Учиться в России!
Регистрация »» // Логин:  пароль:

Федеральный правовой портал (v.3.2)
ПОИСК
+ подробный поиск
Подняться выше » Главная/Все книги/

Источник: Электронный каталог отраслевого отдела по направлению «Юриспруденция»
(библиотеки юридического факультета) Научной библиотеки им. М. Горького СПбГУ

Правовое обеспечение контроля исполнения Федерального Бюджета Российской Федерации :

АР
Х795 Хорина, Л. Я. (Людмила Яковлевна).
Правовое обеспечение контроля исполнения Федерального
Бюджета Российской Федерации :Автореферат диссертации на
соискание ученой степени кандидата юридических наук.
Специальность 12.00.14 - Административное право ;
Финансовое право ; Информационное право /Л. Я. Хорина ;
Науч. рук. Г. В. Атаманчук. -М.,2002. -23 с.-Библиогр. : с.
23.4. ссылок
60,00 руб.
Материал(ы):
  • Правовое обеспечение контроля исполнения Федерального Бюджета Российской Федерации.
    Хорина, Л. Я.

    Хорина, Л. Я.
    Правовое обеспечение контроля исполнения Федерального Бюджета Российской Федерации :Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук.

    3

    I. Общая характеристика диссертационной работы

    Актуальность темы исследования. Финансовый контроль является одной из важнейших функций государственного управления. Эффективное осуществление регулирующей функции государства в экономической сфере предполагает предупреждение, выявление и пресечение финансовых правонарушений, наличие хорошо отлаженной, действенной системы государственного финансового контроля. Разработка юридически обоснованной концепции осуществления финансового контроля за исполнением федерального бюджета Российской Федерации (далее федерального бюджета) призвана содействовать эффективному, устойчивому развитию Российского государства. «Нерешительность власти и слабость государства, - отметил Президент Российской Федерации В.В. Путин в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации, - сводят на нет экономические и другие реформы»[1].

    Отечественное правоведение не предложило государству и обществу четких ответов на важнейшие вопросы эффективного развития страны:

    1. В чем состоят государственные интересы в сфере финансового контроля?

    2. Как должен быть организован государственный финансовый контроль в бюджетной сфере и где пределы государственного вмешательства в экономическую сферу в условиях рыночной экономики?

    3. Какие механизмы используются российским правом для обеспечения неукоснительного соблюдения финансовой бюджетной дисциплины и каковы меры ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации?

    Без ответа на поставленные вопросы трудно представить решение экономических проблем, стабилизацию политической ситуации в стране, и, в конечном счете, полноценное и обладающее перспективой развитие российской государственности.

    Следует признать, что сложившаяся система государственного финансового контроля не соответствует стоящим перед государством задачам, не в полной мере выполняет возложенные на нее функции.

    4

    Необходимость активизации деятельности государства по преодолению системного кризиса, усиления роли государства в развитии социально ориентированной экономики, отечественного производства, внедрения в управление подлинно демократических процессов предъявляет качественно новые требования к системе государственного финансового контроля Российской Федерации как одной из важнейших частей государственного управления.

    Значимость анализа правовых основ осуществления финансового контроля в бюджетной сфере, потребность разработки мер по его совершенствованию, важность изучения нормативной основы и практики деятельности Счетной палаты Российской Федерации (далее Счетной палаты), обусловили актуальность и выбор темы диссертационного исследования.

    Степень научной разработанности темы. Несмотря на общепризнанность отечественными учеными-специалистами в области финансового права и государственного управления значимости исследования проблем финансового контроля в бюджетной сфере, эти вопросы не были подвергнуты в отечественном правоведении сколь-нибудь подробному анализу.

    В то же время различные аспекты проблемы исследовались в работах отечественных специалистов в области финансового и административного права, государственного управления, прежде всего: В.К. Андреева, А.П. Алехина, Г.В. Атаманчука, М.В. Баглая, О.Н.Горбуновой, Е.Ю. Грачевой, В.И. Васильева, Л.И. Ворониной, М.Ф.Ивлевой, Х.М. Кармокова, Ю.М. Козлова, А.Н. Козырина, Т.В, Конюховой, О.Е. Кутафина, А.Ф. Ноздрачева, А.В. Мицкевича, М.И. Пискотина, Н.Д. Погосяна, А.Е. Постникова, B.C. Прониной, А.Д. Селюкова. А.Д. Соменкова, Е.А. Суханова, М.С. Студеникиной, Ю.А. Тихомирова, В.И. Фадеева, Б.Б. Хангельдыева, Н.И. Химичевой, П.В. Черноморда, Е.В. Шориной, С.О. Шохина, В.Ф. Яковлева и др.

