Учиться в России!
Регистрация »» // Логин:  пароль:

Федеральный правовой портал (v.3.2)
ПОИСК
+ подробный поиск
Подняться выше » Главная/Все статьи/

Источник: Электронный каталог отраслевого отдела по направлению «Юриспруденция»
(библиотеки юридического факультета) Научной библиотеки им. М. Горького СПбГУ


Гаврилов, М. В.
Моделирование в антикоррупционной политике /М
. В. Гаврилов.
//Правоведение. -2006. - № 2. - С. 74 - 85
  • Статья находится в издании «Правоведение :»

  • Материал(ы):
    • Моделирование в антикоррупционной политике.
      Гаврилов, М. В.

      Моделирование в антикоррупционной политике

      М. В. Гаврилов[*]

      Исследование проблем коррупции требует выработки ее определения и выявления ее факторов, а также понимания механизма развития и функ­ционирования коррупции, специфики ее проявления как в отдельной стране, так и в конкретных областях человеческой деятельности.

      По мнению В. Д. Зорькина, разработка государственной антикорруп­ционной политики является составной частью конституционной безопас­ности и одним из основных направлений внутренней политики (состав­ной частью высшего уровня государственной политики).[1]

      Исследователи обращают внимание на то, что коррупция становится достаточно устойчивой системой, базирующейся на постоянных связях, контактах определенной группы людей и даже многих групп для достиже­ния своих целей. Далеко не всегда используется механизм прямых взяток, но важно, что интересы коммерческих, финансовых, торговых структур сращиваются с интересами лиц, принимающих управленческие решения, формируется система влияния неправительственных, неадминистратив­ных структур на принятие решений.[2]

      Бывший советник первого Президента России Г. А. Сатаров полагает, что простые радикальные методы противодействия коррупции невозможны, поскольку она «настолько проникла в систему социально-экономических, политических связей, что ее грубое уничтожение обрушит всю эту систе­му... операция уже невозможна, так как болезнь запущена настолько, что если вы попытаетесь удалить ее — организм погибнет. Это как рак, пустив­ший метастазы. Остается только лечить организм, а не резать».[3]

      Необходимо построить модель системы коррупции и рассмотреть па­раметры ее функционирования. Под системой, в которой исследуется фе­номен коррупции, будем понимать любую из систем функционирования

      74

      государства и общества (правовую систему, исполнительную власть, соци­ально-политическую деятельность, экономическую систему, медицину, образование и др.).

      Исходя из системно-деятельностного подхода коррупцию следует по­нимать как определенного рода модификацию системы и ее элементов, поэтому теоретическое знание о ней необходимо строить на основе модели системы. Для решения данной задачи недостаточно декларировать факт системного поведения и провести произвольное деление на подсистемы по видам коррупции. Должен быть обоснован критерий деления на подси­стемы и элементы, а в самой системе —логически непротиворечивым об­разом выделено системообразующее основание (сущностная абстракция); теоретическое знание о системе надлежит выводить из этого системообра­зующего основания посредством правильных логических процедур.[4]

      Рассмотрим сначала модель поведения субъекта системы без корруп­ции (рис. 1). Некоторые авторы, характеризуя действия подобного субъекта, используют такую категорию, как «честность»,[5] но, дабы не вдаваться в моральные оценки, назовем работу субъекта в означенных условиях про­сто «нормальной» (или «нормативной»). Схема принятия «нормального решения» содержит входную информацию, процедуру выработки реше­ния, а полученное решение (выходная информация) используется систе­мой в качестве управляющего для дальнейшей ее работы в связи с полу­ченной на входе информацией.

      Решение принимается субъектом, во-первых, на основе предостав­ленной входной информации; во-вторых, в рамках процедуры выработки решения, определенной законом (подзаконным актом); в-третьих, на ос­нове собственной компетенции (знаний). Важно отметить, что нормаль­ное решение должно быть правильным с точки зрения процедуры, может быть оптимальным (наилучшим из всех возможных при заданной входной информации и ограничивающих условиях процедуры) или неоптималь­ным (не лучшим в указанном смысле). В некоррупционной модели приня­тие искаженного решения расценивается как ошибка функционирования субъекта, вызванная не коррупцией, а «бескорыстными заблуждениями» (недостаточной квалификацией, нарушениями процедуры без явной лич­ной выгоды). Частным случаем искаженного решения является задержка его принятия или его отсутствие (волокита).

