Учиться в России!
Регистрация »» // Логин:  пароль:

Федеральный правовой портал (v.3.2)
ПОИСК
+ подробный поиск
Подняться выше » Главная/Все книги/

Источник: Электронный каталог отраслевого отдела по направлению «Юриспруденция»
(библиотеки юридического факультета) Научной библиотеки им. М. Горького СПбГУ

Швейцарский федерализм :

АР
А211 Авраменко, С. Л. (Сергей Леонидович).
Швейцарский федерализм :Автореферат диссертации на
соискание ученой степени кандидата юридических наук.
Специальность 12.00.02 - Конституционное право ;
Муниципальное право /С. Л. Авраменко ; Науч. рук. Ю. И.
Лейбо, Б. А. Страшун ; Московский государственный институт
международных отношений (Университет) МИД России. -М.,2002.
-29 с.-Библиогр. : с. 28 - 29.5. ссылок
Материал(ы):
  • Швейцарский федерализм.
    Авраменко, С. Л.

    Авраменко, С. Л.

    Швейцарский федерализм : Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук.

    Общая характеристика диссертации

    Актуальность темы исследования обусловлена, с одной стороны усилением процессов глобализации под воздействием научно-технической революции, с другой -стремлением государств к сохранению культурного и национального своеобразия. При существующей тенденции к унифицированию принципов построения заметно в то же время стремление сохранить историческое наследие, национальную и региональную самобытность.

    Федерализм составляет органическую часть европейской культуры, базируясь на ее единстве и многообразии. Классическим примером многонационального федеративного государства является Швейцария. Наряду с системой прямой демократии, предоставляющей гражданам возможность широкого участия в решении государственных дел посредством выборов и регулярно проводимых народных голосований по наиболее важным вопросам жизни страны, принцип федерализма является одним из краеугольных камней политического устройства Швейцарии. Швейцарский федерализм стал уникальной формой государственного устройства, позволившей сохранить единство и обеспечить процветание этой многонациональной страны (в ней официальными признаны четыре языка). Швейцария состоит из 26 разноязычных кантонов, которые, в свою очередь, подразделяются на более чем 3 тыс. общин.

    Будучи самостоятельными задолго до возникновения Конфедерации, кантоны продолжают оставаться своеобразными государственными образованиями с присущими государству институтами власти: каждый из них имеет свою конституцию, свои законы, парламент, правительство, полицию, суды и т. п. Кантоны стремятся, по возможности, максимально сохранить свои суверенитет и самобытность, делегировав федеральной власти полномочия лишь в тех сферах, где это диктуется объективной политико-экономической целесообразностью.

    Все это было закреплено в новой Федеральной конституции, принятой на референдуме в 1999 г. и вступившей в силу 1 января 2000 г. Новая конституция страны стала уникальным событием в мировой конституционно-правовой практике, соединив в себе традиции швейцарского федерализма и мирового опыта. Принципы федерализма позволяют стране избежать многочисленных конфликтов, смягчая удары и не допуская концентрации антагонизма в центре.

    Помимо вышеуказанного актуальность рассматриваемой темы обусловлена потребностью в совершенствовании российского федерализма, чему может помочь изучение зарубежного опыта.

    4

    Состояние научной разработанности проблемы свидетельствует, что в российской юридической науке до настоящего времени не проводился комплексный анализ принципов швейцарского федерализма в отличие от изучения опыта таких стран, как ФРГ, США или Канада. Отдельные аспекты этой темы рассматривались в исследованиях И.П.Ильинского, Ю.И.Лейбо. В.В Маклакова и других.

    Теоретическую основу диссертации составили изданные в разные годы работы по конституционному праву, авторами которых являются российские специалисты в этой области: М.В.Баглай, Р.В.Енгибарян. И.П.Ильинский, А.И.Ковлер, Б.С.Крылов. Ю.И.Лейбо, В.В.Маклаков, Л.С.Мамут А.А.Мишин, Б.А.Страшун, Б.Н.Топорнин, В.Е.Чиркин, Л.М.Энтин.

    Кроме того, проанализированы труды таких ведущих зарубежных, в том числе швейцарских юристов и специалистов в области конституционного права, как Д.Ружмон, Д.Лассер, Т.Фляйнер, Ж.-Ф.Обер, Г.Бехлер, Д.Фарни, Л.Баста, Р.Германн, А.Йегер, В.Линдер, Ю.Штайнер, Ф.Шарпф, Г.Тюрер, Д.Элазар. В.Остром. Дж.Кинкейд, Д.Уокер и др. Осуществлялись консультации с рядом швейцарских ученых, в частности, Т.Фляйнером, директором Института федерализма в г.Фрибург, Швейцария и его сотрудниками.

    Методологической основой диссертации служит общенаучный диалектический метод познания и вытекающие из него частно-научные методы: системно-структурный, конкретно-юридический, метод сравнительного правоведения, аналитический, логический и другие методы. Их применение позволило исследовать рассматриваемые объекты во взаимосвязи, целостно и объективно.

    Объектом диссертационного исследования является модель швейцарского федерализма, воплощенная в уникальное государственное образование - Швейцарскую Конфедерацию, объединяющую обладающие частичным суверенитетом и широкими правомочиями кантоны - субъекты федерации.

    Цель и задача исследования заключаются в том, чтобы всесторонне рассмотреть опыт Швейцарии, представляющий научный и практический интерес с точки зрения строительства современного многонационального государства, показать сильные и слабые стороны этой модели, отразить преимущества федеративного государства в сравнении с унитарным. Поскольку речь идет о многонациональной стране, необходимо рассмотреть особенности деятельности центральных органов власти и органов власти субъектов, равно как и способы разрешения конфликтных ситуаций между федеральными и кантональными органами, а также между самими субъектами, проанализировать меры по предотвращению и урегулированию межэтнических конфликтов.

    5

    Научная новизна диссертации выразилась в проведении анализа швейцарского федерализма в аспектах, недостаточно изученных современной отечественной наукой. Настоящее исследование позволяет полнее оценить роль федерализма в сохранении и развитии государства, чье население является этнически разнородным, принадлежит различным культурам и что. немаловажно, исповедует разные религии. Новизна диссертации заключается также в рассмотрении практических мер, предпринимаемых в настоящее время руководством Швейцарии в рамках реформы государственной системы страны, основанных на гибком использовании принципов федерализма в свете неизбежного процесса глобализации и европейской интеграции.

    Положения, выносимые на защиту, заключаются в следующем.

    1. Анализ исторического становления швейцарского государства позволяет говорить об ином факторе национального единства, чем, например, в Германии и Италии, где присутствует доминирующая титульная нация, общая культура и язык. Швейцарское государство возникло как результат политического акта, который привел к созданию не нации, объединенной единой культурой, а некой абсолютно новой общности, определяемой как политическая, или государственная нация. Тот факт, что вновь образованное государство не распалось на протяжении истории, а, напротив, обрело подлинное единство, является исключительной заслугой политической системы, построенной на принципах федерализма, субсидиарное™ и сохранения многообразия.

    2. Швейцарский федерализм не навязывает наивысшую и застывшую модель, а предлагает систему принципов и методов «союза в разнообразии». Децентрализованная федерация, которой является Швейцария, формирует общности и аккумулирует силы, постоянно раскрывая региональный и национальный потенциал, направляя его на достижение общих целей. Он способствует функционированию разнообразных автономных систем, обеспечивая их участие в достижении целей динамично развивающихся сообществ.