    В ходе исследования диссертант обращался к трудам дореволюционных авторов, таких как: Н.Х. Вессель, В.А. Гольцев, Г.Д. Дементьев, Н.А.Дмитриев, Я.И. Козловский, A.M. Котов, А.А. Москвин, А.А. Мошкин, А.Д. Орлов, Я.И. Печерин, В.А. Сакович, Р. Штурм, а также к работам зарубежных специалистов в области финансового и административного права: Д. Боурна, Д. Ирвина,

    5

    Д. Клементе, Э. Кпарра, М. Линга, А. Мутиса, X. Цафельберга, Л. Хайнца, Д. Хиггинса и др.

    Цель и задачи исследования. Диссертационное исследование преследует цель системно представить организационные, нормативно-правовые основы осуществления государственного финансового контроля за исполнением федерального бюджета и разработать практические рекомендации по его совершенствованию.

    Достижение поставленной цели осуществляется в ходе решения следующих задач:

    - исследовать систему государственных интересов в ходе осуществления государственного финансового контроля;

    - рассмотреть формы и методы осуществления финансового контроля в процессе исполнения федерального бюджета;

    - раскрыть содержание организационно-правового обеспечения контроля за исполнением федерального бюджета;

    - проанализировать деятельность государственных органов, осуществляющих государственный финансовый контроль за исполнением федерального бюджета;

    - обобщить опыт деятельности Счетной палаты при осуществлении контроля за исполнением федерального бюджета и представить рекомендации по совершенствованию ее деятельности в современных условиях;

    разработать методические рекомендации и конкретные предложения по совершенствованию государственного контроля за исполнением федерального бюджета на различных стадиях его осуществления.

    Объектом исследования являются отношения, возникающие в процессе осуществления государственного финансового контроля за исполнением федерального бюджета. Это: нормативно-правовое и организационно-правовое обеспечение государственного контроля за исполнением федерального бюджета; взаимодействие органов власти при осуществлении государственного контроля за исполнением федерального бюджета, применение мер ответственности за нарушение финансового и бюджетного законодательства.

    Предмет исследования составляют вопросы правообеспечения и правоприменения контроля потоков финансовых ресурсов в рамках исполнения федерального бюджета, в частности, сущность

    6

    государственного финансового контроля и особенности его осуществления в бюджетной сфере, защита государственных интересов при осуществлении данного контроля, перечень мер по обеспечению соблюдения требований финансового и бюджетного законодательства, модельная конструкция осуществления финансового контроля как системы, изученной и описанной при помощи научных понятий и категорий, отражающих исторический и современный управленческий опыт России.

    Правовую основу работы составляют Конституция Российской Федерации, Гражданский кодекс Российской Федерации, Бюджетный кодекс Российской Федерации, Налоговый кодекс Российской Федерации, Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации», другие федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации. В работе использовались нормативно-правовые акты Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, зарубежных стран, международные конвенции и договоры (прежде всего, Лимская декларация о руководящих принципах финансового контроля 1977 г.), нормативные акты дореволюционного и советского периодов, решения органов государственного финансового контроля Российской Федерации, прежде всего, Счетной палаты.

    Методология исследования. Методологической основой исследования является системный подход к анализу различных аспектов финансового контроля за исполнением федерального бюджета. В ходе исследования различных аспектов государственного финансового контроля использовались такие методы научного познания, как сравнительно-правовой, формально-юридический, социологический, структурно-функциональный, теоретико-прогностический и др. Диагностика современного состояния финансового контроля в Российской Федерации предполагает использование различных методов при его оценке и поиске путей разрешения имеющихся противоречий:

    - интегральный метод призван определить оптимальное состояние государственного финансового контроля как механизма поддержания финансовой и бюджетной дисциплины;

    - ситуационный метод подлежал использованию при разрешении конкретных споров и противоречий, возникающих при осуществлении государственного финансового контроля. В данном контексте состояние

    7

    государственного финансового контроля предстает не в своей статике, а как результат взаимодействия различных преследующих собственные интересы сил;

    - нормативный метод предполагает свое применение при исследовании проблематики ответственности за исполнением федерального бюджета;

    - теоретико-прогностический метод применялся при подготовке рекомендаций по конкретным вопросам правовой практики и законопроектной работы.

    Сочетание приведенных методов предопределило обращение не только к актуальным проблемам финансового и бюджетного права Российской Федерации, но и к вопросам теории права и государства, конституционного, международного, административного, муниципального и других отраслей права. Это позволило: во-первых, оценить реальное состояние финансового контроля в Российской Федерации; во-вторых, соотнести это реальное состояние с должным состоянием; и, в-третьих, выработать юридические процедуры и правовые механизмы его достижения.

    Научная новизна диссертационного исследования определяется тем, что в нем представлена концепция обеспечения государственного финансового контроля за исполнением федерального бюджета. Системному анализу подвергнуты различные аспекты предмета исследования, которые либо вовсе не анализировались в отечественном правоведении, либо изучены в недостаточной степени и не нашли своего научного разрешения: представление системы государственных интересов в системе финансового контроля, исследование правового режима обеспечения исполнения федерального бюджета и достижения баланса интересов в сфере бюджетного федерализма, изучение оснований применения и форм ответственности за нарушение бюджетного законодательства.

