Учиться в России!
Регистрация »» // Логин:  пароль:

Федеральный правовой портал (v.3.2)
ПОИСК
+ подробный поиск
Подняться выше » Главная/Все статьи/

Источник: Электронный каталог отраслевого отдела по направлению «Юриспруденция»
(библиотеки юридического факультета) Научной библиотеки им. М. Горького СПбГУ


Шестерюк, А. С.
Система природоохранительного
законодательства в СССР /А. С. Шестерюк.
//Правоведение. -1978. - № 4. - С. 48 - 54
  • Статья находится в издании «Правоведение.»

  • Материал(ы):
    • Система природоохранительного законодательства в СССР.
      Шестерюк, А. С.

      А. С. ШЕСТЕРЮК, аспирант

      СИСТЕМА ПРИРОДООХРАНИТЕЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В СССР

      В настоящее время большое значение придается научной разработке проблем охраны окружающей среды, улучшению социалистического природопользования.[1]Для современного общества жизненно важным является обеспечение своим членам защиты от многочисленных опасностей, которыми грозит дальнейшее неконтролируемое техническое развитие, сохранение природы для человека.[2] Сила социализма в том и состоит, что он «позволяет не только предвидеть такие проблемы, но и заблаговременно планировать их решение».[3]

      В последние поды советское законодательство пополнилось рядом важнейших нормативных актов. Основополагающим среди них является новый Основной Закон СССР, в котором охрана окружающей среды возведена в ранг конституционных задач. Соответствующие положения Конституции ОССР в совокупности с (нормативными актами, регулирующими общественные отношения в сфере социалистического природопользования, составляют юридическую базу, которая позволяет целеустремленно вести работу по защите природы.

      На первый план выдвигаются задачи точного и неуклонного исполнения действующих законов об охране окружающей среды и совершенствования этого важного раздела советского законодательства.[4]

      Систематизация природоохранительного законодательства имеет не только теоретическое, по и практическое значение. Правильно построенная система законодательства (создает оптимальные условия для успешной деятельности правоприменительных органов, позволяет законодателю быстрее реагировать на изменения в сфере регулируемых общественных отношений. В этой связи перед юридической наукой встает ряд проблем. Важнейшими среди них являются вопросы «качественной определенности» системы природоохранительного законодательства и ее места в системе советского; законодательства.

      В современной юридической литературе понятие советского природоохранительного законодательства наиболее полно раскрыто О. С. Колбашвым.[5]

      Под природоохранительным законодательством в учебной литературе понимается «(Совокупность природоохранительных норм и правовых актов, объединенных общностью объекта, предмета, принципов и целей правовой охраны природы в СССР».[6] Приведенное определение, недостаточно точно отражая соотношение между содержанием права и его формой, в которой др. Прироохранительные нормы существуют, объективируются, ничего: гае говорит о месте природоохранительного законодательства в системе советского законодательства. Вызывает также сомнение и употребление понятия нормы применительно к законодательству. Общеизвестно, что норма — это структурный элемент системы трава. Объективируется она в тексте нормативного акта в виде статьи либо ее части, параграфа. Применительно же к законодательству правильнее использовать термин «нормативное предписание», которое является первичным структурным элементом системы законодательства.[7] В рассматриваемом определении говорится о совокупности правовых актов, объединенных общностью объекта, предмета, целей и принципов охраны природы в СССР. Следовательно, эти правовые акты идентичны, так как имеют один и тот же объект охраны, предмет, цели и принципы правового регулирования. С этим нельзя согласиться. Во-первых, существование нормативных актов, имеющих одни и те же указанные признаки, означает их взаимное дублирование, что не соответствует действительности. Во-вторых, указанное определение значительно сужает объем природоохранительного законодательства. Из него выпадают нормативные предписания по охране отдельных природных ресурсов, поскольку, например, для Основ земельного законодательства Союза ССР и союзных республик[8] и Основ водного законодательства Союза ССР и союзных республик[9] отнюдь не характерна общность предмета правового регулирования. Не обладают общностью предмета Основы законодательства, о здравоохранении Союза ССР и союзных республик.[10] перечисленные выше Основы, хотя значительная часть правовых предписаний указанных актов, несомненно, включена в природоохранительное законодательство.[11] Поэтому при формулировании общего определения природоохранительного законодательства следует использовать понятие «нормативное предписание», а не «нормативный акт». В этой связи уместно сослаться на известное в юридической науке положение о том, что законодательство является не простой оболочкой правового содержания, а формой самого существования правовых норм, средством их организации, предания им определенности, объективности.[12] Коль скоро формой существования нормы является правовое предписание, то именно оно, а не нормативный акт,— первичный элемент системы законодательства. Для установления гранит действия природоохранительного законодательства на современном этапе имеет значение и тот факт, что правовая охрана природы обеспечивается всеми отраслями советского права в целом.[13]