    3. Основа развития швейцарского федерализма - принцип субсидиарности. В случае со Швейцарией, этот принцип имеет оборонительный характер - он ограничивает компетенции федерации полномочиями, делегированными кантонами, в частности, решать задачи, выходящие за пределы их объективных возможностей или в целях достижения наибольшей эффективности (оборона, единая денежная система и т.д.). Он направлен на оптимальное распределение полномочий в государстве, а также на то, чтобы облегчить выполнение новых задач. В Швейцарии делегирование полномочий снизу-вверх на основе принципа субсидиарности в конечном счете оборачивается преимуществом для низших звеньев (политика по поддержке регионов, участие кантонов в формировании внешней политики).

    6

    4. Швейцария является классическим примером государства, построенного на принципе взаимного уважения меньшинств. Швейцарский федерализм обеспечивает не только защиту различных меньшинств (религиозных и этнических), а способствует действительному сохранению самобытности регионов, позволяет создать уникальный механизм мирного урегулирования конфликтов в обществе с различными культурами.

    5. Благодаря федеративному устройству страны в Швейцарии сложилась эффективная система согласия, которая представляет собой совокупность государственных и общественных институтов, а также форм взаимодействия между ними, функционирующих с целью принятия сбалансированных и компромиссных решений и поддержания равновесия в обществе. Она дает возможность представителям всех политических сил участвовать в реализации власти и обеспечивается сочетанием и взаимосвязью с элементами демократического плюрализма, прямой демократии, уникальной системой учета мнений заинтересованных сторон в предпарламентском процессе подготовки проектов законов.

    6. Институты прямой демократии в Швейцарии (референдум и право народной инициативы) являются основными, взаимно дополняющими друг друга инструментами, позволяющими народу и субъектам федерации (кантонам) наиболее эффективным образом и непосредственно участвовать в осуществлении государственной власти, в решении тех вопросов, которые являются наиболее важными для него на данном этапе развития общества и государства. Прямая демократия как эффективный инструмент реализации интересов социальных групп вынуждает федеральные власти искать компромиссные решения с кантонами и народом на основе консенсуса, максимально учитывающих интересы всех затрагиваемых групп. Эта функция референдума значительно способствует повышению качества законодательной деятельности парламента.

    7. В свете набирающих силу процессов глобализации и европейской интеграции швейцарская модель реформируется, но в то же время проявляются и негативные моменты. Постепенно происходит концентрация полномочий в руках центральной власти, углубляются конфликты между субъектами федерации, этническими группами по ряду важнейших вопросов, определяющих будущее страны, ее место в мире и Европе. Несмотря на систему финансового выравнивания увеличивается разрыв между экономически сильными и экономически слабыми кантонами.

    Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, разделенных на десять параграфов, заключения и списка использованной литературы.

    7

    В Введении обоснованы актуальность темы исследования, его научная новизна.

    теоретическая и практическая значимость, объект исследования, методология, показана

    степень разработанности темы, определены цели и задачи диссертации, сформулированы

    основные положения, выносимые на защиту.

    В Первой главе - «Возникновение Швейцарской Конфедерации» рассматривается историческое развитие швейцарского государства от образования конфедерации в 1291 г. до создания федерации в 1848 г. Примечательно, что в 1798 г. была предпринята попытка создать централизованное унитарное государство - Гельветическую республику, которая окончилась неудачей. Здесь же дается анализ основных положений новой конституции, которая вступила в силу в 2000 г.

    Рассматривая историю создания швейцарского государства, автор делает вывод о том, что союз кантонов 1291 г. был вызван стремлением этих фактически независимых образований, входящих в состав «Священной Римской империи» Габсбургов, обеспечить свою самостоятельность в то время, как Габсбурги пытались создать свою администрацию и правовую систему.

    В ХШ веке возникают союзы, которые охватывали несколько городов и к которым часто присоединялись и феодалы. Такой процесс в конечном итоге и привел к созданию в 1291 г. Швейцарской Конфедерации (дословно по-немецки - «товарищества, скрепленного клятвой»). Важной причиной заключения союза стали экономический подъем и развитие торговли со времени открытия перевала Сен-Готард в 1230 г. - важнейшей магистрали, кратчайшего пути, соединяющего Северную Италию и Средиземноморье с Европой.

    Согласно Договору 1291 г. стороны обязались оказывать друг другу военную помощь в случае агрессии, т.е. он стал договором о коллективной обороне. Однако, несмотря на важность этой статьи, определяющим представляется не военный характер документа, а его правовая идея. Договор запрещал деятельность судей, не являющихся жителями кантонов, в нем были заложены основы общей юрисдикции по уголовным делам, объявлен обязательный характер судебных решений, которые, будучи вынесены судом одного из кантонов, подлежали исполнению на территории всех конфедератов. Определялась ответственность по важнейшим деликтам (убийства, поджоги, воровство).

    Ключевым стало положение о третейском суде, одного из самых важных институтов Конфедерации. В случае спора между двумя кантонами - участниками договора, арбитром, посредником выступала третья сторона - третий кантон. В случае несогласия с его решением, остальные конфедераты имели право применить силовые меры в целях исполнения вердикта.

    8

    Формирующееся «федеральное право» обеспечило мир внутри союза, институт разрешения споров способствовал его долговечности. Этот институт отразил главную идею федерализма и демократии - идею равноправия.

    Таким образом, был создан одновременно военный, правовой и государственный союз. За рубежом «тройственный» союз рассматривался как единое образование, и в грамотах того времени именовался как «конфедерация», или по латыни «лига». Жителей постепенно стали называть «швейцарцами» по имени кантона Швиа, наиболее известного в Европе благодаря победе конфедератов над войсками Габсбургов на перевале Моргартен в 1315 г.

    Уникальность процесса объединения Швейцарии состояла в том, что кантоны объединялись не с целью создания органов центральной власти, а в целях сохранения своей автономии, своего многообразия. Именно этим объясняется наличие в этом и во всех последующих союзных договорах положений о военной помощи, гарантии сохранения формы правления, обязательном третейском суде. Цель состояла не в объединении, ведущем к унификации, а. напротив, в сохранении и укреплении самобытности и идентичности территорий.

    С расширением союза и присоединением к нему других кантонов Конфедерация в конце XIV века охватывала восемь субъектов, и с правовой точки зрения можно говорить о независимом государственном образовании в «Священной Римской империи». К XVIII веку Конфедерация рассматривалась как единое государство, несмотря на отсутствие в нем центральной власти, и насчитывала уже 13 самостоятельных земель.

    Ее особенностью являлось то. что помимо своих собственных, довольно крупных территорий союзники обладали и землями совместного управления. В целях регулирования управления появился первый государственный орган конфедератов - Собрание представителей кантонов (Tagsatzung). На своих регулярных конференциях каждый субъект союза был представлен двумя депутатами и одним голосом.

    В ходе Реформации Конфедерация фактически разделилась на два конфессиональных лагеря: союзу католических земель противостояли реформаторские города, охватывавшие примерно две трети населения и важнейшие экономические центры. В такой государственно-правовой форме Конфедерация сохранилась до образования Гельветической республики в 1798 г.

    Часть кантонов представляли собой земельные общины во главе с ландаманном, высшим органом власти в которых выступало Общее собрание, избиравшее Земельный совет (ландрат) в качестве представительного органа обшин. Другие управлялись по городской системе. Высшим органом также была гражданская община, которая делегировала свои

    9

    полномочия Большому совету, представительному органу, формировавшему правительство -Малый совет.