    В диссертации разработаны как вопросы теоретико-правовых основ обеспечения контроля исполнения федерального бюджета, так и практические аспекты его осуществления, раскрыты функции органов, осуществляющих государственный финансовый контроль за исполнением федерального бюджета, прежде всего, Счетной палаты.

    8

    На защиту выносятся следующие основные положения н выводы, в которых представлена научная новизна работы:

    - финансовый контроль рассматривается как особая функция государственного управления и включает в себя систему мероприятий по контролю за соблюдением законов и нормативных правовых актов, норм, стандартов и правил при использовании государственных средств, призванных обеспечить полноту и своевременность формирования и исполнения федерального бюджета, сохранность, эффективное и целевое использование государственных финансовых и материальных ресурсов;

    - вводится в научный оборот категория «государственный интерес при осуществлении финансового контроля», смысл которой раскрывается через понятия: а) система государственных интересов при осуществлении финансового контроля в условиях проведения экономических реформ в Российской Федерации; б) система государственных интересов в бюджетном процессе. Государственные интересы в сфере финансового контроля обусловливаются комплексом причин: а) обеспечение контроля за расходованием государственных средств в интересах населения страны; б) рациональная система финансового контроля способствует привлечению иностранных инвестиций, средств негосударственных организаций на выполнение общегосударственных задач в рыночных условиях; в) эффективный финансовый контроль обеспечивает необходимую взаимосвязь между планируемыми и фактическими результатами управленческой деятельности, что способствует совершенствованию управленческой практики;

    - характеризуется правовой режим обеспечения исполнения федерального бюджета, под которым подразумевается система законодательного регулирования всего комплекса государственных и административных вопросов исполнения федерального бюджета. Диссертант выделяет две группы принципов обеспечения государственного финансового контроля за исполнением федерального бюджета: а) принципы конституционного режима; б) принципы административного режима;

    - обосновывается потребность совершенствования межбюджетных отношений в Российской Федерации и укрепления бюджетного федерализма на основе делегирования органам казначейства функций по

    9

    исполнению бюджетов в условиях четкого разделения сфер компетенции органов федеральной власти и органов власти субъектов Российской Федерации;

    - проводится комплексное исследование правового статуса Счетной палаты и выделяются основные направления совершенствования ее работы, среди которых: а) проблемы нормативно-правового регулирования осуществления государственного финансового контроля; б) проблемы обеспечения внутренней организации деятельности Счетной палаты. На примере анализа деятельности Счетной палаты по исполнению федерального бюджета за 2000 г. в диссертации содержатся предложения по совершенствованию правового статуса Счетной палаты, расширению ее полномочий для усиления эффективности проведения контрольных мероприятий;

    - исследуются понятие бюджетно-правовой ответственности и основания ее применения.

    Теоретическая значимость диссертации состоит в исследовании правовых основ осуществления финансового контроля за исполнением федерального бюджета, в представлении системы мер по организационно-правовому обеспечению этого процесса в деятельности органов финансового контроля, прежде всего Счетной палаты. Содержащиеся в работе положения, выводы и предложения, творческое осмысление ряда актуальных вопросов финансового и бюджетного законодательства формируют теоретическую базу при обосновании практических конкретных мер по совершенствованию механизмов осуществления государственного финансового контроля в стране.

    Практическая значимость проведенной работы заключена в возможности использования ее результатов при осуществлении государственного финансового контроля за исполнением федерального бюджета, при совершенствовании управления бюджетным процессом в Российской Федерации. Особой сферой практического применения материалов диссертации является область законопроектных работ как на федеральном уровне, так и в субъектах Российской Федерации. Рекомендации непосредственно предполагают разработку ряда законопроектов по совершенствованию системы государственного финансового контроля в бюджетной сфере. Диссертационное исследование может быть использовано в процессе преподавания в юридических и

    10

    экономических учебных заведениях финансового права, бюджетного права, курсов по теории и практике государственного управления.

    Апробация результатов исследования. Основные положения работы одобрены и рекомендованы к защите на кафедре государственного управления и правового обеспечения государственной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, отражены в публикациях автора.

    Материалы исследования использовались автором в его практической деятельности в Счетной палате, а также в выступлениях на международных и всероссийских научных конференциях по проблемам развития финансового контроля. Автор принимал участие в организации и проведении проверок, организуемых Счетной палатой, подготовке заключений на проекты федеральных законов о федеральном бюджете и отчеты об их исполнении, был координатором проверок по исполнению федерального бюджета за 1997-2000 гг. и заместителем руководителя рабочей группы по подготовке заключений Счетной палаты на проекты федеральных законов об исполнении федерального бюджета за 1999-2000 гг.

    Структура работы отражает логику исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих восемь параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых источников и научной литературы.