      Таким образом, природоохранительное законодательство можно определить как совокупность нормативных предписаний, включающих нормы различных отраслей советского права; и направленных та регулирование природоохранительных общественных отношений.[14]

      В теории права вопросы о предпосылках отрасли, признаках системы отрасли законодательства наследованы достаточно подробно. Основными признаками (системы отрасли законодательства принято считать иерархичность, ее структуры, подчиненность, согласованность и взаимодополняемость законов и иных нормативных актов.[15] Общеизвестно, что законодательство есть форма права, его выражение (вовне. Однако структура законодательства не является зеркальным отражением структуры права.[16] Большое влияние на формирование системы законодательства оказывает система направлений государственной деятельности.[17] В соответствии с этим нормы различных отраслей трава могут группироваться в одну отрасль законодательства (вплоть до включения их в один нормативный акт), а нормы одной и той же отрасли права фиксироваться в (разных отраслях законодательства. Природоохранительное законодательство и, представляет собой систему, которая содержит нормы различных отраслей права.

      Система отрасли природоохранительного законодательства обладает радом указанных выше признаков, хотя не все они выявлены одинаково полно. Сама система еще находится в стадии формирования, поэтому не все общественные отношения «по охране окружающей среды» требующие правового регулирования, им охвачены.[18] Так, Основы законодательства о здравоохранении (ст. 18 и др.) содержат предписания о необходимости борьбы за чистоту атмосферного воздуха, защиты от шумового воздействия. Однако они носят характер общих положений, предполагают конкретизацию регулирования соответствующей облает» общественных отношений. Принятие нормативного акта об охране атмосферного воздуха[19] в определенной мере дополнит саму систему природоохранительного законодательства, восполнит пробел в правовом регулировании природоохранительных отношений и позволит более полно выявить признак взаимодополняемости нормативных актов. Существование этого признака можно проиллюстрировать на следующем примере.

      В ст. 166 УК РСФСР предусмотрена уголовная ответственность за незаконную охоту. Однако понятие незаконной окоты в тексте этой статьи сформулировано в самом общем виде. Для конкретизации объекта посягательства необходимо; обратиться к фаунистическому законодательству. Например, в Положении об охоте и охотничьем хозяйстве РСФСР[20] указано, что правом на охоту пользуются лица, имеющие охотничий билет с отметкой о сдаче испытаний по охотничьему минимуму и уплате государственной пошлины. Понятие охоты на законных основаниях раскрывается и в других нормативных актах.

      В настоящее время не полностью охарактеризован такой признак системы природоохранительного законодательства, как иерархичность структуры отрасли. Этому способствовало бы принятие единого союзного нормативного акта, который (возглавит систему отрасли природоохранительного законодательства.[21]

      О необходимости принятия такого нормативного акта свидетельствует следующее. Поскольку большая часть объектов природы является исключительной собственностью государства, имеющего федеративное устройство, решающее слово в определении основных направлений природоохранительной деятельности принадлежит Союзу ССР. Это прямо вытекает ив содержания ст. 73 Конституции СССР, которая относит к ведению Союза ССР определение общих мероприятий по рациональному использованию и охране природных ресурсов. Основополагающие правовые акты принимались при систематизации земельного, водного, горного и лесного законодательства. Такой нормативный акт должен быть и в системе природоохранительного законодательства. Экологическое единство природного комплекса предполагает одинаковый подход к организации его охраны на всей территории СССР. Эту задачу решил бы общесоюзный нормативный акт.

      За последние годы в научной литературе стал употребляться термин «окружающая природная среда». Что входит в это понятие?