    С правовой точки зрения союз основывался на отдельных союзных грамотах кантонов, включавших минимум положений по судебным, военным и политическим вопросам. Собственно же союзная правовая система формировалась, прежде всего, из обычаев Конфедерации, решений Собрания представителей кантонов и вердиктов третейских (арбитражных) судов.

    Образование Гельветической республики (1798-1803 гг.) стало уникальным опытом швейцарского государственного строительства, поскольку впервые было создано унитарное государство с центральными органами власти. Она стала результатом влияния Великой французской революции, которая обострила сохраняющиеся конфессиональные различия и противоречия между городским и сельским населением.

    В условиях революционного подъема и интервенции французских войск 12 апреля 1798 г. в г. Аарау, столице кантона Ааргау, представителями десяти западных кантонов, где располагались французские войска, была провозглашена единая и неделимая Гельветическая республика. Впервые за всю историю в Швейцарии была принята конституция, которая гарантировала права и свободы человека, включая свободу совести, печати, равенство всех перед законам.

    Конституция 1798 г., как уже отмечалось выше, впервые закрепила демократические права и свободы. Она преобразовала союз государств, «старую Конфедерацию», в единую республику. Высшим органом власти провозглашался народ, единая нация, объединяющая жителей потерявших свою самостоятельность кантонов. В стране были образованы центральное правительство - директория из пяти членов, парламент и верховный суд.

    С самого начала, однако, гельветическая революция в Швейцарии носила отпечаток иностранного вмешательства. Страна разделилась на два лагеря: сторонников представительной демократии в единой республике (унитаристов) и приверженцев Конфедерации как «союза демократических общин» (федералистов). Естественно, что такие революционные преобразования вызвали определенное противодействие не только внутри страны, но и за рубежом.

    Восточные кантоны - Ури, Цуг, Нидвальден, Швиц и Гларус объявили о своем отказе войти в состав новообразованной республики и намерении сохранить свой суверенитет, что привело к гражданской войне.

    Однако, гражданская война неожиданно была остановлена Наполеоном, который предложил компромиссную конституцию, т.н. «Медиационный акт», в соответствии с которым Швейцария признавалась союзом независимых кантонов с передачей, правда, ряда

    10

    полномочий особому союзному органу федерации (который так и остался на бумаге), например, права объявлять войну, заключать мир. вступать в союзы и подписывать торговые договоры. 19 февраля 1803 г. в присутствии Наполеона швейцарские делегаты подписали новую конституцию, и Гельветическая республика перестала существовать.

    Несмотря на недолгое существование. Гельветическая республика оставила яркий след в истории страны: были заложены основы демократического государства, провозглашены права и свободы в духе Великой французской революции, начался конституционный процесс формирования государства.

    Медиационный акт дал новое название стране «Швейцарская Конфедерация», сохранившееся до наших дней. Кантоны вновь получили свои суверенные права. К 13 существующим кантонам добавились 6 новых, созданных на основе управляемых территорий. Конституция 1803 г. просуществовала до Венского Конгресса 1815 г.. который принял решение восстановить старый нейтральный Союз государств. Новыми кантонами стали Женева. Валлис и Невшатель. Таким образом, в состав Конфедерации входили уже 22 кантона в соответствии с новым Союзным договором 1815г.

    Договор предусматривал создание некоторых основ, присущих единому государству: равенство в правах всех швейцарских граждан, свобода поселения, свобода передвижения, создание генерального штаба и др. Собрание представителей кантонов также следило за соблюдением порядка в стране и занималось внешними связями. Никаких других центральных органов создано не было.

    Июльская революция 1830 г. во Франции послужила сигналом к росту либеральных настроений в Швейцарии. В ряде кантонов была свергнута аристократия. Начался важнейший процесс принятия конституций кантонов, которые гарантировали всенародное или репрезентативное избрание правительств кантонов и гражданские права и свободы.

    В 1848 г. была принята новая Федеральная конституция, которая гарантировала важнейшие демократические права, в значительной степени был сохранен суверенитет кантонов, создан двухпалатный парламент, обеспечивающий малым католическим кантонам непропорциональное влияние. Кантоны делегировали федерации права осуществлять единую внешнюю, таможенную и денежную политику, заниматься вопросами обороны, ввести унифицированную систему мер и весов, обеспечивать функционирование почты и телеграфа. Конституция 1848 г. содержала в себе принцип разделения властей и умеренной централизации: двойной суверенитет 22 кантонов и федерации, при верховенстве норм федерального права.

    Созданный по американскому образцу двухпалатный парламент, где обе палаты были равны, включал в себя прежнее Собрание представителей кантона, преобразованное в

    11

    Сонет кантонов, и Национальный совет как представительный орган, избираемый народом по пропорциональной системе. Народ принимал участие в осуществлении государственной власти посредством выборов национальных советников (депутатов) и голосованием по принятию конституции и поправкам к ней. В дальнейшем права народа расширились путем внесения в основной закон процедуры референдумов (1874 г.) и народных инициатив (1891г.).

    Автор отмечает, что возникновение в Европе в середине XIX века основанного на конституции республиканского государства с федеративным устройством, где народ объявлялся носителем суверенитета, было выдающимся явлением в истории государства и права. В Швейцарии, в отличие от Германии или Италии, не было титульной нации, доминирующей этнической группы, языка, религии и культуры. Швейцарцы стали политической или государственной нацией, ставившей во главу угла политический порядок, понимаемый как общество граждан, равных перед законом, независимо от языка, религии. культуры и происхождения. Поэтому в федеральной конституции Швейцарии нет понятия «нация»: там указаны кантоны, как субъекты Федерации, которые конституируют союз.

    На основе Конституции была создана такая модель государства, при которой преимущества сотрудничества в рамках федеративного государства перевесили потерю кантонами части суверенитета. Были проведены границы централизации. Федерации были делегированы ограниченные полномочия.

    Конституция Швейцарии 1848 г. была полностью пересмотрена лишь два раза: в 1874 и в 1999 гг. Конституция 1874 г. закрепила переход к современной демократии референдумов, в которой население, собрав определенное количество подписей, могло потребовать проведения голосования по любому принятому парламентом закону, являлась вплоть до конца XX века своего рода «общественным договором», который выполнял объединяющую функцию для этой многонациональной страны.

    С развитием общества и государства многие ее положения уже перестали соответствовать политической реальности нового века. В нее было внесено около 140 изменений, что порождало рассогласованность норм и противоречивость подходов. Процесс реформы конституции был масштабным и демократическим. Новая Федеральная конституция была принята в ходе состоявшегося 18 апреля 1999 г. референдума и вступила в силу 1 января 2000 г.

    Далее автор анализирует положения новой конституции. Отмечается, что новая конституция является большим достижением демократического правового государства, представляет собой главный источник государственного права и выступает в качестве

    12

    юридической базы для развития всех отраслей права, составляющих правовую систему Швейцарии.

    В ней также отражены основные ценности государства и определяются важнейшие положения, которые обеспечивают свободное, мирное и безопасное сосуществование. Швейцарская Федеральная конституция закладывает основу для свободного правового и социального государства, прямой демократии и федерализма. Новая Федеральная конституция формулирует действующие положения конституционного права современным понятным языком, имеет четкую структуру - представляет собой единый документ, включающий Преамбулу и 6 разделов, которые в свою очередь делятся на главы и имеют название. В Преамбуле, вступительной части, определяются цели и мотивы ее принятия. В Первом разделе излагаются общие положения, которые определяют сущность Швейцарской Конфедерации. К ним относятся определение федеративного государства, цель Конфедерации, суверенный статус кантонов и языковое многообразие. Второй раздел посвящен основным, гражданским и политическим правам и социальным целям.