    11

    II. Основное содержание диссертационной работы

    Во Введении обосновывается актуальность темы, определяются предмет, цели и задачи исследования, характеризуется состояние теоретической разработки проблемы, излагаются методологическая основа, научная новизна, практическая значимость работы, сформулированы основные положения, выносимые на защиту.

    Глава I «Теоретические основы правового обеспечения контроля исполнения федерального бюджета Российской Федерации» содержит исследование категории «интерес» в системе государственного финансового контроля (§ 1), анализ проблем правового режима обеспечения исполнения федерального бюджета (§ 2), вопросов обеспечения баланса интересов в сфере бюджетного федерализма (§ 3).

    Среди трудностей, с которыми приходится сталкиваться при изучении проблематики осуществления государственного финансового контроля за исполнением федерального бюджета, диссертант особо отмечает неразработанность категориального аппарата, главным и наиболее опасным среди которых является неверная трактовка целеполагания, государственного интереса при осуществлении государственного финансового контроля.

    По мнению диссертанта, государственный финансовый контроль -это установленная законодательством деятельность органов государственной власти всех уровней по выявлению, предупреждению и пресечению: а) ошибок и злоупотреблений в управлении государственными денежными и иными материальными ресурсами (капиталами); б) несоблюдения финансово-хозяйственного, в том числе бюджетного, законодательства; в) недостатков в организации систем управления финансово-хозяйственной деятельностью государственных органов и организаций с полным или частичным государственным участием.

    Диссертант понимает финансовый контроль как особую функцию государственного управления, целью которой является вскрытие отклонений от принятых стандартов законности и эффективности управления финансовыми ресурсами, а при наличии таких отклонений — своевременное принятие соответствующих корректирующих и превентивных мер. Государственный финансовый контроль установлен в целях обеспечения надлежащего контроля за формированием

    12

    государственных доходов и рациональным использованием, улучшения взаимодействия контрольных органов в Российской Федерации. Осуществление финансового контроля базируется на использовании контрольной функции государства, которая не проявляется изолированно, в отрыве от других функций.

    Анализируя категорию «государственный интерес при осуществлении финансового контроля», диссертант отмечает, что государственные интересы в области финансового контроля состоят в успешной реализации государственной финансовой политики, эффективном использовании финансовых ресурсов государства. Государственное значение финансового контроля выражается в том, что при его проведении проверяются: во-первых, соблюдение установленного правопорядка в процессе финансовой деятельности государственными и общественными органами, предприятиями, учреждениями, организациями, должностными лицами, гражданами; во-вторых, экономическая обоснованность и эффективность осуществляемых действий, соответствие их интересам государства.

    Хотя разработка адекватной концепции финансового контроля была необходима еще на стадии планирования реформ, Единая концепция государственного финансового контроля в Российской Федерации была разработана лишь в июле 2001 г. Реализация государственных интересов при осуществлении финансового контроля в условиях проведения экономических реформ в Российской Федерации предполагает, прежде всего, установление скоординированной системы государственного финансового контроля в органах законодательной и исполнительной власти Российской Федерации и единой системы информационного обеспечения между органами государственного финансового контроля. Это обусловливает потребность разработки механизма взаимодействия и четкого разграничения полномочий и ответственности между органами государственного финансового контроля Российской Федерации.

    Стоящую перед финансовым контролем систему задач диссертант представляет следующим образом:

    - обеспечение своевременности и полноты выполнения финансовых обязательств перед государственным бюджетом, а также проверка выполнения этих обязательств;

    13

    - проверка правильности использования государственными и муниципальными организациями находящихся в их хозяйственном ведении или оперативном управлении денежных ресурсов;

    - контроль за сбалансированностью между потребностью в финансовых ресурсах и размерами денежных фондов с целью недопущения перерасхода денежных средств;

    - проверка соблюдения правил совершения финансовых операций, расчетов и хранения денежных средств организациями;

    выявление внутренних резервов производства с целью возможностей повышения рентабельности производства, более рационального и эффективного использования материальных и денежных средств;

    предупреждение и устранение нарушений финансовой дисциплины.

    По мнению диссертанта, решение данных задач позволит при соблюдении приоритетов построения демократического правового государства обеспечить целевое и эффективное использование государственных средств, снизить количество злоупотреблений и правонарушений, связанных с формированием и использованием государственного имущества, улучшить общую экономическую и социальную ситуацию в стране. Это будет реально способствовать усилению вертикали власти, что сегодня является одним из главных направлений государственного строительства в России, и дальнейшему развитию системы государственного финансового контроля в Российской Федерации.

    Обращаясь к исследованию вопросов правового режима обеспечения исполнения федерального бюджета, диссертант утверждает, что отечественная наука финансового права не выработала понятийного аппарата, дающего четкое определение и раскрывающего все многообразие сторон осуществления финансового контроля. По мнению диссертанта, универсальность правового режима предполагает согласованность терминов, теоретических подходов, нормативных положений, используемых в различных правовых актах, что обусловило анализ в диссертации таких понятий, как «финансы», «финансовая система», «бюджет», «бюджетная система», «бюджетный процесс».

