы правовых актов, являющихся, в том числе, элементом компетенционных споров, лежат законы формальной логики (принцип формальной непротиворечивости).

    Специфика структуры правовой нормы, предопределяющая реальную возможность ее применения и обеспечения государственным принуждением, создает предпосылку наличия в вышеназванной системе дополнительного логического принципа (закона) ее организации (помимо законов формальной логики) - принципа деонтической непротиворечивости.

    Сами законы формальной логики основываются на взаимодействии логических категорий истинности и ложности. В диссертации автор обосновывает применимость этих категорий к компетенционным нормам. Под истиной в данном случае понимается не адекватное отражение действительности, а конкретное содержание норм, представляющих собой правовые аксиомы, т.е. правовые положения, не предполагающие возможности их опровержения в данных условиях данным уполномоченным субъектом (судьей). Единственной задачей в таких условиях является установление истинности нижестоящего акта в свете смысла и содержания вышестоящего акта, если последний представляет собой правовую аксиому. С учетом специфики понятия истинности особенным образом должны применяться и иные логические приемы сопоставления смыслов текстов.

    Если сопоставляемые в процессе определения соответствия нижестоящих актов вышестоящим нормы этих актов представляют собой утвердительные либо отрицательные суждения, то суд, рассматривая данное дело, должен будет сначала установить сравнимость

    16

    этих норм, т.е. убедиться в том, что они касаются компетенции одного и того же органа в рамках одной и той же группы вопросов, при этом пространственно-временные рамки действия этих актов и круг лиц, на которых распространяются указанные нормы, хотя бы частично совпадают. Затем суд определяет, насколько совместимы указанные акты. Поскольку в рамках одного процесса проверяется соответствие нижестоящего акта вышестоящему, то последний презюмируется истинным. Следовательно, задача суда сводится к определению логической связи этих актов и (или) сравнению их по логическим значениям истинности - ложности. Если связка соответствует отношениям несовместимости (противоположности или противоречию), то данный нижестоящий акт признается не соответствующим вышестоящему.

    Многие правовые нормы актов, регулирующих компетенцию органов власти, представляют собой суждения с деонтической модальностью (т.е. управомочивающие, запрещающие и обязывающие нормы). В соответствии с принципом деонтической непротиворечивости, также лежащем в основе определения соответствия нижестоящих актов вышестоящим, не допускается одновременный запрет и обязывание либо разрешение совершения одного и того же действия, равно как и одновременный запрет либо одновременное обязывание совершения двух действий, одно из которых обратно другому «Мягкость» разрешительной характеристики правовых норм обусловливает применение при ее анализе применение общеправовых принципов: разрешительного и общедозволительного. В случае действия первого (в отношении органов власти и их должностных лиц) разрешении, по сути, означает обязывание и должно к нему приравниваться при применении правил деонтической логики. Подобный подход уже нашел закрепление в законодательстве при регулировании параметров разрешения отдельных компетенционных споров (статья 6 Налогового Кодекса РФ, статья 6 Таможенного Кодекса РФ).

    В случае проверки конституционности нормативных актов возникает проблема выбора конкретных норм Конституции РФ, на предмет соответствия которым необходимо проверить данные акты, учитывая имеющиеся противоречия между отдельными конституционными нормами. На наш взгляд, в процессе судебного разрешения компетенционных споров конституционный текст должен восприниматься как целостный и непротиворечивый и соответственно толковаться.

    Во втором параграфе второй главы «Критерии конституционности правовых актов» исследуются содержательные и формальные критерии конституционности правовых актов.

    К первым относятся критерии, связанные с исследованием содержания актов, оцениваемых с точки зрения их конституционности, определением адекватности отражения

    17

    в них конституционных принципов. Содержание и пределы применения конституционных принципов выявляются единственным уполномоченным на это органом - Конституционным Судом РФ - путем толкования конституционных норм, которые могут как прямо закреплять отдельные принципы (например, принцип свободы экономической деятельности), так и подразумевать их (например, принцип справедливости).

    В диссертации исследуются общие конституционные принципы разграничения компетенции и конституционные принципы разграничения компетенции в федеративных отношениях.