    Впервые в новую конституцию были включены социальные цели (ранее они находили отражение в разных постановлениях и международных договорах).

    Третий раздел регулирует федеративное государственное устройство Швейцарии, отношения федерации и кантонов. Центральное место занимает принцип, согласно которому Конфедерация выполняет только те задачи, которые нуждаются в едином регулировании или превышают возможности кантона.

    В отдельной главе подробно определяются компетенции Конфедерации в отдельных областях, сферы совместной компетенции и предметы ведения кантонов.

    В отдельном. Четвертом разделе регулируются вопросы участия народа в осуществлении государственной власти посредством институтов прямой демократии.

    Пятый Раздел содержит положения о федеральных органах власти. Он регулирует организацию и деятельность Федерального собрания. Федерального совета и Федерального суда. Система органов законодательной и исполнительной власти по сути не претерпела значительных изменений. В последнем, Шестом разделе определены положения о ревизии конституции и переходные положения.

    Важно отметить, что регулирование целого ряда вопросов, имеющих производное значение либо конкретизирующих конституционные нормы, было вынесено за рамки конституции. Это, в частности, аспекты военной тематики, социального страхования, налоги и сборы, денежно-валютная политика, оружие и военные материалы, гражданское, уголовное и административное право.

    13

    Процесс реформы конституции Швейцарской Конфедерации стал составной частью мирового конституционного процесса, в ней получили развитие самые передовые тенденции современного конституционализма, найдены интересные, привлекающие особое внимание ответы на ряд актуальных вопросов в области государства и права, социальных отношений.

    Во Второй главе - «Швейцарская конфедерация как модель функционирования многонационального государства» - рассматривается швейцарская федеративная система как модель многонационального государства. В стране сложилась уникальная система общественного согласия, представляющая собой одну из форм консенсусной демократии.

    Автор отмечает, что швейцарская государственность строилась эволюционным путем без каких-либо масштабных революционных катаклизмов, т.е. стала результатом не теоретических построений, а естественным продуктом медленного, осторожного и прагматического пути адаптации правовых институтов и форм взаимодействия между ними к меняющимся общественно-политическим условиям.

    Швейцарская система согласия представляет собой совокупность государственных и общественных институтов, а также форм взаимодействия между ними, функционирующих с целью принятия сбалансированных и компромиссных решений и поддержания равновесия в обществе. Образованное в 1848 г. на основе принципа демократии большинства государство в XX веке постепенно приобретало черты консенсусной демократии, чему способствовали три фактора: прямая демократия, федерализм, предусматривающий значительную автономию кантонов и общин, и пропорциональная избирательная система выборов, дающая возможность представителям всех политических сил участвовать в реализации власти. Эти три фактора имеют одно общее свойство - они дают отдельным группам больше влияния на решения или даже право вето, и их совокупность позволяет говорить о специфической модели швейцарской консенсусной демократии.

    Обеспечить учет мнения кантонов, партий, союзов и других общественных и экономических организаций призвана предпарламентская процедура законотворчества, состоящая из двух главных элементов:

    1. Разработка проекта законодательного акта в экспертной комиссии. При формировании комиссии привлекаются представители различных политических сил (причем выборка должна быть репрезентативной) с тем, чтобы на ранней стадии выявить возможные противоречия.

    2. Процедура учета мнений. Отчет комиссии или проект направляется в правительство и - с изменениями или без них - рассылается заинтересованным кругам (экономические союзы, партии, кантоны) на рассмотрение. Они выражают в письменной форме свои замечания и поправки, причем некоторые участники - публично.

    14

    Благодаря такой процедуре ни один закон или важное политическое решение в Швейцарии не принимается без учета мнения субъектов федерации и групп интересов.

    Механизм, или целостная система принятия или влияния на решения состоит из пяти основных «узлов», каждый из которых представляет собой комплекс сложных взаимоотношений различных элементов политической системы:

    1. Предпарламентская процедура подготовки решений.

    2. Подготовка проекта органами исполнительной власти (федеральной администрацией).

    3. Процесс утверждения в правительстве (Федеральном совете).

    4. Законодательный процесс в парламенте.

    5. Процесс, связанный с инструментами прямой демократии (референдум).

    Конкретным примером эффективного функционирования системы консенсусной демократии является механизм взаимодействия между швейцарским государством и частным сектором экономики. Экономические союзы, организации предпринимателей и профсоюзы оказывают большое влияние как на политическую жизнь страны, так и на разработку и реализацию экономических программ правительства. Это позволяет говорить об образовании некой промежуточной сферы - т.н. «квази- или парагосударства» как формы взаимодействия деловых кругов и государства.

    Формы функционирования парагосударства показывают, что при участии союзов происходит не только обмен информацией, а инициируются реальные программы, направленные на регулирование рынка. Взаимодействие государства и бизнеса носит при этом как политический (разрешение конфликтов между группами, выражающими различные интересы), так и функционально-экономический характер (постановка и достижение определенной цели).

    Важный элемент системы принятия решений - это народ, который в соответствии с Конституцией путем референдума одобряет или не одобряет «согласованный» политической элитой нормативный акт. В этом состоит специфика модели швейцарской государственности. Автор анализирует институты прямой демократии в стране и их функционирование.

    Референдум и народная инициатива являются основными институтами прямой демократии, взаимно дополняющими друг друга, позволяющими народу (в данном случае избирательному корпусу) наиболее эффективным образом непосредственно участвовать в осуществлении государственной власти, в решении тех вопросов, которые являются наиболее важными для него на данном этапе развития общества и государства.

    15

    Конституция Швейцарии определяет два вида референдумов: обязательный и факультативный. В основе этого разграничения лежит характер вопроса, вынесенного на референдум. Решения, связанные с пересмотром действующей конституции, а также с вступлением страны в организацию по коллективной безопасности или организацию, имеющую наднациональный характер, подлежат утверждению на обязательном референдуме. Факультативный референдум может проводиться по требованию 50 тыс. граждан или 8 кантонов по законодательным актам, принимаемых федеральным парламентом, срочным федеральным законам, отдельным видам международных договоров.

    Отмечая также негативные моменты в функционировании швейцарской системы согласия, автор, однако, приходит к выводу, что в целом она действует эффективно.

    Далее на основе конституций Конфедерации и кантонов рассматривается механизм защиты меньшинств и легальные инструменты предотвращения и решения этнических и религиозных конфликтов.

    Швейцарский народ состоит из граждан кантонов, т.е. люди рассматриваются в первую очередь как граждане, а только потом как представители тех или иных этнических групп и религиозных общин. Поэтому ни один из государственных институтов не был учрежден на религиозной или языковой основе. Базис каждого института - гражданин, проживающий на данной территории.

    Вместе с тем особенность правовой культуры граждан страны - уважение принципа плюрализма: различий между религиозными и этническими группами, а также между жителями регионов.

    На федеральном уровне права меньшинств обеспечиваются следующими положениями.

    1. Конституцией предусмотрена равная защита языков. Четыре языка страны - немецкий, французский, итальянский и ретороманский - определяются как национальные.

    2. Федеральная конституция провозглашает свободу религий и отделяет церковь от государства. Федеральная конституция гарантирует свободу выбора религии для индивидуума, но не запрещает кантональным правительствам предоставлять определенные привилегии отдельным религиозным группам.