    Правовую основу бюджетно-финансового контроля формируют категории бюджетного и финансового права, по отношению к которым

    14

    Конституция Российской Федерации является основным правовым источником. Финансовый контроль есть контроль не над действием какой-либо отдельной части административного аппарата, а над всей финансово-хозяйственной деятельностью исполнительной власти в целом. Поэтому важным элементом правового государства является административный контроль. Административный контроль по вопросам осуществления финансового контроля - это всегда контроль со стороны специализированных контрольных органов власти Российской Федерации, контроль во исполнение их поручений, если таковые имеются, а также контроль по делам исполнения их актов или по делам реализации актов федерального законодательства.

    В основе правового режима в сфере бюджета и финансов, по мнению диссертанта, базируется принцип единства экономического пространства страны, гарантированный ч. 1 ст. 8 Конституции Российской Федерации. Это утверждение является основой проведенного в диссертации анализа территориального аспекта развития казначейства, вопросов завершения работ по переходу к казначейской системе исполнения федерального бюджета. Среди недостатков этой работы диссертант отмечает: во-первых, не в каждом субъекте Российской Федерации созданы территориальные органы федерального казначейства, в целом формирование системы исполнения федерального бюджета через казначейские органы не завершено; во-вторых, более чем на 40% бюджет исполняется вне единого счета федерального казначейства, что мешает оперативному управлению государственными финансовыми ресурсами, делает их недоступными для оперативного управления финансовыми потоками.

    Сложившаяся ситуация обусловливает потребность разработки концепции функционирования единого счета федерального казначейства. Для этого надлежит: а) осуществить централизацию всех государственных финансовых средств на счетах федерального казначейства; б) обеспечить единство системы учета и отчетности для всех участников исполнения бюджетного процесса; в) разработать правила совершения операций и ведения учета средств государственных внебюджетных фондов и средств.

    Субъекты Российской Федерации для контроля за государственными средствами субъектов федерации уже давно создают свои контрольные органы общей компетенции в лице контрольно-счетных палат и контрольно-ревизионных управлений при региональных администрациях, деятельность которых регулируется законодательством субъектов

    15

    федерации. Важной и исключительно полезной задачей соответствующей федерального закона должно быть установление общих основ образовании и функционирования этих органов, регулирование их взаимоотношений с федеральными органами государственного финансового контроля и с другими контрольными органами Российской Федерации. Такой закон призван содействовать укреплению органов государственного финансового контроля в регионах, устранить имеющиеся коллизии регионального и федерального законодательства, подтвердить реальные полномочия региональных контрольных органов, обеспечить гарантии правового статуса их работников, их физическую и социальную защиту.

    Глава II «Организация финансового контроля за исполнением федерального бюджета Российской Федерации» посвящена рассмотрению системы органов, осуществляющих государственный финансовый контроль за исполнением федерального бюджета Российской Федерации (§ 1), изучению функций Счетной палаты Российской Федерации при осуществлении контроля за исполнением федерального бюджета Российской Федерации (§ 2), форм и методов осуществления финансового контроля в процессе исполнения федерального бюджета Российской Федерации (§ 3).

    Диссертант особое внимание обращает на структурирование финансового контроля, определение его собственного предмета. Элементы финансового контроля обнаруживаются в деятельности очень многих государственных и общественных органов. В то же время имеется целый ряд подсистем государственных органов, которые заняты исключительно реализацией данных функций и полномочий. Будучи социально значимой функцией государственно-властвующего субъекта, государственный финансовый контроль осуществляется в конкретных политико-исторических условиях разным набором органов. Парламентские, президентские и правительственные контрольно-ревизионные системы в развитых государствах функционируют параллельно и в тесной связи между собой.

    Диссертант отмечает, что государственный финансовый контроль в Российской Федерации является функцией и представительной, и исполнительной, и судебной власти, прокуратуры и осуществляется в рамках задач, поставленных перед этими органами. Понимая, что в Российской Федерации система их взаимодействия должным образом не

    16

    налажена, автор анализирует контрольные полномочия органов государственного финансового контроля в Российской Федерации.

    Особо подробно диссертант исследует нормативно-правовые основы и практику деятельности федерального казначейства и Счетной палаты. В результате проведенного анализа правового статуса и компетенции Счетной палаты диссертант приходит к выводу, что компетенция Счетной палаты является юридическим выражением ее функций как государственного органа и служит средством воплощения общих правовых возможностей этого органа в конкретных условиях его деятельности.