      Одни авторы считают, что окружающая природная среда представляет собой «очеловеченную природу», где элементы естественной среды органически соединяются с последствиями человеческой деятельности.[22] Аналогичное определение зафиксировано и ib законодательстве ГДР.[23] Согласно другой точке зрения понятие окружающей среды «вошло в мир в связи с вопросом охраны ее от загрязнения», а охрана окружающей среды «имеет... санитарно-гигиенический аспект».[24]

      Правильное определение окружающей среды имеет важное значение для природоохранительного законодательства, поскольку принятие той или иной трактовки этого понятия связано с установлением объема нормативного материала, в него входящего. Из двух приведенных здесь определений более правильным представляется первое. «Очеловеченная природа», продукт преобразования биосферы — это социальное определение того явления, которое В. И. Вернадский назвал ноосферой. Окружающая природная среда — определенное качественное состояние природного комплекса, характеристика происходящих в нем процессов, отражение влияния человека на естественные процессы (очеловеченная природа). Поэтому ее охрана означает защиту всех элементов. Несомненно, охрана окружающей среды имеет и санитарио-гигиенический аспект, который, однако, проявляется гае только в том, что существует необходимость защиты ее от загрязнения, сколько в том, что «нужна постоянная гигиена Земли — охрана природы от и ер азу мной и, бесплановой технизации».[25] Вот почему окружающая природная среда в представлении Г. Н. Полянской является лишь составляющей частью, звеном «очеловеченной природы». Согласиться со вторым определением нельзя еще и потому, чего оно не несет в себе активного начала;. В условиях, когда «техническая {революция привела к нарушению саморегуляции природы... необходимо влиять на биосферу, управлять ею, все более превращая ее в ноосферу».[26]

      Другими словами, человек вступил в качественно, новый этап развития — этап «управляемой эволюции», управления .качеством окружающей человека природной среды.[27] Под термином «охрана природы» понимается сохранение и умножение ресурсов природы, тогда как охрана окружающей среды предполагает сохранение пригодных для жизни природных условий. Основная задача состоит не только в том, чтобы сохранить природу, сколько в сохранении необходимых для жизни людей природных условий. Соответственно я термин «окружающая природная среда» более отвечает задачам практики.

      Охранять окружающую среду сегодня — значит управлять ее качеством. Социалистическая правовая доктрина исходит из тога, что защита природы — это прежде всего положительная, созидательная деятельность, осуществляемая государством и общественностью.[28]

      Уяснение содержания понятий природы, объекта природы, окружающей природной среды позволит четко определить, какие вопросы следует (решать в рамках общей и особенной части природоохранительного законодательства. Общая часть должна содержать нормативные предписания, имеющие основополагающее значение «для всей системы. Речь идет о нормах, регулирующих отношения по управлению качеством окружающей природной среды, отношения собственности на объекты природы, созданные как ею самой, так и с участием человека. В этой части законодательства должны быть определены объекты правовой охраны, критерии разграничения природы и не относящихся к ней предметов, сформулированы требования (Комплексного подхода к организации охраны окружающей среды.[29] Очевидно, что все эти вопросы должны решаться с учетом рационального использования природных объектов.

      В науке вопрос о соотношении охраны окружающей природной среды и рационального пользования ею спорен.[30] Так, в учебном пособии «Правовая охрана природы в СССР» говорится о трех формах охраны природы. Одной из них является «обеспечение рационального использования природных ресурсов».[31] Правда, авторы не до конца последовательны. Они фактически исключают рациональное пользование из охраны природы, утверждая, что «их соотношение не укладывается в понятие целого и части, общего и отдельного». На необходимость разграничения понятий «охрана природы» и «использование природных ресурсов» указывает и Н. С. Макаревмч.[32] Однако позиция его также противоречива. Он полагает, что «сущность охраны природы собственно и заключается в сохранении равновесия между природными ресурсами, явлениями и процессами с учетам воздействия общества на природу».[33]

      В этой связи встанет вопрос, как сохранить такое равновесие с учетом воздействия общества; на природу, «ели за рамками охраны остается рациональное использование? На наш взгляд, это невозможно, поскольку равновесие в природной среде в значительной мере зависит от того, насколько рационально используются ресурсы природы.

      По мнению Г. Н. Полянской, «для благоприятного состояния всех природных ресурсов, втянутых в оборот, наибольшее знамение имеет организация рационального пользования ими».[34]

      Я. Я. Страутманис отмечает, что «сегодня теоретически :и практически нет объективного научно-обоснованного критерия для точного разделения понятий природопользования и охраны природы, эти понятия взаимосвязаны».[35]

      По нашему мнению, правильнее вообще не проводить различий между охраной и, рациональным использованием. Как известно все авторы признают, что охрана природы неизбежно предполагает рациональное использование ее объектов. Требование комплексной охраны окружающей среды означает в том числе обязательный учет рационального использования природных объектов, включающего в себя и запрет на потребление Определенного (ресурса, его консервацию. Рациональное использование является составным звеном охраны окружающей природной среды.