    3. Рассматривая практику представительства меньшинств в государственных органах. следует отметить, что в Швейцарии меньшинства не защищены напрямую специальными положениями законодательства. Представительство меньшинств в законодательном органе федерации обеспечивается в рамках обычных демократических процедур, поскольку почти все меньшинства в кантонах являются хорошо организованными группами.

    16

    4. Помимо защиты индивидуальных конституционных прав в Федеральном суде и рассмотрении им жалоб о нарушении автономии общин меньшинства имеют эффективный инструмент зашиты своих интересов на федеральном уровне через демократические институты - референдум и народную инициативу. Т.о. прямая демократия способствует предотвращению этнических конфликтов, поэтому меньшинства не нуждаются в политических партиях иа этнической, языковой и:ш религиозной основе.

    5. Плюрализм выражается и в поддержании определенного равновесия между развитыми и менее развитыми регионами. В большинстве случаев регионы, где проживают меньшинства, менее развиты. Солидарность с ними является одним из самых важных аспектов в политике любого федеративного государства и выражается в реализации политики финансового выравнивания экономического положения кантонов, предусмотренной Конституцией.

    6. В деле предотвращения этнических конфликтов важную роль сыграл нейтралитет. На кантональном уровне защита меньшинств осуществляется посредством

    разнообразных механизмов, сложившихся на протяжении столетий. Обладая обширными полномочиями, кантоны сами определяют объем полномочий общин и отвечают за предотвращение возможных конфликтов между различными социальными группами. В соответствии со своими компетенциями в области культуры, науки и образования кантоны могут способствовать развитию языковых меньшинств.

    Целесообразно отметить принципы, исходя из которых, кантоны определяют средства защиты меньшинств.

    1. Принцип децентрализации, или предоставление автономии общинам. Политика на основе этого принципа эффективна, однако, лишь в случае, если языковые группы распределены на различных территориях. Кантоны, которые имеют два и более официальных языка, решают эту проблему путем делегирования полномочий в сфере образования муниципальным властям.

    2. Принцип территориальности. Он основывается на идее, что территория должна оставаться «чистой» от влияния других языков, которые исторически не связаны с данной местностью. Местная автономия и делегирование полномочий в сфере культуры возможны только на территориальной основе. Принцип территориальности дает языковым группам законное средство защищать свою языковую территорию. Учитывая эти соображения, конституция Берна, в частности, определяет язык, используемый в его округах.

    3. Важное значение в защите меньшинств имеет принцип двуязычия. Например, в кантоне Фрибург начальные школы находятся в ведении общин, которые решают вопрос о

    17

    языке преподавания. Высшее образование находится под контролем кантональной администрации. Поэтому кантон обеспечивает преподавание в университете на двух языках. Кантон Граубюнден также развивает систему двуязычного образования. В интересах зашиты прав ретороманского меньшинства обучение осуществляется на ретороманском и немецком языках. Поскольку общественная значимость германоязычной культуры не подвергается сомнению, закон требует изучения немецкого языка во всех школах ретороманских и италоязычных общин кантона. Интересны и требования в сфере школьного образования в немецкоязычных общинах, где власти могут также ввести двуязычное образование, т.е. на немецком и ретороманском. Это один из редких примеров того, где этническое большинство обязано изучать культуру и язык меньшинства.

    4. Представительство меньшинств в государственных органах кантона. Здесь полномочия субъектов федерации предоставлять привилегированные права представителям меньшинств в кантональных советах (парламентах) ограничены, поскольку федеральная конституция не допускает какой-либо дискриминации, в т.ч. дискриминации прав большинства. Поэтому принцип «один человек - один голос - одна величина» не позволяет кантонам предоставлять специальные права отдельным меньшинствам иметь своих собственных представителей в парламенте.

    Есть, однако, исключения из этого принципа. Конституция кантона Берн предусматривает, что франкоязычное меньшинство региона Юра имеет право на одно место в правительстве кантона, состоящем из семи человек. Этот представитель региона избирается не жителями данного региона, а всеми гражданами кантона. Еще один пример -представительство кантона Валлис в Совете кантонов Федерального Собрания. В соответствии с обычаем граждане избирают одного представителя франкоязычного и одного представителя немецкоязычного населения.

    5. Кантональное право на самоопределение меньшинств. История Швейцарии свидетельствует о том, что проблемы меньшинств могут быть решены принятием нового территориального решения, предоставляющего автономию определенным меньшинствам. В некоторых случаях швейцарцы решали религиозные конфликты путем создания новых кантонов или раскола на полукантоны. Создание полукантонов, например, является примером решения крупного религиозного или политического конфликта внутри кантона. Наряду с уже упоминавшимся распадом кантона Базель, во время Реформации был разделен на два полукантона Аппенцелль; франкоязычные жители кантона Берн, отделившись от Берна, создали в 1978 г. новый кантон Юра. Как правило, однако, решение проблем меньшинств было связано с разделением на округа и общины и предоставлением культурной автономии, самостоятельности в вопросах образования.

    18

    Автор рассматривает далее механизм образования нового субъекта федерации -кантона Юра. анализирует процесс принятия решений по такому сложному урегулированию. Отмечается, что демократический характер решений, принятых как на местном, так и на национальном уровне, стал необходимым условием для выполнения правовой процедуры самоопределения и отделения мирным путем.

    Следует отличать право на самоопределение от права на отделение. Отделение всегда несет в себе разрушительный характер и затрагивает не только интересы социальной группы, желающей отделиться, но также и меньшинств, проживающих на одной территории с ней. Ущемляются и права граждан территориальной единицы, от которой регион желает отделиться. Поэтому согласно Федеральной конституции кантоны не обладают правом на выход из федерации.

    Автор делает вывод, что анализ изложенных выше кантональных и федеральных правовых институтов, механизмов и принципов, направленных на защиту интересов различных социальных групп и поддержание равновесия в общества, позволяет говорить о формировании в Швейцарии действенной и прогрессивной модели существования многонационального государства.

    Далее рассматривается процесс адаптации швейцарских государственных институтов в свете интернационализации и глобализации.

    Глобализация имеет одновременно политический, экономический, социальный, культурный и технический характер, влияя, таким образом, на развитие общества в целом и государства как организацию политической власти в нем. Основная тенденция - снижение роли национального государства: с уменьшением контроля государства над своими границами сокращается объем полномочий государственной власти. Исчезает четкое разграничение внутренней и внешней политики.

    Современное развитие, однако, не совсем подтверждает этот тезис. Проведенные исследования финансово-экономических показателей 20 ведущих стран ОЭСР позволяют сделать вывод о том. что политика в отношении рынка труда и социальной сферы остается важной сферой деятельности правительств. Это подтверждает постоянный рост социальных и иных расходов правительств ведущих промышленно-развитых стран. Другими словами, национальное государство еще рано списывать со счета.

    Тем не менее, глобализация может рассматриваться как вызов национальному государству Последнее теряет контроль над перемещением капитала, товаров, услуг, информации, технологии и человеческих ресурсов. Часть утраченных полномочий в сфере внутренней политики компенсируется на международном уровне, который выходит за рамки классической системы международных отношений, основанной на двусторонних договорах.

    19

    В свете происходящего процесса глобализации многие теоретики государственного права задаются вопросом о том, каким должно быть современное государство. Для решения экономических проблем, а также других вопросов национальное государство стало слишком малым и не способным самостоятельно определять развитие.