    Счетная палата как постоянно действующий орган финансового контроля, образуемый и подотчетный Федеральному Собранию Российской Федерации, организационно тесно связана с парламентом и осуществляет свою деятельность на основе Конституции Российской Федерации (ст. ст. 101-103) и Федерального закона от 11 января 1995 г. «О Счетной палате Российской Федерации»[2]. Статус, полномочия, функции и обязанности Счетной палаты соответствуют Лимской декларации Международной организации высших органов государственного финансового контроля (ИНТОСАИ). По мнению диссертанта, функциональная, организационная и финансовая независимость Счетной палаты гарантирована законом. В то же время, Счетной палате необходимо предоставить дополнительные полномочия в сфере координации деятельности с другими контрольными органами.

    Отмечая, что с введением в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации, Счетная палата проводит внешнюю проверку отчета об исполнении федерального бюджета за отчетный финансовый год и в соответствии со ст. 278 Бюджетного кодекса Российской Федерации готовит свое заключение по отчету Правительства Российской Федерации об исполнении федерального бюджета, диссертант подробно рассматривает практику деятельности Счетной палаты в этом направлении на примере 2000 г.

    Работа по подготовке заключения на проект федерального закона об исполнении федерального бюджета за год сводится диссертантом к трем основным блокам: 1) комплекс проверок и документальных ревизий текущего года; 2) проверка отчета Правительства Российской Федерации об исполнении федерального бюджета за очередной финансовый год;

    17

    3) документальные ревизии и проверки уже исполненного бюджета результаты которых позволяют подготовить и представить Государственную Думу и Совет Федерации Российской Федерации заключение Счетной палаты на проект Федерального закона о исполнении федерального бюджета за год в соответствии с требованиям Бюджетного кодекса Российской Федерации. В рамках подготовь заключения Счетной палаты об исполнении федерального бюджета за 2000 г. было проведено свыше 200 контрольных мероприятий, по результатам которых составлено 276 актов.

    В диссертации содержатся предложения по совершенствования работы Счетной палаты. В направлении развития нормативно-правового регулирования осуществления государственного финансового контроля диссертант считает необходимым:

    - уточнение ответственности государственных должностных лиц за нарушения требований закона при исполнении федерального бюджета и внебюджетных фондов, а также при распоряжении государственной собственностью;

    - конкретизацию наступления ответственности должностных лиц за неисполнение предписаний Счетной палаты и других контрольных органов;

    - введение подконтрольности Банка России проверкам Счетной палаты, в том числе в формировании и исполнении собственной сметы расходов, в поступлении доходов и формировании прибыли;

    принятие форм финансовой отчетности всех органов государственной власти;

    - наделение Счетной палаты правом выступать в судах с исками в защиту интересов государства в случае установления фактов незаконных или притворных сделок.

    Задачи повышения эффективности парламентского контроля в Российской Федерации требуют разработки и принятия закона «О государственном финансовом контроле». Действующий закон «О Счетной палате Российской Федерации» позволяет Президенту Российской Федерации использовать возможности Счетной палаты для тематических проверок финансово-хозяйственной деятельности практически любых органов власти и других субъектов. Но для повышения эффективности такой работы, исключения дублирования следует внести дополнения в действующий закон, обязывающие контрольные органы

    18

    Администрации Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, государственные налоговые, а также иные государственные структуры оказывать содействие деятельности Счетной палаты.

    Давно назрела необходимость установления контроля за работой Банка России, для чего требуется внести соответствующие поправки в действующее законодательство, позволяющие Счетной палате осуществлять ежегодный контроль за его финансово-хозяйственной деятельностью. Представляется весьма важным использование аналитического инструментария Счетной палаты, для диагностирования финансово-экономического состояния страны, выявления узких мест, опасных тенденций в бюджетной сфере.

    Потребность усиления государственного контроля потребует уточнения закона «О Счетной палате Российской Федерации», совершенствования ее организационного устройства, повышения качества и профессионализма управления Счетной палатой, более внимательного отношения к ее деятельности со стороны Федерального Собрания Российской Федерации. Для повышения действенности работы Счетной палаты диссертант предлагает создать ее филиалы во всех субъектах Российской Федерации. Наличие таких филиалов усилит финансовый контроль за использованием денежных средств на местах. Можно пойти и по другому пути: преобразовать существующие счетные палаты субъектов Российской Федерации в структурные подразделения Счетной палаты, согласовав назначение их руководителей с представительными органами субъектов Российской Федерации.

    В диссертации анализируются вопросы организации контроля за исполнением бюджетов федеральных внебюджетных фондов, за законностью и эффективностью использования федеральной собственности, подробно рассматриваются формы и этапы осуществления государственного финансового контроля в Российской Федерации (предварительный, текущий и последующий)

    По мнению диссертанта, объективно существует необходимость жесткой централизации государственных финансовых ресурсов у единого управляющего органа, наделенного достаточными полномочиями для осуществления оперативных управленческих функций. Решению данных задач отвечает консолидация всех денежных средств государства на едином счете федерального казначейства. Проведенный в диссертации

    19

    анализ проекта федерального закона «Об исполнении федерального бюджета за 2000 год» позволяет сделать вывод о том, что Правительству Российской Федерации, Министерству финансов Российской Федерации, иным главным распорядителям средств федерального бюджета не удалось в полном объеме обеспечить реализацию важнейших установок, сформулированных в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации «Россия на рубеже эпох (О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)», а также в Послании Правительству Российской Федерации «О бюджетной политике на 2000 год».