      Предложим и исследуем модель функционирования субъекта управ­ления в условиях его коррупционной зависимости (рис. 2), используя

      75

      во взаимосвязи признаки, отнесенные исследователями коррупции к ос­новным факторам и параметрам. Рассмотрим роль отдельных блоков и их взаимодействие в коррупционном режиме функционирования субъекта.

      Коррупционное поведение субъекта опирается на осмысленный вы­бор решения, при котором субъект руководствуется не только знаниями и процедурой, но интересами собственного благополучия, выгоды; такое поведение реализуется по собственной инициативе или в результате дав­ления со стороны «источника коррупционной выгоды», заинтересованного в принятии определенного решения. Коррупционно навязываемое реше­ние может противоречить процедуре (закону) и отличаться от процедурно обоснованного решения, но может и совпадать с таковым.

      Коррупционное решение обещает не только личную выгоду, удовлетво­рение личного интереса, но и так называемый риск коррупции: вероятность обнаружения коррупционного поведения и наказания за такое поведение. В целях снижения риска носители коррупционного поведения стремятся со­кратить свои моральные издержки и усилить политическое влияние, снижая даже возможность обнаружения участия в коррупционной деятельности.

      В современной неоклассической экономике предполагается, что при планировании каждого действия человек руководствуется соображениями «рациональности», выполняет «бухгалтерский расчет», оперируя денежны­ми эквивалентами своих целей, ценностей и промежуточных средств.[6] Со­гласно модели Дж. Хутера и А. Шаха, оценка привлекательности коррупци­онного поведения у субъекта снижается под влиянием четырех параметров: сокращения числа должностных лиц, вовлекаемых в сделки, сокращения выгоды от каждой сделки, увеличения вероятности или тяжести наказания.[7]

      76

      Оценивая полезность коррупционного поведения, субъект учитывает сложившуюся в стране и конкретной системе среднюю интенсивность коррупции, от которой зависит вероятность того, что оно будет обнаружено. Как предупреждает В. М. Полтерович, «если коррупция является нормой, то для конкретного бюрократа вероятность быть наказанным незначитель­на. Напротив, эта вероятность велика, если вымогать взятки не принято»[8] (если средняя интенсивность коррупции превосходит критическое значение, то риск оценивается как незначительный и всем выгодно брать взятки).

      Правильнее допустить, что субъект сравнивает риск и выгоду корруп­ционного решения, проводит моральную и утилитарную оценку полезности альтернатив. Так называемый деонтологический подход[9] предполагает, что субъект способен учитывать моральную, нравственную поляризацию аль­тернатив, когда одна из них играет для него роль позитивного полюса, а вторая — негативного. Полярность оценки зависит от морального выбора субъекта и отражает его нравственную готовность в решении должностных задач считать законопослушный выбор позитивным, а незаконный, «не­должностной», криминальный — негативным, или наоборот. Утилитар­ный подход связан с практической привлекательностью для субъекта выбора того или иного варианта — в части самореализации субъекта, его амбиций, карьеры, благополучия его и семьи. Причем «толчки» в сторону позитив­ного или негативного полюса воспринимаются как актуальное давление (полученное в момент конкретного выбора) и ожидаемое давление (сфор­мировавшееся на основе предыдущего «удачного» или «неудачного» соб­ственного либо чужого опыта принятия коррупционных решений).

      По У. Райзману, высокая частота актов коррупции приводит к эффекту смены угла зрения, созданию собственных операционных норм, которые могут отклоняться от пропагандируемых, превращая восприятие корруп­ции в «естественное сотрудничество бизнеса и власти».[10] Моральные из­держки сделок воспринимаются как близкие к нулю, если в них участвует все общество, если они вписываются в систему распределения дополни­тельных доходов внутри государственного учреждения. Происходит леги­тимация коррупционного поведения сторон de facto за счет признания существующих норм несовершенными и несправедливыми: лицо общества определяется тем, на какой эталон ориентируются в своем поведении обычные люди, а потому «если вполне уважаемо и практически безопасно быть вором и взяточником, даже те, кто не имеет патологических склонно­стей к подобным занятиям, станут воровать и мздоимствовать уже для того хотя бы, чтоб шестеренки их взаимодействия с окружающим миром крути­лись, не теряя сцепления с такими же шестеренками соседей».[11] Помимо традиций коррумпированного поведения оказывают влияние качество судебной системы, степень строгости, неотвратимости наказания, возмож­ность ухода от него с помощью соответствующих правовых процедур. В ре­зультате коррупция начинает трактоваться не как ненормальное, болезненное

      77

      состояние, а как явление, постоянно воспроизводимое культурной тради­цией, опирающееся на устойчивые черты национальной культуры.[12]