    Анализ практики Конституционного Суда РФ показывает, что наиболее важными принципами, лежащими в основе решений Конституционного Суда РФ при разрешении им компетенционных споров, являются:

    1) принцип соразмерности ограничения основных прав, а также соразмерности мер ответственности совершенному правонарушению;

    2) принцип определенности, ясности и недвусмысленности правовой нормы;

    3) принцип юридической безопасности.

    Основополагающим принципом, имеющим значение для судебного разрешения конституционно-правовых компетенционных споров в сфере федеративных отношений, является принцип разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Остальные принципы (равноправие субъектов Федерации, единство системы государственной власти и другие) призваны конкретизировать условия, порядок, формы и процедуры разграничения компетенции между уровнями власти. Наибольшую сложность вызывает сфера совместной компетенции Федерации и субъектов РФ, в которой и возникает наибольшее число споров.

    Применительно к данной сфере, исходя из правовых позиций Конституционного Суда РФ, необходимо обозначить следующие основные принципы разграничения компетенции между Федерацией и субъектами для целей судебного разрешения компетенционных споров:

    1) принцип верховенства федерального закона в рамках компетенции Федерации и совместной компетенции Федерации и субъектов РФ,

    2) принцип независимости субъекта РФ при осуществлении им правового регулирования в пределах исключительного ведения субъектов РФ.

    Практика Конституционного Суда РФ по разрешению споров в сфере федеративных отношений свидетельствует о развитии (особенно после 2000 года) положительной тенденции приведения законодательства субъектов РФ в соответствие с Конституцией РФ и

    18

    федеральным законодательством. Вместе с тем, можно выявить и другую тенденцию, прослеживаемую как в текущем федеральном законодательстве, так и в решениях Конституционного Суда РФ: это постепенное перераспределение («вымывание») полномочий субъектов РФ в сфере совместного ведения, а иногда и исключительного ведения субъектов РФ в пользу Федерации.

    Формальные критерии относятся к формальным моментам - это критерии, связанные с субъектом, принявшим акт, формой самого акта, его местом в иерархии нормативных актов, порядком его принятия и вступления в силу, а также его действием во времени, пространстве и по кругу лиц (в большинстве случаев речь идет о действии во времени).

    Выявление содержания этих конституционных принципов и обоснованное и продуманное их применение в сочетании с другими принципами связано с большим количеством проблем правового, политического и экономического характера. Нахождение баланса конституционных ценностей, отвечающее принципу справедливости и правового государства, - одна из важнейших задач Конституционного Суда, которая выполняется им не всегда последовательно, о чем свидетельствуют, в первую очередь, особые мнения судей Конституционного Суда РФ.

    Вместе с тем, критерии конституционности нормативных актов должны иметь место не только в деятельности Конституционного Суда и даже не только судебных органов вообще. Умение определять конституционность либо неконституционность того или иного акта важно для каждого правоприменителя, более того, являясь частью правовой культуры, оно важно для каждого человека и гражданина.

    Третий параграф второй главы «Основные конституционно-правовые проблемы судебного разрешения компетенционных споров» посвящен анализу отдельных конституционно-правовых аспектов судебно-процессуальной деятельности по разрешению споров о компетенции.

    Одной из проблем, тесно связанных с судебным разрешением компетенционных споров, является проблема прямого применения Конституции РФ судами при разрешении конкретных дел с учетом того, что проверка конституционности нормативных актов -прерогатива Конституционного Суда РФ. Как указал Конституционный Суд РФ, в случае возникновения вопроса о соответствии нормативного акта (закона), подлежащего применению в конкретном деле, Конституции РФ, суд должен приостановить производство и направить соответствующий запрос в Конституционный Суд РФ.

    Проверка конституционности закона в рамках конкретного дела и прямое применение Конституции РФ в конкретном деле - это разные (в том числе и в процессуальном плане) процедуры. Если в первом случае вывод о конституционности либо неконституционности

    19

    акта будет являться основным результатом судебного процесса, то во втором - промежуточным. Кроме того, на основании вынесенного письменного решения зачастую бывает крайне трудно выяснить, пришел ли судья к выводу о противоречии закона, подлежащего применению в конкретном деле, Конституции РФ или нет.