    В частности, исполнение расходов федерального бюджета, как и расходов бюджетов других уровней, в 2000 г. осуществлялось в условиях отсутствия законодательства о государственных минимальных социальных стандартах, нормативов финансовых затрат на предоставление государственных и муниципальных услуг, нормативов минимальной бюджетной обеспеченности, законодательно утверждаемых плановых показателей, на выполнение которых предусматривается выделение бюджетных средств в очередном финансовом году, что существенно затрудняло контроль и оценку эффективности расходов.

    Диссертант предлагает:

    - установить ответственность проверяемых организаций, уклоняющихся либо противодействующих деятельности органов государственного финансового контроля, осуществляющих проверку полноты формирования, сохранности, эффективного и целевого расходования государственных средств;

    - законодательно урегулировать и четко разграничить взаимоотношения органов государственного финансового контроля и правоохранительных органов, определив их компетенцию и функции в области предупреждения, выявления, пресечения и расследования нарушений законодательства в финансовой сфере;

    - детально проработать в комплексе вопрос о возможности создания единой структуры в области последующего государственного финансового контроля в системе исполнительной власти Российской Федерации. Используя для его формирования систему контрольно-ревизионных органов Министерства финансов Российской Федерации, действующую в настоящее время;

    - принять меры по возрождению ведомственного финансового

    20

    контроля под руководством Министерства финансов Российской Федерации в качестве неотъемлемого элемента государственного финансового контроля.

    В Главе Ш «Ответственность за исполнение федерального бюджета Российской Федерации» анализу подвергнуты основания применения мер ответственности в бюджетной сфере (§ 1), формы ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации (§ 2).

    Понимая, что современная российская государственность нуждается в разрешении проблемы отсутствия механизмов поддержания бюджетной дисциплины и выработке мер воздействия на ее нарушителей, диссертант исходит из убеждения, что при рассмотрении вопросов ответственности в бюджетной сфере особенно важна исключительная тщательность в разработке процедур их применения, четкость разграничения требований законности и интересов целесообразности.

    Очевидно, что главной функцией ответственности в бюджетной сфере выступает именно стремление восстановить законность в сфере бюджетных отношений. Поэтому при применении механизмов принуждения в бюджетной сфере реализация штрафной функции ответственности должна восприниматься как мера факультативная, применяемая при строгом соблюдении установленных законодательством процедур. В деятельности органов, наделенных полномочиями по применению мер принуждения, необходимо отличать реализацию предоставленных им правовосстановительных прерогатив от осуществления функций регулирования бюджетных отношений. Последние должны приниматься до нарушения принципов бюджетного устройства и выполнять превентивную роль.

    По мнению диссертанта, ответственность в бюджетной сфере сохраняет присущее юридической ответственности в целом выделение двух ее видов: позитивной и негативной. Если позитивная ответственность состоит в обязательстве субъекта осуществлять определенные действия, то негативная ответственность — мера наказания за неосуществление необходимых действий и за нарушение законодательства. Меры ответственности в бюджетной сфере разделяются на:

    а) правовосстановительные, предназначение которых состоит в устранении ущерба бюджетным отношениям, нанесенного в результате неправомерных действий субъектов бюджетных правоотношений;

    21

    б) штрафные, выражающиеся в несении субъектом правонарушения негативного внешнего воздействия.

    Утверждая, что применение санкций за невыполнение субъектом Федерации своих обязанностей в бюджетной сфере возможно лишь при выявлении и классификации данных обязанностей, диссертант классифицирует основания для применения норм о бюджетно-правовой ответственности, в основе которых лежит факт совершения бюджетного правонарушения.

    Наиболее развитой является система норм о бюджетно-правовой ответственности в сфере отношений по формированию и использованию средств федерального бюджета. Это вполне естественно, поскольку такая ответственность устанавливается в федеральных законах, актах Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации и распространяется на достаточно широкий круг субъектов, участвующих в формировании и использовании средств федерального бюджета.

    Диссертант утверждает, что повышение эффективности осуществления финансового контроля Счетной палатой требует более действенных форм воздействия на нарушителей бюджетного законодательства, что необходимо предусмотреть в новой редакции федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации». В нем следует консолидировать нормы о полномочиях, содержащиеся в Бюджетном кодексе Российской Федерации, федеральном законе о федеральном бюджете.