      Известно, что в умах управленцев блуждает идея «примирения» с ис­пользованием полномочий в личных интересах, практикой «отката» в уп­равленческой деятельности: «Мы не поэты-идеалисты, жизнь так устроена, что любая власть используется ее обладателями в личных целях. Но важна пропорция. Если при этом власть решает проблемы населения, строит дороги, заботится о школах, больницах... это одно, а если власть использу­ется только для себя и приближенных — совсем другое».[13] Рассуждая таким образом, чиновник откровенно провозглашает неизбежность коррупции и предлагает коррупционерам всего лишь ограничить аппетиты, повысив, впрочем, эффективность управленческих решений, «не замечая» очевид­ного — того, что коррупция как раз и ведет к снижению эффективности государственного управления и замедлению развития экономики. Закономе­рен вопрос: какими пропорциями, процентами от пропускаемых денежных потоков должен ограничиться стыдливый коррупционер, чтобы граждане в благодарность за хорошие дороги прощали ему использование власти в личных целях?

      Необходимо не только выявлять те механизмы и принципы функцио­нирования законодательной, исполнительной, судебной власти, которые превращают коррупцию в систему жизнеобеспечения, создают психологи­ческую атмосферу, в которой коррупция воспринимается в качестве норма­тивного поведения, органично вписывающегося в образ жизни граждан, — но и искать механизмы нейтрализации источников коррупции (вырабаты­вать существенные контрмотивации для представителей власти).

      Могут предрасполагать к коррупции как само правило (закон), так и процедура его применения. Различие между этими факторами коррупцио-генности в том, что завышенные требования закона сами вызывают корруп­цию (цена исполнения правила гораздо выше цены незаконного решения), а дискреционные полномочия становятся коррупциогенным фактором тогда, когда допускают возможность выбора между применением завы­шенных требований закона и отказом от их применения. «Предоставляя чиновнику возможность выбора между санкциями различной степени тя­жести при отсутствии четких критериев того, когда нужно накладывать конкретную санкцию, норма права позволяет правонарушителю заплатить правоприменителю за менее тяжкую для него санкцию».[14]

      Коррумпированность субъекта развивается на ролевом месте в соот­ветствии со своеобразным «жизненным циклом», за время которого по­полняется коллекция многочисленных контактов, оказываются корыстные и «бескорыстные» (с расчетом на будущее) услуги, накапливается «фонд средств», создается имидж «своего человека» в соответствующем сообществе влияния или клане, складываются претензии на повышение статуса, в том числе с оплатой более высокого управленческого кресла. Суммы, которые

      78

      сегодня можно заработать в теневой экономике, столь велики, что за пост заместителя министра готовы платить, по некоторым оценкам, полмил­лиона евро.[15] Субъекту, который заведомо готов к коррумпированному по­ведению, управленческое кресло может предоставляться «авансом», с обя­зательством «оправдать доверие» впоследствии.

      Поскольку «стимулирующий компонент предполагает усвоение и пе­ревод на личностный уровень общественного опыта»,[16] постольку всевоз­можные примеры «удачного коррупционного общественного опыта» спо­собствуют тому, что все больше субъектов выбирают положительную оценку полезности коррумпированности, принимая ее как позитивный полюс своего поведения. Этому способствует и практика перемещения одиозных фигур на «утешительные» места в системе управления — «вбок» и даже на более высокие посты вместо наказания за коррупционную деятельность.

      Рассмотренная на рис. 2 схема описывает внутреннюю структуру моде­ли принятия решения и внешние воздействия на него. Схема, выделяющая описанные выше внешние объекты указанной модели, показана на рис. 3.

      Сопоставление схем на рис. 2 и 3 позволяет выявить варианты воз­можных антикоррупционных воздействий на систему. Воздействие на внутренние параметры: формализация процедуры; законопослушная мо­ральная ориентация; создание условий, повышающих риск коррупционного поведения. Воздействие на внешние параметры: «прозрачность» процедуры и возможность контроля решений со стороны общества или государствен­ных контролирующих органов; выявление отношений между государством и частным сектором (или отдельными гражданами), которые по своей структуре поощряют коррупционное поведение или ограничивают его; неотвратимость наказания; устранение властного принуждения к корруп­ционному поведению.