    С другой стороны, глобальный капитализм порождает неравенство, усиливает неравномерность развития в мировом масштабе и создает тем самым новый конфликтный потенциал, в частности, приводит к уничтожению местных культур. Государство подвергается критике как слишком громоздкое и неспособное ориентироваться в потребностях своих граждан и обеспечить сохранение региональных и культурных особенностей. Государство сталкивается с неизбежной дилеммой - наличием двух тенденций: интернационализации и регионализации. Как представляется, для обеих тенденций существуют решения в рамках концепции федерализма.

    Федерализм является, во-первых, средством развития межгосударственного сотрудничества; на основе этого принципа может происходить делегирование полномочий, которые одно государство не в состоянии выполнить самостоятельно, наднациональной или международной структуре. Исторический пример - образование швейцарского государства и в его рамках единого экономического пространства.

    Во-вторых, концепция федерализма способна дать ответы и в другом направлении, где национальное государство слишком велико. Решить проблемы регионов может децентрализация, которая применима там, где существуют культурные или языковые особенности.

    Поскольку глобализация выражается в увеличении миграции населения и создания многонациональных районов и мегаполисов, происходит эволюция принципа федерализма. Федерализм в классическом понимании был призван защищать территориально обособленные меньшинства. Автономия территории изменяет соотношение сил: меньшинство становится большинством, при этом возникает новое меньшинство, т.е. такая сегментация по сути не является реальным решением проблемы меньшинства в ее классическом понимании.

    Выходом из такой ситуации может стать концепция нетерриториального, или корпоративного федерализма. Корпоративный федерализм, таким образом, предусматривает существование автономий - различных сообществ, или общин, которые расположены на одной территории, но наделены разными полномочиями.

    Автор рассматривает далее проблемы Швейцарии, связанные с потерей части суверенитета и размыванием принципа нейтралитета, которые являются результатом

    20

    процессов глобализации, учитывая возможность вступления в ЕС. делает вывод о том, что в случае участия в ЕС Швейцария может извлечь пользу из федеративной модели Евросоюза. В Третьей главе - «Основные черты Швейцарской Конфедерации» -

    рассматриваются институциональные основы швейцарского федерализма, система органов государственной власти федерации и кантонов, а также муниципальные органы.

    Сущностью швейцарского федерализма является единство государства при возможно большей автономии своих субъектов. Как следствие в стране сложилась децентрализованная система власти: кантоны, частично также и общины, сохранили за собой важные атрибуты государственной автономии, в частности, конституционный и налоговый суверенитет. Определение сфер компетенций происходит на низшем уровне: к ведению кантонов и общин относится решение тех задач, которые не входят в компетенцию федерации. Делегирование новых полномочий федерации требует внесения изменений в Конституцию, предусматривающих одобрение народа и кантонов, т.е. подпадает под обязательный референдум.

    Автор рассматривает далее органы власти федерации, субъектов и общин и принципы разграничения полномочий между ними. За исключением Федерального совета (правительства) и части судебных органов все важнейшие институты власти всех уровней избираются народом. Федерация, кантоны и обшины имеют свои законодательные, исполнительные и судебные органы. Полномочия разграничиваются следующим образом:

    - задачи, находящиеся в компетенции федерации, задачи, находящиеся в компетенции кантонов,

    - сфера, где законодательство осуществляется совместно федерацией и кантонами. т.е. взаимодействие по существу вопросов,

    - сфера, где законодательство осуществляется федерацией, а исполнение кантонами, т.е. взаимодействие функциональное.

    Автономия кантонов определяется следующими факторами: гарантия территориальной целостности,

    - органы государственной власти формируются самостоятельно, посредством свободных выборов,

    - отсутствие политического контроля со стороны федерации,

    - обширные компетенции, собственные финансовые средства,

    - содействие в качестве равноправного партнера в формировании и выражении национальной воли.

    21

    В международном сравнении швейцарский федерализм наряду с американским является симметричным федерализмом, поскольку речь идет не об иерархическом подчинении субъектов центральной власти, а о «двойном» или «частичном» суверенитете федерации и ее субъектов.

    Разумеется, существуют определенные сферы, где союз осуществляет не политический, а высший правовой контроль. Это касается, прежде всего, соблюдения кантонами норм Федеральной конституции.

    Швейцарский федерализм предусматривает наличие особых «вертикальных» и «горизонтальных» институтов, с помощью которых кантоны оказывают влияние на политику федерации. Посредством вертикальных институтов субъекты участвуют в процессе принятия федеральных решений. К ним относятся:

    1. Совет кантонов, одна из палат Федерального собрания Швейцарии, представительный орган субъектов федерации.

    2. Большинство кантонов. Этот принцип отражает непропорциональное численности населения значительное влияние малых кантонов, поскольку законодательный акт на референдуме должен получить не только большинство голосов населения, но и большинство голосов кантонов.

    3. Кантональная инициатива. Представляет собой предложение кантона, вносимое в Федеральное собрание.

    4. Референдум по требованию кантонов. В соответствии с Конституцией восемь кантонов могут потребовать проведения референдума по принятому федеральному закону или иному акту, предусмотренному Конституцией.

    5. Экспертные комиссии и процедура учета мнений заинтересованных сторон.

    6. Исполнение законов. Кантоны имеют значительное влияние на процесс реализации политики федерации.

    7. «Языковая» пропорция. Формальные и неформальные правила о представительстве различных языковых групп в Федеральном совете, парламентских и иных комиссиях, в Федеральном суде и других органах исполнительной власти обеспечивают участие языковых меньшинств и могут рассматриваться как дополнительный инструмент федерализма.

    8. Партийная система. Политические партии по аналогии с политической системой построены также по принципу федерализма и являются объединениями кантональных партий.

    Горизонтальные институты служат целям общей координации собственной политики, взаимному сотрудничеству кантонов и осуществлению совместного влияния на федерацию:

    22

    1. Конкордаты. Регулирование общих проблем кантоны осуществляют путем заключения межкантональных договоров - конкордатов.

    2. Кантональные конференции директоров департаментов и руководителей ведомств кантональных администраций.

    3. Конференция кантональных правительств. Этот созданный в 1993 году орган имеет целью оказывать влияние на федеральные органы не в последнюю очередь в сфере внешней политики.

    Далее автор рассматривает структуру, порядок формирования, полномочия, законодательную процедуру парламента Швейцарии - Федерального собрания. Отмечается, что Национальный совет является общенациональным представительным органом, депутаты которого представляют не отдельные кантоны, а нацию в целом, а Совет кантонов является органом представительства отдельных кантонов.

    Особенность парламента - формирование по милиционному принципу, т.е. депутаты совмещают работу в парламенте с основной профессией и собираются на сессии четыре раза в год.

    Анализируя парламентскую систему страны, автор делает вывод о том, что Швейцария не является формально ни президентской республикой (члены правительства избираются парламентом), ни парламентской (парламент не может отправить правительство в отставку). В швейцарской конституции сочетаются элементы обеих систем.

    Несмотря на тот факт, что Совет кантонов задумывался как равноправное представительство субъектов федерации, а Национальный совет как выразитель интересов всего народа, автор полагает, что нельзя говорить о том. что первая палата концентрируется лишь на вопросах федерализма, а вторая - на проблемах кантонов. Сравнительный анализ свидетельствует о сближении подходов и интересов обеих палат.