      Эта дискуссия связана с там, что сторонники разграничения охраны природы и рационального пользования ею понимают под охраной окружающей среды лишь один из аспектов этой деятельности, а именно сохранение природных ресурсов. Между тем охрана окружающей среды не ограничивается лишь сбережением ресурсов природы. Она направлена на сохранение пригодных для жизни природных условий. Следует отличать понятие рационального использования ресурсов в земельном, водном и т. п. законодательстве и в природоохранительном аспекте. Если в первом случае использование означает, как правило, потребление природного ресурса, то в природоохранительном аспекте «рациональное использование» следует понимать гораздо шире. Природа едина, и под этим углом зрения всякое «прикосновение» к природному объекту означает ее использование. Рациональное использование с природоохранительной точки зрения включает в себя не только организацию рационального потребления, но и консервацию, воспроизводство возобновляемых ресурсов и т. п. Так, установление режима заказника означает запрет на потребление определенных ресурсов, но именно в силу установления ограничений природный объект используется «экологически». Кроме того, не все природные объекты являются ресурсами, т. е. источниками потребления для нужд производства. В отношении таких природных объектов можно говорить лишь об их «экологическом» использовании.

      Объем природоохранительного законодательства постоянно растет. В этой связи важное значение имеет его систематизация, выработка наиболее целесообразной формы соответствующего правового акта, поскольку «давно уже известно, что применению подлежит закон, а не мотивы закона, ре намерения законодателя».[36] В настоящее время систематизация природоохранительного законодательства необходима и в связи с подготовкой Свода законов Союза ССР. Согласно схеме Свода законов СССР,[37] законодательство об охране и рациональном использовании природных ресурсов должно группироваться в третьем разделе. При этом в первую главу этого раздела Свода законов СССР предусматривается включить нормативные акты, имеющие общее значение для охраны и рационального использования ресурсов природы. К числу таких актов принадлежит и закон об охране окружающей среды.

      Разработка основного природоохранительного нормативного акта, который должен возглавить систему природоохранительного законодательства, связана с вопросом о его форме. Заслуживает внимания предложение об установлении законодательным путем соответствия формы нормативного акта его содержанию. Имеется в виду, что для различных форм нормативных актов (законов, уставов, положений и др.) должна быть установлена их внутренняя система, а также определено, для регулирования каких именно групп общественных отношений они могут приниматься.[38] В целях практического осуществления этого предложения и в интересах совершенствования законодательства следует установить так называемые правовые стандарты, определяющие форму и содержание нормативных актов. Это сделает более четкой всю систему советского законодательства, в том числе и природоохранительного.

      Рекомендована кафедрой земельного и колхозного права  Ленинградского университета



      [1]См.: Материалы XXV съезда КПСС. М., 1976, с. 174.

      [2] См.: Брежнев Л. И. Великий Октябрь и прогресс человечества. — Правда, 1977, 3 нояб.

      [3] Там же.

      [4] См.: Колбасов О. С. Правовые вопросы охраны окружающей среды в свете решений XXV съезда КПСС. — Советское государство и право, 1977, № 2, с. 134.

      [5] См.: Колбасов О. С. Экология: политика— право. М, 1976, гл. 3.

      [6] Правовая охрана природы в СССР. Под ред. В. В. Петрова. М., 1976, с. 61.

      [7] Положение о правовых предписаниях выдвинуто в советской юридической литературе А. В. Мицкевичем. Он пишет, что «правовое предписание — это самый текст статей, пунктов или других грамматически и логически завершенных частей нормативных актов» (см.: Мицкевич А. В. Акты высших органов Советского государства. М., 1967, с. 34).

      [8] См.: Ведомости Верховного Совета СССР, 1968, № 51, ст. 485.

      [9] См.: Ведомости Верховного Совета СССР, 1970, № 50, ст. 566.

      [10] См.: Ведомости Верховного Совета СССР, 1969, № 52, ст. 466.

      [11] См.: Колбасов О. С. Экология: политика — право, с. 116.

      [12] См.: Шебанов А. Ф. Система законодательства как научная основа кодификации.— Советское государство и право, 1971, № 12, с. 34.

      [13] См.: Колбасов О. С. Экология: политика — право, с. 152.

      [14] Вопрос о понятии природоохранительных общественных отношений в настоящей статье не рассматривается.

      [15] См.: Шебанов А. Ф. Система законодательства как научная основа кодификации, с. 34.