      79

      Специфика коррупционных явлений такова, что они образуют само­генерирующую систему: источники, материально поддерживающие кор­рупцию (личная выгода), порождают неэффективность сфер управления, а неэффективность принимаемых решений в свою очередь вызывает по­требность в источниках «коррупционной коррекции». Например, излиш­ние административные барьеры для бизнеса и снижают эффективность экономики, и создают почву для коррупции. В свою очередь коррупция порождает новые экономические проблемы, понижая инвестиционную привлекательность рынков, повышая транзакционные издержки и цену конечных продуктов и услуг, и т. д.[17]

      Рассмотрим, как эти структурные модели описывают ситуационные модели коррупционности общественных систем, например предложенные М. П. Клейменовым.[18] В эпоху сталинизма борьба с коррупцией предпола­гала всеобъемлющий контроль со стороны государства за поведением долж­ностных лиц, жесткое реагирование на любые отклонения от принятых норм (писаных и неписаных). Принимаемые решения строго контролиро­вались (сопоставлялись с входной информацией и законом), в соотноше­нии «риск/выгода» существенно превалировал риск. Несмотря на массовые нарушения прав человека тоталитарная модель обеспечивала жесткую корреляцию уровня властных полномочий должностного лица со степе­нью его ответственности. Риск оказаться привлеченным к уголовной от­ветственности и понести наказание возрастал тем больше, чем ближе к вершине власти находилось лицо. При наличии признаков личной неза­щищенности перед действиями государства у граждан создавалось четкое впечатление справедливости: в любом случае перед законом все равны, независимо от положения в обществе. В этом смысле реализация иерархи­ческой ответственности является идеальной для оптимизации любой со­циальной системы.

      Для модели борьбы с коррупцией, типичной для времен Хрущева, Брежнева, характерна выборочная ответственность на основе установок «руководящих лиц» (партийной элиты). Деньги играли второстепенную роль, выгодой являлся выход должностного лица на определенный уро­вень властных полномочий, вхождение в номенклатуру фактически озна­чало правовой иммунитет. Стремление попасть во властные структуры из соображений собственной безнаказанности, соглашательское поведение превращались в условия процессов деградации и неэффективности власти.

      Либеральная модель борьбы с коррупцией, складывающаяся в периоды революционных потрясений (когда новая власть еще не овладела функ­циями управления либо сознательно инициирует разрушительные процессы и отсутствие процедурной части принятия решений), минимизирует риск (отсутствие законодательной базы вызывает безнаказанность, частые изме­нения структуры власти — безответственность) и создает предпосылки все­дозволенности (смена морали). В России подобные периоды наблюдались

      80

      при Временном правительстве и в начале осуществления реформ 1990-х го­дов. Люди в таких условиях не только действуют ради собственной выгоды, но и выстраивают способствующую систему взаимоотношений и морали.

      В модели борьбы с коррупцией, характерной для современной России, ответственность осуществляется в соответствии с клановым подходом «свой — чужой, наш — не наш». Большое значение придается деньгам, с помощью которых улаживаются многие вопросы, в том числе в правоохра­нительной сфере. Вместо единой (номенклатурной) элиты власть осущест­вляется «командами», «своих» защищают от ответственности всеми возможными способами, зато в отношении «чужих» собирают компроме­тирующий материал и пытаются дать ему законный (или «проплаченно-коррупционный») ход. Борьба с коррупцией используется как инструмент в межклановых схватках за власть, накопленное досье приберегается для подключения в нужный или «разрешенный» момент. Отсутствие контроля порождает широкомасштабную «рыночную» коррупцию в нижестоящих структурах власти. В рамках этой модели с 2001 по 2005 г. рынок «деловой» коррупции в России вырос более чем в 10 раз, а средний размер взятки — с 10 тыс. до 130 тыс. долл.[19]

      Исследование опыта функционирующих фирм, проведенное по зака­зу Европейского банка реконструкции и развития и Всемирного банка, выделило в странах с переходной экономикой три типа возможного влия­ния фирм как коррупционных источников: «скупка государства», влияние на государство и административная коррупция.[20] «Скупкой государства» названо воздействие фирм на формирование законов, основных положе­ний, правил и инструкций посредством незаконных и «непрозрачных» (утаиваемых) частных платежей государственным должностным лицам. Влияние — способность воздействовать на формирование правил без под­купа должностных лиц (благодаря таким факторам, как размер фирмы, ее значение для национальной или региональной экономики, доля государ­ства в пакете акций и продолжительность отношений с государственными чиновниками). Административная коррупция проявляется в частных вып­латах государственным должностным лицам не для введения новых пра­вил, а для искаженного применения (нарушения) правил, законов или ограничений, наложенных на деятельность фирм государством. Конкури­рующие между собой фирмы или одна из них стараются получить контракт с помощью взятки государственному чиновнику (исполнителю). Чинов­ник выступает в роли монополиста, приобретающего на рынке некоторый товар, который может быть поставлен одной из конкурирующих фирм, а административная коррупция позволяет фирме обойти правила путем «скупки государства» (или обеспечить выгодную «трактовку» правил) и га­рантировать высокие темпы роста.[21]