    Автору представляется обоснованным следующий подход. При разрешении конкретного дела, например, по обжалованию нормативных актов на предмет их соответствия актам более высокой юридической силы (до Конституции), суд должен воспринимать акт, на предмет соответствия которому проверяется обжалуемый акт (закон), как конституционный (презумпция конституционности нормативных актов). Если на основании исследованных доказательств, других материалов дела суд приходит к выводу, что логически вытекающее из указанных материалов решение по своему смыслу явно противоречит конституционным нормам, то суд должен вынести решение в соответствии с актом более высокой юридической силы, в том числе Конституцией РФ, с одновременным обращением в Конституционный Суд РФ с запросом о конституционности закона, подлежавшего, по мнению суда, применению, но фактически не примененного. Если же все-таки Конституционный Суд придет к выводу о соответствии данного закона Конституции РФ, то в случае необходимости (если для защиты прав граждан требовалось бы применение данного закона) уже вынесенное судом решение на основе норм Конституции должно быть пересмотрено. В такой ситуации достигается оперативность рассмотрения споров и в то же время из правовой системы исключаются нормы, противоречащие Конституции РФ.

    Определенную сложность составляет и установление правовых последствий принятия судом решения о неконституционности или незаконности нормативного акта. В случае признания Конституционным Судом РФ нормативного акта не соответствующим Конституции РФ орган, издавший названный акт, обязан в течение установленного законом срока, отменить его, в противном случае к нему будут применены меры ответственности в установленном законом порядке. По мнению автора, подобные действия справедливо характеризуются как юридически бессмысленные. Гораздо более важными являются положения ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» о том, что все аналогичные, основанные или воспроизводящие признанные неконституционными положения других актов должны быть отменены по решению соответствующих судов, поскольку признание неконституционным нормативного акта является лишь основанием для таких действий, а не его осуществлением. В этом смысле активные действия уполномоченных органов по изъятию положений, аналогичных неконституционным, из правовой материи должны быть совершены в установленные сроки.

    20

    Признание судом нормативного акта незаконным не исключает возможности последующего обращения в Конституционный Суд с целью подтверждения его конституционности и применению вопреки решению суда. В случае подтверждения Конституционным Судом РФ конституционности указанного акта возникает вопрос о его применимости в период с момента признания его незаконным до момента подтверждения его конституционности. С этим вопросом связана другая проблема - момент вступления в силу решения суда о неконституционности (незаконности) нормативного акта.

    Момент вступления в силу решения Конституционного Суда РФ о неконституционности нормативного акта фактически подразумевает ответ на вопрос о моменте утраты силы данным нормативным актом. Конституционный Суд РФ поступает в этом отношении следующим образом: либо он просто констатирует неконституционность нормативного акта без указания на момент, с которого данный акт утрачивает силу, либо решение Конституционного Суда содержит указание на сроки его вступления в силу. Реализация последнего полномочия фактически влечет неравенство прав граждан и юридических лиц, на которых распространяется действие обжалованного акта, до и после вступления в силу решения Конституционного Суда в отношении этого акта.

    Автор предлагает следующий вариант решения этой проблемы: сочетание «принципа трофея», в соответствии с которым признанный неконституционным закон утрачивает силу для заявителя - с момента принятия этого закона, а для всех остальных - с момента вступления в силу решения Конституционного Суда, с введением предварительного конституционного контроля - в отношении финансовых законов, особенно затрагивающих полномочия Правительства РФ и органов субъектов Российской Федерации.

    В третьей главе диссертационного исследования «Судебное разрешение конституционно-правовых споров о компетенции в отдельных сферах» представлен анализ конституционно-правовых проблем, связанных с судебной практикой по разрешению компетенционных споров в финансово-налоговой сфере, а также оценка возможных перспектив судебных разбирательств по вопросам компетенции, связанных с конституционно-правовым статусом отдельных государственных органов (Банка России), а также с внесением изменений в порядок избрания высших должностных лиц субъектов РФ.

    В первом параграфе третьей главы «Споры о компетенции между Федеральным Собранием и Правительством РФ в экономической сфере» с конституционно-правовых позиций анализируется практика установления актами Правительства РФ обязательных платежей на основании предоставления ему соответствующего полномочия в законе, который не определяет конкретных параметров таких платежей (базы, ставки, порядка уплаты и пр.). В других случаях Правительство РФ собственными актами устанавливает

    21

    определенные условия осуществления предпринимательской деятельности (в виде неправомерного ценового регулирования, введения «квазилицензирования», установления других инструментов регулирования товарных и финансовых рынков). Особенность судебной практики по спорам о компетенции Правительства РФ по таким вопросам заключается в том, что одни и те же акты Правительства РФ становились предметом рассмотрения и Верховного Суда РФ, и Конституционного Суда РФ.