    Счетная палата за весь период своей деятельности показала себя как весьма продуктивный орган финансового контроля. Ею было проведено более 1500 контрольных мероприятий, в том числе более 300 в соответствии с поручениями палат Федерального Собрания Российской Федерации, запросам и обращениям членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы. Однако, признает диссертант, зачастую, наказание за грубейшие нарушения, вскрытые Счетной палатой, не наступало. В результате проверок Счетной палатой выявляются множественные нарушения в бюджетной сфере. Однако, основным следствием этой деятельности является только констатация фактов выявленных нарушений. Происходящие в стране коренные экономические преобразования выводят на первые позиции судебно-правовые взаимоотношения, отводя ведущую роль правосудию. Поэтому, весьма

    22

    актуальной представляется постановка в диссертации проблемы участия Счетной палаты (ее представителей) в гражданском и арбитражном судопроизводстве в интересах государства.

    Диссертант предлагает наделить Счетную палату дополнительными полномочиями для усиления ее роли в соблюдении бюджетного законодательства и исполнении федерального бюджета. В частности, необходимо обеспечить исполнение представлений Счетной палаты, направленных по результатам ревизии государственным органам и коммерческим организациям. Это может быть достигнуто либо установлением в законе штрафов, взыскиваемых с руководителей учреждений и организаций в административном порядке, либо предусмотренном уголовной ответственности за неисполнение предписаний Счетной палаты. В таком случае следует внести дополнения в ныне действующую ст. 287 Уголовного кодекса Российской Федерации. Ныне действующий Закон о Счетной палате Российской Федерации представляет проверяемому субъекту право обжаловать предписание Счетной палаты в судебном порядке. В новой редакции этого закона следует указать: в какой суд (общей юрисдикции или арбитражный) можно обращаться с требованием об обжаловании предписания Счетной палаты. Законом необходимо предоставить право Счетной палате взыскивать с коммерческих организаций в безакцептном порядке бюджетные средства, используемые не по целевому назначению.

    В работе содержится анализ практики применения к нарушителям бюджетного законодательства мер, предусмотренных ст. 282 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в том числе: по делам, связанным с нецелевым использованием средств федерального бюджета; по делам, связанным с несвоевременным исполнением банками платежных документов на перечисление и зачисление средств в доход федерального бюджета; а также по делам, связанным с взысканием задолженности по средствам, выделенным на возвратной основе.

    Диссертант обосновывает свой тезис, что целый ряд проблем в области исполнения бюджета по доходам и расходам возникает из-за неверного применения к бюджетным отношениям норм гражданского законодательства. Применение к финансовым (налоговым, бюджетным) отношениям норм гражданского права должно осуществляться только в случае, если это прямо предусмотрено законодательством. В то же время, если имущественное отношение основано на властном подчинении одной

    23

    стороны другой, применению подлежит норма специальной законодательства, а не гражданского.

    Подводя итоги рассмотрения вопросов ответственности в бюджетной сфере, диссертант представляет перечень мер, направленных на законодательное обеспечение государственного финансового контроля повышение его эффективности в части пресечения и выявления финансовых правонарушений, определения мер ответственности, а также возмещения нанесенного ущерба.

    В Заключении кратко подводятся итоги диссертационной исследования, обобщаются сделанные в работе теоретические выводы приводятся практические рекомендации по исследуемой теме. Основное вывод, к которому приходит автор диссертационного исследования состоит в том, что реформирование системы государственной власти в Российской Федерации должно иметь в качестве одного из своих результатов (наряду с обеспечением действенности, эффективности управления государством) утверждение такого государственного механизма и таких правовых процедур, которые бы обеспечили эффективность осуществления государственного финансового контроля в стране. Предлагаемая диссертантом концепция государственного финансового контроля направлена на реорганизацию системы государственного финансового контроля. Эти меры направлены на конкретизацию деятельности органов, осуществляющих контроль за исполнением федерального бюджета, прежде всего Счетной палатой.

    Основные положения диссертации отражены в публикациях автора

    1. Проблемы разграничения налоговых полномочий и финансовый контроль // Налоги. М., 2001. № 2. 0,7 п.л.

    2. Государственный интерес в системе контроля // Финансовый контроль. М., 2002. № 1 (4). 0, 7 п.л.

    3. Федеральный бюджет и защита национальных интересов России // Национальные интересы. М., 2002. № 1. 0, 7 п.л.

    4. Оперативный контроль и Счетная палата // Финансовый контроль. М., 2002. № 3 (6). 0, 5 п.л.

     



    [1] Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации «Государство Россия. Путь к эффективному государству (О положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики государства)». М., 2000. С. 24. 

    [2] Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 3. Ст. 167.

     

     

Информация обновлена:01.02.2005


Сопутствующие материалы:
  | Персоны | Защита диссертаций 
 

Если Вы не видите полного текста или ссылки на полный текст книги, значит в каталоге есть только библиографическое описание.

Copyright 2002-2006 © Дирекция портала "Юридическая Россия" наверх
Редакция портала: info@law.edu.ru
Участие в портале и более общие вопросы: reception@law.edu.ru
Сообщения о неполадках и ошибках: system@law.edu.ru