      Поскольку коррупция становится своеобразным механизмом стимули­рования властной и экономической сторон функционирования государства

      81

       (в интересах определенных лиц), интересно сопоставить ее с правовым сти­мулированием, предметом которого «выступает "собственный" интерес субъекта, а характер взаимодействия сопровождается благоприятными юри­дическими условиями (свободой выбора, добровольностью, расширением возможностей и т. п.), способствующими его удовлетворению (достижению блага)».[22] Коррупционное стимулирование хотя и удовлетворяет «собствен­ный» интерес субъекта к достижению благ и расширению своих возможностей, хотя и пытается использовать (или создать) благоприятные для коррупции юридические условия, но должно расцениваться исключительно и безуслов­но как противоправное, нацеленное на развитие отрицательной активности.

      Стимул, направленный на коррупционный интерес (как и правовой стимул), учитывает не только внешне благоприятную ситуацию противо­правного решения, но и «необходимое соответствие во внутренней струк­туре личности».[23] Представление о том, что повышение уровня содержа­ния должностных лиц государственной службы должно способствовать уменьшению коррупции, является наивным заблуждением и не подтвер­ждается опытом — эксперты не обнаруживают прямой статистической связи между относительным уровнем затрат на содержание госслужащих и уровнем коррупции.[24] Если бы гипотеза о подобной связи была верна, то более высокооплачиваемые должностные лица, находящиеся на более вы­соких уровнях управленческой иерархии, должны были бы реже и менее нагло брать взятки. Но это не подтверждается нигде в мире, даже в мало коррумпированных странах. Воздействие повышения зарплаты на сниже­ние коррупции возможно лишь при наличии влияния дополнительных факторов — например, роста риска коррупции (шансов на обнаружение коррупционного поведения и его наказание).

      При повышении эффективности управления рост затрат на содержа­ние госслужащих оправдан и способствует снижению коррупции. Росту эффективности работы может способствовать увеличение затрат на содер­жание квалифицированных исполнителей (агентов).[25] При этом требуется создать условия для принятия эффективных решений и, что немаловажно, проверки их обоснованности.

      Помимо неправовых стимулов, инициируемых источником корруп­ционного решения, имеют место различного вида неправовые принуждения к коррупционному решению со стороны, как правило вышестоящих, субъ­ектов власти. В этом случае непосредственную выгоду получает руководящий субъект, перепоручающий подчиненному субъекту-исполнителю приня­тие незаконного решения независимо от его нравственной позиции. Как отмечает И. В. Максимов, роль принуждения в социально-правовых отно­шениях такова, что «воля подвластного непоступательна: не предполагает выбора соответствующей его убеждениям модели поведения... для самого

      82

      субъекта управления внутренние убеждения подчиненного не имеют и не должны иметь какого-либо решающего значения».[26] Добавим, что при противоправном принуждении дополнительно достигается смирение под­чиненного субъекта, принудительная смена личной нравственной пози­ции в сторону согласия и приятия коррупционных решений в качестве собственной нормы (позитивного фактора морали).

      Многие авторы предлагают строго прописывать (формализовать) процедуры принятия решения, которые жестко ограничивали бы «нежела­тельные уклонения». Пробельность и запутанность законодательства, по мнению экспертов, в немалой степени подстегивают коррупцию. В ка­честве примера приводят налоговое законодательство: «Если не полон свод законов, значит, жизнь практически незаконна... Налоговая система при Ельцине ставила весь народ российский не только в аморальное, но и в криминальное положение».[27] Существует признанный экспертным сооб­ществом критерий экспертизы как действующих, так и разрабатываемых законов на предмет их коррупционности: закон создает простор для кор­рупции, если в нем много отсылочных норм, дающих возможность «пло­дить» подзаконные акты, ведомственные инструкции и приказы, которые, в свою очередь, не содержат ответа на многие вопросы и уводят участни­ков отношений во внеправовое поле.[28] Удержание активного населения в полукриминальном состоянии — одно из средств сохранения власти пра­вящей элитой с криминальными ориентирами.

      В реальности жесткая инструктирующая формулировка процедурных правил возможна далеко не всегда. В связи с этим много говорится о необ­ходимости прозрачности процедур принятия решений. Действительно, коррупция — скрываемое нарушение субъектом системы управления правил ради получения благ (личных, родственных, клановых, партийно-группо­вых), обогащения (деньги, акции, движимое и недвижимое имущество, контрольно-распорядительные посты и пр.), продвижения по службе, по­лучения должности, незаконных льгот и привилегий.