    Существенным фактом остается разная процедура избрания депутатов, что позволяет, во-первых, говорить об эффекте федерализма - непропорционально высоком влиянии небольших кантонов. Во-вторых, следует отметить и партийный эффект. Если в Национальном совете представительство партий отражает расстановку политических сил, то в Совете кантонов эти отношения искажаются.

    Говоря о роли Федерального собрания в целом и его месте в политической системе страны, следует отметить, что если в период основания федеративного государства парламент действительно олицетворял собой высший орган государственной власти страны, то в настоящее время прослеживается тенденция уменьшения влияния парламента ввиду ряда ограничительных факторов.

    23

    Далее автор рассматривает порядок формирования, полномочия и процедурные вопросы деятельности правительства - Федерального совета, функционирующего на основе принципа коллегиальности.

    Отмечается, что хотя формально Конституция не предписывает участие представителей всех языковых групп в кабинете, по установившейся традиции в нем постоянно представлены два крупнейших кантона - Берн и Цюрих, один из западных кантонов с франкоязычным населением, а также женское население страны.

    Правительство формируется на коалиционной основе: нынешняя правительственная коалиция четырех крупнейших партий существует с 1959 г. и получила название «магическая формула». В международном сравнении это означает исключительную политическую стабильность.

    Специфичен также статус и полномочия Федерального президента. Функции президента отмечены чертами особого политического устройства страны, где в соответствии с Конституцией коллегиальным главой государства является Федеральный совет, который возглавляет Федеральный президент. Он председательствует в Федеральном совете и выполняет представительские функции во взаимоотношениях с иностранными государствами и кантонами. В остальном его полномочия практически не отличаются от полномочий других членов кабинета.

    Подробно рассмотрены полномочия правительства, его функции в законодательной и исполнительной области.

    Примечательно, что семь федеральных советников выполняют двойственную функцию: они являются одновременно членами исполнительного коллегиального органа и руководителями семи федеральных департаментов, которые подчиняются Федеральному совету как таковому. Во втором случае федеральные советники выступают в роли министров, причем выборы в Федеральный совет происходят без привязки к тому или иному департаменту, распределение портфелей относится к ведению самого Федерального совета.

    Рассматривая механизм работы правительства, автор соглашается с точкой зрения, что именно Федеральный совет является главным инструментом федерализма, куда действительно сходятся все нити общественных и групповых интересов, где происходит постоянный процесс поиска компромиссов и взаимоприемлемых решений.

    Принцип коллегиальности имеет принципиальное значение в исполнительной власти. Коллегиальность управления вытекает из принципа федерализма, равноправия всех культур и этнических групп Швейцарии, недопущения доминирования какого-либо языка или региона. Она утвердилась на уровне федерации под влиянием традиций формирования исполнительной власти в кантонах и общинах.

    24

    Автор отмечает тенденцию укрепления роли правительства, проявляющуюся в механизме предпарламентской процедуры разработки законопроектов, издании подзаконных актов правительством и в реализации политики в кантонах. Способность исполнительной власти влиять на процесс принятия решений, продвигая свои собственные интересы и цели, обусловлена наличием профессионального и специализированного аппарата, компетентного в исполнительной сфере и в области законодательства. Кроме того, она способна мобилизовать иные ресурсы - институт, получивший в швейцарской юридической литературе название "милиционная исполнительная власть". Она включает в себя экспертные комиссии, советы и т.д.

    Далее рассматривается судебная система. Автор отмечает, что швейцарская судебная система в общем и целом пирамидальна: гражданские, уголовные и административные суды первой и второй инстанции находятся на кантональном уровне. Законодательство в области гражданского и уголовного права относится к ведению Конфедерации, а вопросы судоустройства и судопроизводства регулируются главным образом кантональным законодательством. В целях обеспечения единообразия в применении федерального законодательства Федеральный суд наделен правом рассматривать обращения от кантональных судов.

    На федеральном уровне имеется большое количество специальных административных судов, которые выносят решения по определенным делам (например, относящимся к экономическому или экологическому праву или по предоставлению убежища). Кроме того, существуют особые правонарушения, которые преследуются федеральной прокуратурой и передаются на рассмотрение Федерального уголовного суда.

    На вершине пирамиды находится Федеральный суд (трибунал), являющийся высшим органом судебной власти Конфедерации, судом последней инстанции. Федеральный суд и другие судебные органы руководствуются федеральными законами и нормами международного права.

    Рассматриваются структура Федерального суда и полномочия. которые распространяются на все отрасли права: государственное и административное, гражданское, уголовное, налоговое и т.д.

    Важная функция Суда - защита конституционных прав и свобод её граждан. Он является высшей инстанцией при разрешении правовых споров между гражданами и государством, между федерацией и кантонами, между кантонами.

    Автор отмечает, что полномочия Федерального суда как суда последней инстанции в некотором отношении ограничены. Решение о конституционности федеральных законов принимает Федеральное Собрание, а не Суд. Кроме того, парламент определяет соответствие

    25

    кантональных конституций федеральному законодательству и обоснованность конституционных инициатив по пересмотру Федеральной конституции. Суд не имеет полномочий решать споры между федеральными органами.

    Большая часть судебных решений в сфере конституционного контроля, вынесенных Федеральным судом, связана с жалобами граждан о нарушении их конституционных прав. Суд уполномочен выносить решения не только о нарушениях прав и свобод, гарантированных федеральной и кантональными конституциями, но и о нарушениях кантональных законов. Однако, конституционная жалоба принимается к рассмотрению Федеральным судом только в случае, если она касается кантональных актов.

    В отдельном параграфе рассматриваются конституционно-правовой статус субъектов федерации - кантонов и система органов государственной власти в них. Несмотря на то, что Федеральная конституция определяет кантоны как «суверенные», кантоны не обладают суверенитетом в классическом понимании.

    Кантоны имеют свою конституцию и бесспорные - хотя и ограниченные -законодательные полномочия. Полномочия исполнительной власти определяются народом кантона. Еще одним отличительным признаком кантонов является их суверенитет в области финансов и налогов.

    Кантоны сами регулируют организацию своих государственных органов и их политик)'. В этой области имеется значительное разнообразие, обусловленное различиями исторического развития и другими особенностями. Кантоны определяют механизм разделения властей и систему "сдержек и противовесов", принимают решения о функциях и юрисдикции ветвей власти.

    Законодательный процесс в кантонах осуществляется под верховным надзором народа в кантональных парламентах (Большой совет. Кантональный совет, Ландрат и т.д.). Парламенты строятся по однопалатной системе, но функционируют практически также, как и федеральный парламент. К полномочиям парламентов относятся: принятие законов. изменение конституции, утверждение кантонального бюджета, контроль над деятельностью кантональных правительств, выборы судов и т.д.

    Парламентский контроль над деятельностью кантонального правительства носит ограниченный характер, поскольку конституции не предусматривают возможность вынесения вотума недоверия правительствам кантонов со стороны депутатов.

    Высшие органы управления в кантонах - кантональные правительства - носят различные названия: Правительственный совет. Государственный совет. Кантональная комиссия и т.д. В отличие от федерального правительства, избираемого федеральным

    26

    парламентом, члены правительства избираются народом путем тайных и прямых выборов (за исключением кантонов Цуг и Тессин) по пропорциональной системе.

    Правительства кантонов, как и Федеральный совет, представляют собой коллегиальный орган, члены правительств равны в правах.