      [16] См.: Шебанов А. Ф. Система отраслей законодательства: основания построения.—Правоведение, 1976, № 4, с. 16.

      [17] См.: Шебанов А. Ф. Система законодательства как научная основа кодификации, с. 32.

       

      [18] В печати на это обращалось внимание в связи с вопросами об охране животного мира и защите от шума (см.: Волков О. Дитя подросло — одежка жмет. — Правда, 1977, 23 фев.; Великанова Л. Нужен закон о тишине — Литературная газета, 1978, № 5, с. 11).

      [19] См.: Ведомости Верховного Совета СССР, 1977, М 51, ст. 764.

      [20] См.: СП РСФСР, 1960, № 34, ст. 16

      [21] 21См.: Петров В. В. XXV съезд КПСС и проблемы правовой охраны окружающей среды. — Вести. Моск. ун-та. Сер. «Право», 1976, № 4, с. 14. — Как отмечал А. Ф. Шебанов, «обязательный признак отрасли законодательства — наличие основного стержневого акта... определяющего содержание и форму других актов отрасли» (Шебанов А. Ф. Система отраслей законодательства: основания построения, с. 23).

      [22] См.: Петров В. В. Объект и предмет правовой охраны природы в СССР.— Советское государство и право, 1976, № 4, с. 60.

      [23] См.: Lex ikon Recht der Landwirtschaft. Staatsverlag der DDR, Berlin, 1975, S. 315; Probleme der staatlichen Leitung des Umweltschutzes. — Wissenschaftliche Arbeitstagung. Karl-Marx-Universitat. Leipzig, 1974, Heft 1, S. 32.

      [24] Полянская Г. Н. Понятие охраны природы и природоохранительное законодательство. — Советское государство и право, 1975, № 9, с. 75.

      [25]Струмилин С. Г., Пиcapенко Э. Е. Экономика и статистика «даровых» благ природы. — Природа, 1977, № 1, с. 105.

      [26]Там же, с. 104.

      [27]См.: Кацура А. В., Константиновская Л. П., Лось В. А. Взаимосвязь наук при решении экологических проблем. — Вопросы философии, 1976, № 12, с. 163; Правовая охрана природы в СССР, с. 33.

      [28]См.: Стайнов П. Правовые вопросы защиты природы. М., 1974, с. 36.

      [29]См.: Казанцев Н. Д. О научных основаниях дифференциации и интеграции законодательства, регулирующего использование и охрану природных ресурсов. — Вести. Моск. ун-та. Сер. «Право», 1965, № 2, с. 10; Полянская Г. Н. Понятие охраны природы и природоохранительное законодательство, с. 72; Балезин В. П. К вопросу о природоресурсовом праве. — Вестн. Моск. ун-та. Сер. «Право», 1977, № 1, с. 11 и др.

      [30] См.: Колбасов О. С. Экология: политика — право, с. 215—216; Тютекин Ю. И. Природа, общество, закон. Кишинев, 1976, с. 128—131.

      [31] Правовая охрана природы в СССР, с. 58.

      [32] См.: Макаревич Н. С. Правовое регулирование общественных отношений по охране природы в СССР. Автореф. канд. дис., Свердловск, 1972, с. 10.

      [33] Там же, с. 9.

      [34] Полянекая Г. Н. Законы об охране природы — новая форма природоохранительного законодательства. — В кн.: Правовые вопросы охраны природы в СССР. М., 1963, с. 33.

      [35] Страутманйс Я. Я. Проблемы совершенствования республиканского природоохранительного законодательства. — В кн.: Проблемы гарантии осуществления и защиты прав граждан. Тарту, 1977, с. 173.

      [36] Ленин В. И. Поли. собр. соч., т. 19, с. 273.

      [37] См.: Ведомости Верховного Совета СССР, 1978, № 15, ст. 239.

      [38] См.: Шебанов А. Ф. Система законодательства как научная основа кодификации с. 38.

    Информация обновлена:08.12.2004


    Сопутствующие материалы:
      | Персоны | Книги, статьи, документы 
      

    Если Вы не видите полного текста или ссылки на полный текст статьи, значит в каталоге есть только библиографическое описание.

    Copyright 2002-2006 © Дирекция портала "Юридическая Россия" наверх

    Рейтинг@Mail.ru Rambler's Top100
    Rambler's Top100 Яндекс цитирования

    Редакция портала: info@law.edu.ru
    Участие в портале и более общие вопросы: reception@law.edu.ru
    Сообщения о неполадках и ошибках: system@law.edu.ru