      Сокрытие удается потому, что на уровне законодательной власти от­сутствует обязанность готовить развернутый анализ аргументов и послед­ствий принятия закона (анализ законопроектов и проектов иных нормативных актов), включая экономическую, криминологическую, иные виды экспер­тиз, а на уровне исполнительной власти отсутствуют внятные процедуры под­готовки решения, нет протоколирования (отчета) аргументов выбора.

      К. И. Головщинский справедливо замечает, что в отсутствие легаль­ных и открытых описаний представительства интересов процесс принятия управленческого решения превращается в «черный ящик»: «Можно дога­дываться о том, какие сигналы подавались на его "вход", точно знать, что на "выходе", но не иметь никакого представления о том, как принималось это решение... какие предлагались альтернативы и на основании каких критериев производился выбор между ними».[29]

      Классик американской теории коррупции Р. Клитгард предложил формулу коррупции: коррупция = монополия плюс дискреционная власть

      83

      минус подотчетность.[30] В проведении антикоррупционной политики Клит-гард призывал идти дальше рассуждений о морали — искать пути ограни­чения условий монопольной власти, ограничивать и четко определять круг ее полномочий, повышать прозрачность принятия решений. «Люди склонны заниматься коррупцией, когда риски низки, наказание мягко, а стимулы велики и тем больше, чем обширнее монопольная власть: измените ин­формацию и стимулы, и вы измените коррупцию».[31]

      Прозрачность, открытость органов власти является, кстати, одним из признаков их демократичности. Но информационная открытость не мо­жет возникнуть по указу, она должна предваряться серьезной проработкой соответствующих механизмов и специальной подготовкой персонала.

      Сама по себе прозрачность в работе систем управления недостаточна, она полезна в сочетании с квалифицированным контролем деятельности и принимаемых решений, усилением подотчетности. Напомним, что в право­ведении понятия «контроль» и «надзор» недостаточно разграничены и неред­ко употребляются в качестве пересекающихся или даже идентичных.[32] Поэто­му целесообразно опереться на их определения в широком смысле. В общем случае надзор близок к мониторингу (от лат. monitor — предостерегающий) и подразумевает специально организованное, систематическое наблюдение за состоянием объектов, явлений, процессов с целью выявления его соответ­ствия желаемому результату, первоначальным предположениям или прогно­зам. А контроль прежде всего подразумевает направляющее влияние (принуж­дение), полученное в результате, в частности, мониторинга, надзора.

      Как показано на рис. 3, контроль вместе с наблюдением образует пет­лю обратной связи, которая на основе наблюдения за процедурой принятия решений, сопоставления входных данных и результата позволяет оценить их правильность, правомочность и внести соответствующие коррективы. Цель контроля — не только обеспечить законность и «схватить за руку» в момент получения взятки, но и воспроизводить целесообразное государ­ственное управление. В содержание контрольной деятельности входит по­лучение и анализ соответствующей информации, выявление причин и тен­денций ненадлежащего исполнения (неисполнения) заданий, принятия решений с отклонениями от установленных правил и требований, обнару­жение поведения, «похожего» на коррупционное. Речь не идет о прокурор­ском надзоре, поскольку, как справедливо указывает В. П. Беляев, прокура­тура не наделена административными, управленческими полномочиями.[33]

      Повторим, задача такой контрольной деятельности — выявить симп­томы на основе квалифицированного анализа ситуации по ее результа­там,[34] определить причины и остановить назревающую коррупционную тенденцию в субъекте управления, сыграть по возможности превентивную

      84

      роль и сформулировать пути исправления (уточнение процедур, проведе­ние кадровых и структурных изменений, модификация других условий функционирования субъекта управления). Орган управления по своей природе не может желать достичь определенных результатов, такое жела­ние может быть только у конкретных субъектов управления, в параметры функционирования которых необходимо вмешательство с учетом плани­руемых и реально состоявшихся результатов.

      В планировании как действий, так и решений люди по естественным причинам время от времени ошибаются (могут не обладать полной инфор­мацией, неверно оценить общий контекст ситуации, плохо предсказать условия, в которых будет выполняться решение, просто ошибиться в рас­суждениях).[35] Случайный характер имеют и сами естественные ошибки, и их последствия. Коррупционные решения хотя и обусловлены поведением отдельных субъектов, но в целом имеют вектор воздействия, уводящий от правового (и ожидаемого на основе права) развития государства и об­щества. Субъект экономических отношений сам расплачивается за свои ошибки. А за ошибки коррупции расплачивается государственный орган, ее допустивший, не чиновник, а исполнители решений.