    Исходя из правовой природы рассматриваемых платежей, а также конституционного принципа соразмерности ограничения прав граждан и установления таких ограничений только в форме закона, автор доказывает неконституционность актов Правительства РФ, устанавливающих по сути налоговые обязанности граждан, несмотря на обратную позицию Конституционного Суда РФ. Представляется допустимым подход, при котором федеральный закон устанавливает не конкретную ставку платежа, не конкретные меры, которые должно предпринять Правительство РФ, а границы, в рамках которых Правительство РФ принимает решения, руководствуясь меняющейся конъюнктурой того или иного рынка. Вместе с тем, автор обращает внимание на запуганность и противоречивость судебной практики по вопросам компетенции Правительства РФ, связанных во многом с политическим фактором и нечеткостью регулирования конституционно-правового статуса Правительства РФ.

    Во втором параграфе третьей главы «Компетенция Банка России как элемент его конституционно-правового статуса: скрытый конфликт» рассматриваются особенности конституционно-правового статуса Центрального банка Российской Федерации с точки зрения потенциальной возможности возникновения конституционно-правовых споров о его компетенции. Анализируются пределы конституционно установленной независимости Банка России, формы ее проявления, особое внимание уделяется регулятивным функциям Банка России в отношении банковской системы, осуществляемым им практически бесконтрольно. Подобное положение вещей, по мнению автора, не способствует развитию банковского сектора российской экономики, в связи с чем, требуется учреждение государственного органа с передачей ему надзорно-контрольных функций в отношении банков с целью создания «противовеса» в рамках «денежной» власти.

    Третий параграф третьей главы «Новый порядок формирования высших исполнительных органов субъектов Российской Федерации - основа для спора о компетенции в федеративных отношениях» является продолжением анализа конституционных принципов разграничения компетенции в федеративных отношениях. Исследуются на предмет соответствия Конституции РФ (с точки зрения потенциальных компетенционных споров по этому вопросу) установленные федеральным законом от

    22

    11.12.2004 № 159-ФЗ полномочия Президента РФ в отношении законодательных и высших исполнительных органов субъектов РФ:

    исключительное право выдвижения кандидатуры высшего должностного лица субъекта РФ (для наделения его соответствующими полномочиями законодательным собранием субъекта РФ),

    право распустить законодательный орган субъекта РФ в случае троекратного отклонения предложенной кандидатуры,

    право принимать решения об отрешении либо неотрешении от должности высшего должностного лица субъекта РФ в случае выражения ему недоверия законодательным органом субъекта РФ, а также имеет право досрочно освободить высшее должностное лицо субъекта РФ от должности в случае «утраты доверия Президентом РФ, ненадлежащего исполнения своих обязанностей».

    Используя методы и критерии определения соответствия актов меньшей юридической силы актам большей юридической силы (Конституции РФ), изложенные во второй главе диссертации, автор приходит к выводу о несоответствии Конституции РФ положений федерального закона, предоставляющих Президенту РФ указанные полномочия.

    В заключении изложены сформулированные в ходе исследования основные выводы и предложения.

    По теме диссертационного исследования опубликованы следующие работы:

    1. Кобзарь Д.А. Компетенция Банка России как элемент его конституционно-правового статуса: скрытый конфликт // Банковское право. 2005. № 5. - 0,4 п.л.

    2. Кобзарь Д.А. Судебное разрешение конституционно-правовых споров о компетенции по установлению обязательных платежей // Право и политика. 2005. №9.-1 п.л.

     

Информация обновлена:13.12.2005


Сопутствующие материалы:
  | Персоны | Защита диссертаций 
 

Если Вы не видите полного текста или ссылки на полный текст книги, значит в каталоге есть только библиографическое описание.

Copyright 2002-2006 © Дирекция портала "Юридическая Россия" наверх

Рейтинг@Mail.ru Rambler's Top100
Rambler's Top100 Яндекс цитирования

Редакция портала: info@law.edu.ru
Участие в портале и более общие вопросы: reception@law.edu.ru
Сообщения о неполадках и ошибках: system@law.edu.ru