    Полномочия кантонов распространяются также и на судебную систему. Каждый кантон учредил гражданские и уголовные суды. Кроме того, в кантонах имеются административные трибуналы. Эти кантональные суды применяют как федеральное, так и кантональное законодательство.

    Автор также анализирует эффективность административно-территориального деления кантонов, отмечает, что за последние десятилетия возникли и другие структуры -региональные объединения (Восточная Швейцария, Центральная Швейцария и т.д.) для решения экономических и иных проблем.

    Отмечается, что политические права граждан в кантонах развиты в большей степени. чем на уровне федерации. Ряд кантонов Швейцарии сохранили такой институт прямой демократии как "народная ассамблея" ("ландесгемайнде"). Народная ассамблея - это конституционное, законодательное собрание всех граждан кантона. Народная ассамблея, как правило, избирает главу правительства и его членов, судей, представителя в Совете кантонов, обсуждает и принимает решения по важнейшим делам в кантоне. Автор подробно рассматривает этот уникальный институт прямой демократии.

    Все швейцарские кантоны состоят из автономных общин, которые являются ядром швейцарского федерализма и демократии, поскольку исторически швейцарский федерализм зародился в результате делегирования полномочий семьи общине по принципу субсидиарности. В этом разделе определяется конституционно-правовой статус общин. Подчеркивается, что в новую Федеральную конституцию была включена новая статья, которая гласит, что «автономия общины гарантируется нормами кантонального права. Конфедерация в своих действиях учитывает возможные последствия для общин, а также особое положение городов и агломераций, а также горных районов».

    В Швейцарии существует около 3000 общин разного типа. Разнообразие систем наряду с разнообразием вопросов, относящихся к компетенции общин, определяют различия в статусе швейцарских муниципалитетов. Общины называются по-разному в разных кантонах: «гемайнде», «ортегемайнде» (Гларус), коммуна (Фрибург, Невшатель, Валлис. Тессин). муниципальная коммуна (Берн, Валлис, Юра), «бецирк» (Аппенцель) и т.д.

    Различают следующие типы общин: общины жителей, гражданские общины, муниципальные, церковные, школьные, корпоративные и т.д. В целом, можно выделить две главные формы общин - гражданскую общину и общину жителей. Гражданская община

    27

    обладает правом предоставлять гражданство: любой швейцарец должен быть гражданином одной или нескольких общин, и только потом кантона и федерации. Община жителей, объединяющая все население общины, правомочна решать все остальные вопросы.

    Самостоятельность общин обеспечивается их финансовой независимостью - доля общин составляет около трети всех налоговых поступлений.

    Автор рассматривает также компетенцию общин в соответствии с конституциями кантонов. В немецкоязычной части им предоставляется довольно большая автономия, тогда как во франкоязычных кантонах отдается предпочтение более централизованной системе.

    Общины имеют нормотворческий и исполнительный органы. Главным органом общины является, как правило, Общее собрание жителей, которое решает важнейшие вопросы и является главным инструментом прямой демократии. В крупных общинах и городах существует выборный орган - парламент («Парламент общины», «Генеральный совет». «Главный Совет»), имеющий определенные полномочия. Исполнительная власть принадлежит Общинному совету, представляющему собой коллегиальный орган, избираемый гражданами.

    В связи с различиями между общинами, связанными с численностью населения, величиной территории и социально-экономическими показателями, в рамках кантонов разработаны различные системы финансового выравнивания.

    Автор также затрагивает современные проблемы общин. В целях оптимизации системы управления в общинах вносятся предложения о необходимости слияния малых общин. Анализируется опыт слияния общин в двух кантонах, Тургау и Фрибург. Автор делает вывод, что слияние общин должно быть только добровольным, по решению населения. В случае отсутствия такого решения целесообразнее укреплять сотрудничество между общинами и реформировать систему распределения полномочий, чем принуждать муниципалитеты к слиянию. Ряд кантональных конституций приняли поправки, направленные на достижение этой задачи, в частности, путем создания межмуниципальных ассоциаций с целью расширения и укрепления сотрудничества, повышения эффективности и оперативности управления.

    Интересно, что вслед за призывами к слиянию на муниципальном уровне в последнее время раздаются призывы к слиянию на кантональном уровне. Политики ряда кантонов призывают к слиянию кантонов, или даже изменению кантональных границ, с целью замены 26 кантонов пятью или шестью регионами.

    В заключение необходимо отметить и еще одну важную проблему, связанную с местным самоуправлением Швейцарии: снижение интереса граждан к самоуправлению, к общинной жизни, низкая посещаемость собраний общины и выборов.

    28

    В Заключении обобщены результаты исследования и сделаны некоторые общие выводы и рекомендации.

    Анализ швейцарского федерализма подтверждает тот факт, что федерация является одной из самых эффективных форм демократического устройства общества и имеет целью не допустить антагонизма в обществе. Швейцарский федерализм позволяет защитить традиционные ценности: гарантия автономии субъектов, поддержание и укрепление региональных и местных коммун с их разнообразным этническим составом населения и создание оптимальной формы самоуправления и обеспечения политических свобод граждан.

    В определенной степени практика швейцарского федерализма может быть использована в проведении национальной политики, может подсказать принципы разделения полномочий, в частности, на основе принципа субсидиарное™. Отдельного внимания заслуживает и уникальный опыт формирования органов власти на основе коллегиальности, вытекающий непосредственно из принципа федерализма.

    Государства с гетерогенной структурой населения, возможно, могли бы найти в швейцарской общественно-политической системе полезную ориентировочную модель. Это касается швейцарской системы консенсусной демократии, где в принятии всех важнейших решений учитываются интересы всех слоев населения, меньшинств, регионов и экономических групп.

    Избегая идеализации, в этой работе не были оставлены без внимания слабости и недостатки швейцарской системы. В этой связи следует принять во внимание опасность вырождения федерализма в партикуляризм, при котором общие интересы приносятся в ущерб узкогрупповым.

    Апробация результатов исследования. В процессе подготовки диссертация рецензировалась и обсуждалась на кафедре Конституционного права МГИМО МИД РФ.

    Основные идеи диссертации нашли отражение в следующих научных работах диссертанта:

    1. "Конституция Швейцарской Конфедерации", научное пособие, издательство "Московский государственный университет печати", 2001 г.

    2. "Новая конституция Швейцарской Конфедерации: право и современность", журнал "Государство и право", №7, 2001 г,

    3. "Союзы предпринимателей и их взаимодействие с государством (опыт Швейцарии)", журнал "Экономист", №10, 2001г.

    4. "От Гельвеции до Швейцарской Конфедерации", журнал "Международная жизнь". № 11-12. 1998 г.

    29

    5. "Различные оценки "объединенной Европы", журнал "Международная жизнь". №11-12, 1995 г.

    Отдельные проблемы, исследованные в диссертации, рассматривались в докладе на научно-практической конференции «10 лет реформы городского самоуправления в Москве» в Мэрии г. Москвы 25 октября 2001 г, посвященной реформе городского самоуправления. Доклад опубликован в Информационном бюллетене Мюрии г.Москвы № 7, Издательство Международный гуманитарный фонд «Знание», 2002 год.

     

Информация обновлена:20.11.2002


Если Вы не видите полного текста или ссылки на полный текст книги, значит в каталоге есть только библиографическое описание.

Copyright 2002-2006 © Дирекция портала "Юридическая Россия" наверх
Редакция портала: info@law.edu.ru
Участие в портале и более общие вопросы: reception@law.edu.ru
Сообщения о неполадках и ошибках: system@law.edu.ru