      Хотя естественные управленческие ошибки необходимо отличать от коррупционно инициированного поведения и коррупционных решений, но корректировать на основе контроля необходимо как те, так и другие.

      Антикоррупционный контроль в таком понимании может осуществ­ляться как внутри определенного государственного органа (по типу службы безопасности, существующей на многих предприятиях), так и внешними контролирующими органами.[36] Нельзя также не учитывать прямые и косвен­ные расходы, которые потребуются на реализацию соответствующих мер.[37]

      Прозрачность целесообразна и по-настоящему эффективна только при условии, что допускает возможность перекрестного наблюдения и перекрест­ных запросов компетентного контроля. Причем подразумевается универ­сальное требование: контролеры вообще, а в правоохранительных органах особенно, должно быть более «чисты», чем обычные государственные слу­жащие. Коррупция систем управления высшего звена государственного ап­парата, правосудия опаснее и разрушительнее любой другой, поскольку ли­шает систему власти возможности проверки своей работы и корректировки, лишает общество ощущения справедливости, искажает моральные нормы.

      Понятно, что рассмотренные модели и формулы служат для того, чтобы оценить и спрогнозировать антикоррупционную политику в целом, в каж­дой же конкретной стране и системе необходимо детальное исследование с учетом политических, экономических и социальных параметров качества управления, а также антикоррупционных операторов. Антикоррупцион­ная политика должна быть направлена на реальное сокращение возмож­ностей и мотивов коррупционного поведения системы и ее субъектов, на осуществление контроля качества и обоснованности управленческих ре­шений, поддержание риска коррупции на уровне, делающем сомнитель­ной ее выгоду для субъекта.

      85
      [*] Кандидат физ.-мат. наук, зав. кафедрой Саратовской государственной академии права.

      [1] Зорькин В. Д. Об угрозах конституционному строю в XXI веке и необходимости проведения правовой реформы в России // Журнал российского права. 2004. № 6. С. 7.

      [2] См., напр.: Белозерцев С. Коррупция как атрибут политического режима России // http://www.inguk.ru/biblio/korrupcia/belozercev.html; Куракин А. В. Понятие и формы про­явления коррупции в системе государственно-служебных отношений Российской Феде­рации (опыт теоретического анализа) // Право и политика. 2003. № 2. С. 45-59; Погибнет ли страна без коррупции? Доклад Центра прикладных политических исследований «Информа­тика для демократии» (ИНДЕМ) //Terra incognita. 2003. № 1 (http://www.terraincognita. spb.ru/ nil/mil, htm).

      [3] Сатаров Г. Россия во мзде // Новая газета. 2000. № 61.

      [4] Иващенко Г. В. О понятии «безопасность» // Credo. Оренбург, 2000. № 6.

      [5] См. отчеты Центра ИНД ЕМ за последние годы, а также: Дубнов А. П. Коррупция как глобальная проблема современности // Владивостокский центр исследования организован­ной преступности при Юридическом институте ДВГУ. 2001. 9 окт. (http://www.crime.vl.ru).

      [6] Серебрянников П. И. Экономическая теория о транспортном регулировании // Го­ризонты промышленной политики. 2003. 7 сент. (http://www.prompolit.ru/prompolit).

      [7] HutherJ., Shah A. Anti-Corruption Policies and Programs: A Framework for Evaluation// World Bank Policy Research Working Paper 2501. 2000. December. P. 2-3.

      [8] Полтерович В. М. Институциональные ловушки и экономические реформы // Эко­номика и математические методы. 1999. Т. 35. № 2. С. 3.

      [9] Лефевр В. А. Конфликтующие структуры. М., 2000. С. 15.

      [10] Цит. по: Жилина И. Ю., Иванова Н. Н. Экономика коррупции // Экономические и социальные проблемы России. Вып. II. Социально-экономические проблемы корруп­ции. М., 1998. С. 53.

      [11] Рыбаков В. Китай: опыт воспитания бюрократии // Нева. 2005. № 4. С. 161.

      [12] Нестик Т. А. Коррупция и культура// Экономическая теория преступлений и наказаний. 2002. № 4 (http://www.anti-corr.ru/archive/Nestik.doc).

      [13] Чернышевский Д. Конец уездных баронов? // «Московский Комсомолец» в Сара­тове. 2005. № 28 (цитируются слова С. А. Севостьянова, председателя Саратовского област­ного Комитета по работе с органами местного самоуправления и территориями области).

      [14] Головщинский К. И. Диагностика коррупциогенности законодательства / под ред. М. А. Краснова, Г. А. Сатарова. М., 2004. С. 6.

      [15] Максимов А. Бомба в ночном эфире // Независимая газета. 2003. 15 авг.

      [16] Тонков Б. Е. Противодействие наркотизации общества как функция государства// Правовая политика и правовая жизнь. 2005. № 1. С. 60-67.

      [17] Сатаров Г., Головщинский К. Коррупция и эффективность. Как это работает // Газета.Ru. 2004. 18 мая (http://www.gazeta.ru/comments/tendency/109386.shtml).

      [18] Клейменов М. П. Модели борьбы с коррупцией // Доклады и сообщения «Корруп­ция как глобальная проблема современности». Владивостокский центр исследования орга­низованной преступности при Юридическом институте ДВГУ (http://www.crime.vl.ru/docs/ konfs/ekat_l.htm).

      [19] Малкова И., Кац Е., Дорофеева А. Страна берущих // Газета.Ru. 2005. 20 июля (http:// www.gazeta.ru/2005/07/20/oaj 64558. shtml).

      [20] Hellman J. S., Jones G., Kaufmann D. Seize the State, Seize the Day: State Capture, Corruption and Influence in Transition // World Bank Policy Research Working Paper. 2444. 2000. September. P. 2.

      [21] Левин М. И., Цирик М. Л. Коррупция как объект математического моделирования // Экономика и математические методы. 1998. Т. 34 (3, 4); Нестик Т. А. Коррупция и культура.

      [22] Малько А. В. Стимулы и ограничения в праве. М., 2003. С. 55.

      [23] Там же. С. 50.

      [24] Сатаров Г., Головщинский К. Коррупция и эффективность.

      [25] Субъект подкупа (лицо, принимающее взятку) обладает властью либо из-за несо­вершенства рынка, либо благодаря своей институциональной позиции, но, в сущности, является исполнителем (агентом) другого лица или организации, а цель взятки — побу­дить его поставить свои интересы выше целей организации, на которую он работает (под­робнее: Rose-Ackerman S. Corruption and Development // Annual Bank Conference on Deve­lopment Economics. The World Bank. Washington (DC), 1997).

      [26] Максимов И. В. Административное принуждение в системе средств правовой по­литики// Правовая политика и правовая жизнь. 2005. № 1. С. 34-41.

      [27] Погибнет ли страна без коррупции?

      [28] Зорькин В. Д. Об угрозах конституционному строю в XXI веке...

      [29] Головщинский К. И. Диагностика коррупциогенности законодательства. С. 4.

      [30] Подробнее см.: Klitgaard R. 1) Controlling Corruption. Berkeley, 1988; 2) Gifts and Bribes// Strategy and Choice / ed. R. J. Zeckhauser. Cambridge, 1991.

      [31] Klitgaard R., Maclean-Abaroa R., Parris L. Corrupt Cities: A practical Guide to Cure and Prevention. Oakland (CA), 2000 (см. главы II и V в пер. М. А. Гилевской «Коррумпиро­ванные города: практическое руководство по предупреждению и пресечению»: http:// www.crime.vl.ru/docs/books/book_28.htm).

      [32] Беляев В. П. Контроль и надзор как средства реализации правовой политики // Правовая политика и правовая жизнь. 2003. № 4. С. 40-52; Овсянко Д. М. Административ­ное право. М., 1997. С. 169.

      [33] Там же. С. 50.

      [34] Управление по результатам / общ. ред. и предисл. Я. А. Лейманна. М., 1988. С. 7.

      [35] Серебрянников П. И. Экономическая теория о транспортном регулировании.

      [36] Магомедов К. Социологический анализ этических проблем государственной служ­бы // Государственная служба. 2004. № 6.

      [37] Klitgaard R., Maclean-Abaroa Д., Parris L. Corrupt cities. A practical guide to cure and prevention.

    Информация обновлена:08.11.2006


    Сопутствующие материалы:
      | Персоны | Книги, статьи, документы 
      

    Если Вы не видите полного текста или ссылки на полный текст статьи, значит в каталоге есть только библиографическое описание.

    Copyright 2002-2006 © Дирекция портала "Юридическая Россия" наверх

    Рейтинг@Mail.ru Rambler's Top100
    Rambler's Top100 Яндекс цитирования

    Редакция портала: info@law.edu.ru
    Участие в портале и более общие вопросы: reception@law.edu.ru
    Сообщения о неполадках и ошибках: system@law.edu.ru